全域土地綜合整治工作中存在的問(wèn)題及其解決措施探究

張奧

摘 要 傳統(tǒng)的土地整治內(nèi)容局限于土地，整治體系尚未完善，整治方式較單一。在新時(shí)代的背景和發(fā)展需求下，土地整治被賦予了新的意義。全域土地綜合整治發(fā)展戰(zhàn)略，倡導(dǎo)在綠色發(fā)展的工作理念和保護(hù)土地資源的基礎(chǔ)上，著眼生態(tài)環(huán)境保護(hù)、注重鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和升級(jí)。基于此，分析全域土地綜合整治中可能存在的問(wèn)題，并提出可采取的具體措施。

關(guān)鍵詞 全域土地;綜合整治;整治措施

中圖分類號(hào)：S289;156.5 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2020.21.081

土地整治主要是對(duì)土地資源開(kāi)發(fā)、利用、整治和保護(hù)的過(guò)程，內(nèi)容廣泛，主要包括工礦區(qū)損毀土地復(fù)墾、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)村土地整治與新農(nóng)村建設(shè)、退化土地修復(fù)與治理、土地資源集約節(jié)約利用以及土地信息技術(shù)等[1-2]。

傳統(tǒng)的土地整治，多是對(duì)低效利用、未利用地進(jìn)行土體有機(jī)重構(gòu)或?qū)μ铩⑺⒙贰⒘诌M(jìn)行綜合整治，使得田塊平整度、集中連片程度及耕地質(zhì)量都得到了提高，灌排設(shè)施更加完善，路網(wǎng)林網(wǎng)更加科學(xué)便利。傳統(tǒng)的土地整治工作有很大的局限性，主要作用對(duì)象是土地，并將工作重點(diǎn)放在了土地的利用上，而忽略了土地整治所具有的社會(huì)功能及服務(wù)功能，對(duì)于土地的附加產(chǎn)值及產(chǎn)業(yè)升級(jí)缺乏綜合考慮[3]，且大多注重的是在農(nóng)村地區(qū)的田、水、路、林、村等的范疇內(nèi)采取工程技術(shù)進(jìn)行項(xiàng)目實(shí)施，缺乏對(duì)土地整治的戰(zhàn)略性思考及用全域的視角統(tǒng)籌思考農(nóng)村發(fā)展的問(wèn)題，存在整治模式固化、整治對(duì)象單一、整治體系未完善、空間利用不夠等問(wèn)題，這也是制約當(dāng)前土地整治工作的瓶頸問(wèn)題。

1 新時(shí)期的土地整治需求

山水林田湖是一個(gè)生命共同體，由一個(gè)部門行使所有國(guó)土空間用途管制職責(zé)，對(duì)山水林田湖進(jìn)行統(tǒng)一保護(hù)、統(tǒng)一修復(fù)是十分必要的。這充分體現(xiàn)了對(duì)大自然的尊重，同時(shí)也要求土地整治工作的重心由“土地”本身轉(zhuǎn)變?yōu)闃?gòu)成國(guó)土的所有要素。在新的時(shí)代背景和發(fā)展需求下，土地整治被賦予了新的意義和需求：整治主體由土地本身轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)土空間，整治重點(diǎn)由側(cè)重生產(chǎn)能力偏向生態(tài)質(zhì)量，整治體系由整治技術(shù)主導(dǎo)轉(zhuǎn)型為整治要素主導(dǎo)，整治效果由“山清水秀”延伸到人文與自然結(jié)合。

2 全域土地綜合整治的提出

2003年以來(lái)，浙江省委省政府一以貫之地推動(dòng)實(shí)施“千村示范、萬(wàn)村整治”工程，2018年又部署實(shí)施鄉(xiāng)村全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)工程，打造了生態(tài)宜居魅力鄉(xiāng)村，成為鄉(xiāng)村振興發(fā)展的重要標(biāo)桿，還獲得了聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署“地球衛(wèi)士獎(jiǎng)”。2019年12月，自然資源部下發(fā)通知，在全國(guó)范圍內(nèi)部署開(kāi)展全域土地綜合整治試點(diǎn)工作。2020年，中央一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)“開(kāi)展全域土地綜合整治試點(diǎn)，優(yōu)化農(nóng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間布局”。

全域土地綜合整治的范圍廣，更加強(qiáng)調(diào)以人為核心，重點(diǎn)處理好人與土地之間的關(guān)系，全域土地綜合整治項(xiàng)目資金投入大，產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求高，在統(tǒng)籌規(guī)劃及產(chǎn)業(yè)融合等方面更具有優(yōu)勢(shì)。通過(guò)多方共同參與配合，發(fā)揮各方強(qiáng)大合力及協(xié)同作用，有助于提升全域土地綜合整治效果，確保各項(xiàng)工作順利推進(jìn)[4]。全域土地綜合整治是破解土地制約的主要手段，有利于保護(hù)耕地，節(jié)約土地資源，改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境及經(jīng)濟(jì)環(huán)境，依托區(qū)域獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，助力鄉(xiāng)村振興，推動(dòng)農(nóng)村農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，是推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、拓展高質(zhì)量發(fā)展新空間的重要舉措。

3 全域土地綜合整治中存在的問(wèn)題

3.1 有效的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌機(jī)制尚未建立

全域土地整治涉及國(guó)土、農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)、財(cái)政和審計(jì)等多個(gè)部門，各部門之間未建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制。在開(kāi)展全域土地整治工作時(shí)，各部門會(huì)各自為政，缺乏統(tǒng)籌安排，在資金投入方面不足，項(xiàng)目規(guī)劃和實(shí)施不科學(xué)，導(dǎo)致試點(diǎn)項(xiàng)目全局性不足，會(huì)影響實(shí)際工作的開(kāi)展效果。

3.2 社會(huì)資本投入積極性不高，資源和資金有效整合難度較大

土地整治項(xiàng)目一般都是由國(guó)家和地方政府投資為主。在調(diào)動(dòng)社會(huì)資本投入方面存在很大的不足，沒(méi)有充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與的積極性，資源整合方面存在滯后性，資金投入不足，制約了綜合整治工作的開(kāi)展。

全域土地綜合整治有助于各部門資源優(yōu)化配置，統(tǒng)一協(xié)調(diào)有助于促進(jìn)涉農(nóng)政策和資金融合的發(fā)展。現(xiàn)階段，政府出臺(tái)了一系列惠農(nóng)政策，給農(nóng)村發(fā)展提供了很多的福利政策，尤其是在農(nóng)村交通體系建設(shè)、農(nóng)田水利建設(shè)等方面，投入了大量的人力物力。但由于不同項(xiàng)目立項(xiàng)要求、資金來(lái)源存在差異，部門之間尚未形成綜合性政策意見(jiàn)，導(dǎo)致資源及資金整合難度較大[4]。

3.3 項(xiàng)目區(qū)規(guī)模小且分散，規(guī)模化推進(jìn)程度不夠

從近年來(lái)土地整治的實(shí)際情況來(lái)看，大多實(shí)施的項(xiàng)目規(guī)模小且分散，集中連片度低，區(qū)域局限性大。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)具有很大的發(fā)展?jié)摿Γ?xiàng)目規(guī)模不集中、資金分配不均衡，導(dǎo)致規(guī)劃程度不足。

4 全域土地綜合整治可采取的措施

耕地是農(nóng)村和廣大農(nóng)民的根本，在全域土地綜合整治過(guò)程中，要發(fā)揮目標(biāo)導(dǎo)向作用，加大耕地保護(hù)，堅(jiān)決不以犧牲耕地?fù)Q取眼前利益，要將眼光放長(zhǎng)遠(yuǎn)，貫徹落實(shí)新的發(fā)展理念，實(shí)現(xiàn)生態(tài)綠色發(fā)展。

4.1 建立多部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制，完善全域土地整治組織機(jī)構(gòu)

全域土地整治是一項(xiàng)系統(tǒng)化、長(zhǎng)期性的工程，開(kāi)展工作時(shí)涉及國(guó)土、農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)、財(cái)政和審計(jì)等多個(gè)部門，這就需要建立各部門間的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，成立領(lǐng)導(dǎo)小組，根據(jù)相關(guān)政策法規(guī)，制定土地整治規(guī)劃，并部署土地整治的相關(guān)任務(wù)，各部門要密切配合，統(tǒng)一部署，明確目標(biāo)任務(wù)、整治區(qū)域及相關(guān)內(nèi)容，合理選擇整治區(qū)域，精細(xì)謀劃，搭建綜合整治工作網(wǎng)絡(luò)，在多維度的共同配合下形成工作合力，推進(jìn)整治工作有序開(kāi)展。

在開(kāi)展工作過(guò)程中，各部門不能各自為政，要有全局意識(shí)、高度的統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性，要加強(qiáng)各部門之間的溝通和協(xié)作，不定期召開(kāi)專題會(huì)，及時(shí)協(xié)調(diào)解決全域綜合整治工作推進(jìn)過(guò)程中各部門存在的困難和問(wèn)題，并對(duì)下一步工作作出部署，確保工作推進(jìn)有力，有效推動(dòng)全域土地整治開(kāi)展的整體效果。

4.2 堅(jiān)持規(guī)劃引領(lǐng)、科學(xué)謀劃

按照“全域規(guī)劃、全域設(shè)計(jì)、全域整治”的總體構(gòu)想及“多規(guī)合一”理念，注重與相關(guān)部門溝通對(duì)接，對(duì)照村鎮(zhèn)規(guī)劃、水域規(guī)劃、林業(yè)規(guī)劃及其他專項(xiàng)規(guī)劃，深入研究銜接，以保證規(guī)劃不相互“打架”。編制村莊規(guī)劃時(shí)以“分類實(shí)施、統(tǒng)分結(jié)合”為原則，做到以下3點(diǎn)：1）按照宜留則留、宜聚則聚、宜遷則遷，統(tǒng)籌安排農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、村莊建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)等各類用地;2）注重整治實(shí)效，結(jié)合區(qū)域特色、風(fēng)土人情、人文歷史等，突出當(dāng)?shù)貎?yōu)勢(shì)，因地制宜，探索一條適合當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)發(fā)展的道路，避免千村一面，要圍繞“一村一品一特色”的思路進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì);3）按照“一張藍(lán)圖保發(fā)展、一體共治建生態(tài)”的總體思路，統(tǒng)籌好生產(chǎn)、生活、生態(tài)用地空間，確保耕地成區(qū)連片，確保耕地面積有增加、質(zhì)量有提升，環(huán)境有改善，產(chǎn)業(yè)用地有保障。

4.3 拓寬資金渠道，引導(dǎo)社會(huì)資金

全域土地綜合整治不僅要有深厚的實(shí)踐基礎(chǔ)，還要有資金作為保障。要不斷拓寬融資渠道，聯(lián)合各方力量，加大社會(huì)資金的投入。1）政府要加大資金投入力度，統(tǒng)籌耕地開(kāi)墾費(fèi)、農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)投資等資金，在財(cái)政預(yù)算上向農(nóng)村土地整治傾斜。2）建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合機(jī)制。針對(duì)多個(gè)部門安排的性質(zhì)相同、用途相近的涉農(nóng)資金，加大預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度，切實(shí)做好項(xiàng)目和資金的整合，形成政策合力，提升資金使用效益。3）鼓勵(lì)社會(huì)資本融入。制定優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)合資、合作，充分運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與的積極性。

4.4 嚴(yán)控工程質(zhì)量，保證群眾全程監(jiān)督

土地整治要結(jié)合農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方向，助推農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)村旅游[5]。在做好土地整治工作的同時(shí)，結(jié)合實(shí)際，因地制宜，將土地整治與特色經(jīng)濟(jì)相結(jié)合，從選址、設(shè)計(jì)、工程建設(shè)到土地流轉(zhuǎn)，以有利于特色產(chǎn)業(yè)壯大為前提，盡最大努力發(fā)揮好項(xiàng)目效益。

項(xiàng)目實(shí)施必須嚴(yán)格規(guī)范，確保項(xiàng)目建設(shè)順利推進(jìn)，并達(dá)到優(yōu)良工程標(biāo)準(zhǔn)。項(xiàng)目立項(xiàng)前要及時(shí)公告基本情況、規(guī)劃設(shè)計(jì)方案、土地權(quán)屬調(diào)整等事項(xiàng)，廣泛聽(tīng)取村民意見(jiàn)。讓群眾直接參與項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管，做到“整治前參與、整治中監(jiān)督、整治后滿意”。

參考文獻(xiàn)：

[1] 郭欣欣，張雷.利用土地整治推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革研究[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與科技，2018，29（24）：215.

[2] 王志武.土地整治的現(xiàn)狀研究及未來(lái)展望[J].黑龍江科學(xué)，2019（4）：146-147.

[3] 饒靜.土地整治社會(huì)評(píng)價(jià)內(nèi)涵、原則及框架方法[J].中國(guó)土地科學(xué)，2017，31（12）：84-91.

[4] 郭梅.以全域土地整治推動(dòng)鄉(xiāng)村振興[J].江西農(nóng)業(yè)，2019（10）：128.

[5] 郭振.土地整治助推鄉(xiāng)村振興[J].社會(huì)科學(xué)前沿，2019，

8（9）：1623-1627.

（責(zé)任編輯：劉昀）