農村生活垃圾治理的長效管理機制

呂曉夢

摘 要：隨著全國農村人居環境整治的不斷推進，鞏固農村環境治理成果備受關注。農村生活垃圾治理是農村環境治理的重要任務之一，東部沿海地區采用政府主導、市場與村莊相結合的城鄉環衛一體化的垃圾治理方式，以網格化的管理和監督機制，統籌各部門資源，推動農村環境治理“市—鎮—鄉”的三級聯動。以A市城鄉環衛一體化為例，通過采用參與觀察和半結構訪談的調研方法對參與城鄉環衛一體化的相關人員進行深度訪談，參與觀察城鄉環衛一體化的管理和運作過程。調研發現在面對科層嚴密的管理與考核時，主體迫于績效壓力農村環境治理容易呈現短時性、碎片化特點，農村形成了新的“干部圈層”，農民遺失農村環境治理的參與權，導致其鄉村環境責任感弱化。為改善農村環境，實現農村生活垃圾治理的長效管理，應主動賦予農民農村環境治理的參與權、監督權，在網格化的環境管理和監督機制中積極發揮基層群眾參與垃圾治理的監督和管理作用，適當弱化行政話語，搭建農村環境治理不同主體之間溝通的平臺，明確農村環境治理的意義，建立農村垃圾治理的長效管理機制。

關鍵詞：農村垃圾治理;城鄉環衛一體化;長效管理;網格化管理;績效治理

[中圖分類號] X321;C91 [文章編號] 1673-0186（2020）003-0018-013

[文獻標識碼] A ? ? [DOI編碼] 10.19631/j.cnki.css.2020.003.002

改革開放以來，經濟的飛速發展和城鎮化建設加快推進，我國城鄉人民生活水平得到顯著提升，生活條件改善、生活方式發生改變的同時，人居環境問題也隨之而來。相比較于城市環境而言，農村環境問題更為復雜，不僅表現在當前農村環境的“臟、亂、差”，而且表現在農村環境基礎設施供給不足、對農村環境治理重視程度不夠，城鄉二元結構引發的環境公平問題引人深思。農村人居環境的好壞，一定程度上也反映了我國城鄉差距的變化。自新農村建設以來，黨中央對農村環境問題越來越重視。2008年，國務院召開全國農村環境保護工作電視電話會議，部署了農村環境綜合整治工作任務，并要求著重解決農村的生活垃圾污染問題，中央財政為此設立專項資金。2013年財政部美麗鄉村試點工作推行，截至2018年底，財政部累計安排215億元，用來支持建設8萬多個美麗鄉村。2018年3月，農村人居環境整治三年行動方案出臺，頻繁的出臺各項政策和意見，體現了國家政府對改善農村居住環境的重視和整治決心。近幾年，農村生活垃圾處理雖然取得明顯的成效，但是依然存在垃圾處理不及時、治理成效難以鞏固等問題，農村環境問題在某種程度上成為阻礙農村社會發展的短板。為解決農村生活垃圾問題，改善城鄉環境治理不平衡的現狀，城鄉環衛垃圾一體化治理模式應運而生，并在東部經濟較為發達的地區得到推廣和應用。農村人居環境整治涉及農村垃圾、污水治理和村容村貌幾個方面，本文重點關注農村環境治理中的農村生活垃圾治理，以城鄉環衛一體化的在地實踐探討農村生活垃圾的長效管理機制問題。

一、城鄉環衛一體化的在地實踐

（一）城鄉環衛一體化的內涵

近幾年城鄉互動頻繁，農村場域中人際關系結構發生了變化，農村環境治理政策和治理實踐受到當地場域環境、規則制度以及城鄉社會結構的多重因素影響，在實際的操作過程中需要根據當地現實條件進行變通。城鄉環衛一體化環境治理模式是在國家行政力量主導下自上而下展開實施的，其治理思路在于統籌利用城鄉環境資源，注重將環境基礎設施和環境治理資源向農村輸送，將農村環境衛生的治理提高到與城市環境衛生治理同等重要的位置。在推進城鄉環境公平正義的基礎上，以開展“生態文明鄉村建設活動”為抓手，統籌城鄉環境治理資源，著力改變農村環境“臟、亂、差”現象。城鄉環衛一體化的實施是基于當地經濟基礎和城鄉環境基礎設施較為完備的先決條件開展的。東部沿海發達地區城鎮化發展迅速，農村物質基礎較為完備且交通便利，為開展推進城鄉環衛一體化提供較為可行的實施和操作空間。尤其是新農村建設中“村村通”道路工程項目的實施，為城鄉之間垃圾的運轉提供了最基礎的便利。城鄉環衛一體化的垃圾治理事關美麗鄉村建設和鄉村振興戰略的實現，具有實然性[1]，對破解農村垃圾難題也具有重要的現實意義。A市屬于縣級市，其農村環境整治始于2009年，在新農村政策的引導下，對下轄的15個鎮（街道）先后開展農村環境整治工作。2011年，A市下轄的15個鎮（街道）依次實施農村垃圾不落地的“村收集、鎮運轉、市處理”的城鄉環衛一體化的生活垃圾處理模式。為了實現垃圾的資源化利用和美麗鄉村建設，基于政府主導，A市引入第三方監督機制，參與農村環境治理，將政府與市場合作的理念融入到農村環境治理體系當中，形成了以政府為主導、市場和社會共同參與合作的、自上而下的、在地化的網格化管理的城鄉環衛垃圾一體化的環境治理機制。

（二）城鄉環衛一體化的鄉村發生機制

在探索農村環境問題成因的過程中，城鄉二元結構導致農村環境問題突出的觀點一直被諸多學者認可，他們認為中國長久以來形成的城鄉二元結構不僅導致了農村環境基礎設施薄弱，而且使農村環境治理不受重視。改革開放初期，中國經濟以內需促發展，大眾盲目消費等毫無反思的消費方式和消費理念由城市到農村逐漸滲透在人們的日常生活中，這不僅是對資源和能源的毫無節制的掠奪和浪費，也給環境造成了難以承受的負荷，農民在毫無防備的情況下被吸納到大眾消費社會之中[2]，農村成為了天然的垃圾消納場。長期以來形成的固化的城鄉二元結構，導致我國環境保護和環境治理“重城市輕農村”，農村環境治理的需求不被重視，環境治理能力得不到提升，進而加劇了城鄉環境差距[3]。在這種情況下，從馬斯洛需求層次理論的角度來解釋，農村受有限經濟條件的約束，在優先滿足最基本的生產和生活需求時，農村環境的需求自然會被選擇性地忽略掉[3]。也有學者從環境正義的角度出發，認為農村環境問題產生的主要原因在于城市垃圾向農村的轉移[4]，快捷方便的消費方式，裹挾著大量的一次性塑料用品從城市轉移進農村。近年來，隨著城鄉一體化進程的加快，城市環境問題得到重視和解決的同時，農村環境問題也逐漸受到重視。解決農村生活垃圾問題，城鄉環衛一體化的環境治理模式有其產生的必然性。

在新農村建設的政策指導下，農村環境整治逐漸提上政策議程，為解決農村生活垃圾難處理的難題，實現垃圾資源化、無害化利用，東部沿海地區開始推行城鄉環衛一體化的農村環境治理模式。農業稅費改革，基層財權逐漸上移，地方政府提供環境治理的財政能力有限，且農村集體經濟薄弱，在僅有的財政撥款的前提下，為推動開展城鄉環衛一體化的農村環境整治，地方基層政府最開始以“雇用農村義務工”的方式，積極組織村委會干部，調動農村勞動力，利用農村豐富的勞動力資本積極配合省、市財政支持，形成了以省、市財政支持為主，鎮、村協調人工相輔的農村環境整治路徑。以A市為例，2009年開展農村環境整治以來，村莊環境保潔員和管理員的安排由“看人情和面子”為主轉變為“看工資”為主。2011年推行城鄉環衛一體化的農村垃圾處理模式，并于2014年引進M綠色發電企業，對全市的垃圾進行資源化發電處理，與M企業簽訂為期3年的試運行合作協議，每年A市為M企業提供核定的垃圾量用于綠色發電，在改善農村垃圾圍村現象的同時，實現城鄉垃圾資源化利用。2017年城鄉環衛一體化工作機制重新調整，建立“一把手”領導負責制，實現“市—鎮—村”三級聯動的自上而下的網格化管理運行模式，將城鄉生活垃圾的清運工作全部納入到環衛部門進行統一管理，垃圾的中轉直接由市環衛部門接管，減輕了鄉鎮部門對垃圾中轉的管理和維護任務。

通過對山東省A市城鄉環衛一體化農村垃圾治理的考察和調研，本文從不同階段農村環境整治的財政投入、人員安排、監督機制等方面分析農村環境治理中城鄉環衛一體化的發生機制和實踐邏輯，剖析城鄉環衛一體化運作過程中存在的問題，以解釋農村生活垃圾治理中長效管理緣何難以形成，為城鄉環衛一體化治理機制的完善和農村人居環境的改善提供參考意見。基于2018年4月、10月和2019年1月在A市進行的為期兩個多月的實地調研，本研究主要采用參與觀察和半結構訪談的調研方法對參與城鄉環衛一體化的相關人員：村民、保潔員、村干部、鎮政府環衛工作人員、垃圾清運員等進行了深度訪談，參與觀察農村垃圾的投放、清掃和收運過程，并收集了以M鎮為主的15個鄉鎮的有關城鄉環衛一體化工作的相關文件、檔案記錄等文本資料進行分析。

二、案例呈現：A市及下轄M鎮城鄉環衛一體化的演進歷程

（一）村莊環境的自主管理階段

農村環境問題的產生與農村社會的經濟發展水平不無關系，較城市而言，農村的物質基礎相對匱乏，土路、草堆、糞堆、垃圾堆、散養的雞鴨鵝都是農村生活的日常環境影響因素。A市真正開始實行農村環境整治工作是在2009年，在國家新農村建設政策的基礎上開始農村環境整治工作。根據市政府的政策文件，基層鎮政府制定了“一清三化”的農村環境整治路線，即：清除柴草堆、糞污堆和垃圾堆;硬化村莊道路、亮化村莊夜晚、美化村莊環境。在“一清三化”的環境整治路線的指導下，A市各鎮農村面貌得以改善。與此同時M鎮政府也逐漸意識到改善的農村環境要保護長久，垃圾問題不容忽視。單純的“耗時耗力耗財”的建設而沒有相應的人去管理，一段時間之后又會恢復到整治之前“道路、河溝、房前屋后”都是垃圾的樣子，不如不整。由于在環境管理方面財政資金缺乏，難以聘用專門的環境管理人員，基層政府便動員各村村委會自己組織人員，在制定村規民約的基礎上采取村莊環境自主管理的形式對農村環境進行維護。在鄉村熟人社會里[5]，人們遵循著人情、面子、信任和規則來交往和行事[6]，環境管理者的選定基于熟人社會的關系，同樣環境管理者也遵循熟人社會的特征行事，對破壞村莊環境的行為人進行批評或者處罰時往往也礙于面子和人情。他們對一些破壞環境衛生的行為采用“抹不開面子”的管理方式，長此以往村民不受其約束，其作用難以有效發揮。另外，由于多數村莊集體經濟薄弱甚至有些村莊還存在歷史欠債的情況，村莊環境管理者沒有工資報酬等相應的激勵機制，維護村莊環境僅是村委會安排的一份責任，這種責任與義務不對等的環境管理機制，最終變為可有可無的假把式。雖然有村規民約的約束，但是由于缺乏配套的環境基礎設備和設施，缺乏有效的獎懲機制，村委會也無力執行這種基于“熟人面子與人情”實行的鄉村內部的、自主管理的農村環境治理模式。

（二）“村收集、鎮運轉、市處理”的城鄉環衛一體化階段

為了鞏固各村鎮環境整治的現有成果，避免農村垃圾堆積現象反復出現。2011年，市城鄉建設局擬定了《關于城鄉生活垃圾一體化處理的實施意見》，首先根據各村人口情況配備了相應的環保垃圾桶，從控制農村生活垃圾日久堆積問題入手，確保農村生活垃圾不落地，推行“村收集、鎮運轉、市處理”的城鄉環衛一體化的垃圾處理模式，城鄉垃圾全部進行填埋處理。安排專門負責垃圾清運的人員將農村垃圾集中清運到鎮中轉站，再由市統一進行填埋處理。為了配合垃圾處理工作的落實和執行，在市級層面建立城鄉環衛一體化管理領導小組，在鎮級層面成立環境衛生管理所，并組建農村環境衛生管理隊伍。在基礎設施的配備上，市政府根據村鎮人口數量，統一購置生活垃圾收容器和垃圾收運的專用車輛。各鎮垃圾中轉站以及垃圾收運車輛由各鎮自行投資建設和購買。在人員配置方面，各行政村安排專門的農村環境保潔員，鎮中轉站安排專門的管理人員和操作人員。人員工資方面，村莊保潔員的工資和中轉站人員的工資均由鎮村自主承擔，市政府主要采取以獎代補的方式給各鎮發放財政補助。分稅制改革以來，地方財政收入集中于省和中央，而事權不斷向縣、鄉政府下放[7]，出現了財權與事權不相匹配的尷尬局面[8]。雖然通過財政轉移支付制度，一定程度上能夠緩解縣鄉政府財力與事權不匹配的現象，但是基于鄉鎮財政的現實條件，在投建垃圾中轉站、并對垃圾中轉站進行管理和維護的同時，還需要支付保潔員的工資，在此階段鄉鎮政府開始調動村委會向村民征收垃圾管理費，保潔員的費用由各村給予適當的補貼，費用補貼折價在50～100元/月不等。然而在運行中發現村莊保潔員在處理農村垃圾的時候，逐漸出現了“投機取巧”行為，習慣性地將垃圾清掃至邊角等不易發現的地方，久而久之形成新的垃圾堆。

2014年8月，為解決垃圾填埋給村民和市民生活帶來的困擾，實現垃圾的資源化利用，市政府引進綠色發電場，對城鄉垃圾進行資源化發電，同時對各鎮的垃圾量進行考核。結合2014年國務院發布的《關于改善農村人居環境的指導意見》，市政府辦公廳對加強城鄉生活垃圾一體化管理工作做了補充，在村一級增設了由村支書或村委主任擔任的環境衛生管理員，意在監督保潔員的工作履行情況。對保潔員每人按照3 600元/年的標準給予補助，強化保潔員的責任意識。2011年在城鄉環衛一體化的基礎上，明確了人員和設施的配備原則，按照“1名/15～20個村”的標準配備環境衛生專管員，各村按“1名/300人”的標準配備環境衛生保潔員，村莊保潔員的選擇則遵循本村自愿的原則進行安排。由鎮環衛一體化部門建立人員信息檔案，隨環衛專管員、清運員、中轉站人員的信息檔案一同上報市環衛一體辦備案。這一舉措，將農村環境治理中村委會干部納入到農村環境治理的運作體系當中，村委會干部有義務承擔好管理和監督的責任。市政府提供60萬元專項資金用于城鄉環衛一體化管理工作獎勵資金，以發放補助的形式給保潔員發放補助資金，不足部分各鎮村按照“一事一議”的原則征收垃圾管理費用，各村制定環衛保潔村規民約。

自農業稅費改革以后，村干部主動上戶收費的行為已經不存在，征收垃圾管理費并沒有明確的法律條文和政策支持，而且隨著外出務工人員增多，越來越多的農民在村實際居住的天數越來越少，因此許多農民正面提出不愿意繳納垃圾處理費，所以征收垃圾處理費雖然在村莊“一事一議”會議上得到通過，但是在執行中卻遇阻難以推行。村干部在征收垃圾管理費用時，礙于熟人社會的人情與面子，也難以反復上戶征收，最后各村不得不取消垃圾處理費和管理費的征收，將人員費用的壓力集中到鎮政府，倒逼市財政給予更多的垃圾治理經費支持，此階段城鄉環衛一體化的人員隊伍已基本完備。

（三）“村收集、市運轉、市處理”的城鄉環衛一體化階段

在對各鎮村垃圾量進行考核的過程中發現，各村保潔員為了達到垃圾量的考核指標，將各種農作物秸稈、雜草、碎石等建筑垃圾一同收集到垃圾桶中轉用于發電，這不僅沒有實現垃圾減量化的目標，反而增加了垃圾中轉和清運的費用。為了真正實現農村垃圾減量和資源化利用，使得用于農村環境治理的財政資金落實到實處并真正發揮作用，A市于2017年5月取消對各鎮村垃圾量的考核指標，開始構建“村級收集、市級運轉、集中處理”的新型運行體系。建立了城鄉環衛一體化“一把手”工程，通過市、鎮、村三級聯動，形成了多部門協調配合的網格化管理和監督機制。在市級組建城鄉環境衛生一體化管理工作領導小組，各部門聯動協調，直接由市環衛處負責各鎮村生活垃圾的清運、轉運及中轉站管理維護工作。市級環衛處不再對各鎮垃圾量進行量化指標考核，保潔員也不再為了獲得超額完成垃圾量指標的獎金而四處搜刮“垃圾”。在鎮一級成立環衛一體化工作管理機構，配備環境專管員，村一級設立環境衛生管理員、保潔員。管理員由各村“兩委”干部擔任，負責對各村的衛生劃片包干管理，保潔員由鎮村統一公開聘用，負責對各村衛生劃片包干保潔。在人員設備方面，增設了環境衛生巡查員，并配備相應車輛以及帶GPS定位功能的智能手機，旨在完善“巡查、管理、保潔”隊伍的常態化管理。在資金方面，將保潔員的工資提高到500元/月，保潔員的配備標準改為“1人/90戶”，增加了保潔員的人數和保潔費用。同時為了減輕鎮財政負擔，各鎮街專項獎勵資金由60萬元提高到450萬元。而鎮村垃圾的清運工作直接轉交環衛處，改變了過去各鎮按照垃圾量進行資金獎補的方式，將獎補資金改為按實際清運費用、中轉站維護費用直接撥付到環衛處，由環衛處負責垃圾清運及中轉站維護。這一舉措，直接將中轉站的清運和維護工作轉交市環衛處，減輕了鎮垃圾中轉的負擔，也避免了財政資金在層級撥付中的損失。

從A市M鎮城鄉環衛一體化發展的三個階段來看，A市城鄉環衛一體化是在新農村建設的基礎上，在國家政策的指導下逐步開展起來的，從一開始就帶有強烈的政府角色動員的特點。2011年為實現農村垃圾不落地，鞏固農村環境整治成效，開始構建“村收集、鎮運轉、市處理”的城鄉生活垃圾一體化的垃圾處理模式。2014年引進垃圾發電場，對各鎮村的垃圾量實行量化考核，意在實現城鄉垃圾資源化利用。2017年，基于城鄉環衛發展的實際情況，為進一步實現“五城聯創”工作計劃，提升城鄉環衛管護水平，提高鎮村工作的積極性以及清掃保潔的效率，轉變之前考核鎮村垃圾量的做法，開始構建“村收集、市運轉、市處理”的新型城鄉環衛運行體系。不同的階段，在人員隊伍、設施設備、經費投入、管理體制和考核機制等方面進行了實時調整。環境基礎設施逐漸完備，市政府用于城鄉環衛工作的資金不斷增加，保潔員的數量由“300戶/人”調整為“90戶/人”，增加了全市保潔員的數量，僅M鎮保潔員的數量就有160多名，保潔員的工資由市環衛處統一發放，鄉鎮環衛部門對保潔員的工作進行考核，經費的投入和保潔員的數量呈上升態勢，這也催生了農村保潔員這一新型職業。村鎮保潔隊伍的組建，將鄉村干部、基層政府工作人員納入到環衛一體化的運行機制中，為確保各個層級工作人員的工作效率，也考驗著城鄉環衛一體化環境治理的管理體制和考核監督機制，將之嵌于行政化的工作環境中，使得城鄉環衛一體化管理和監督機制呈現出科層制特點。

三、科層制主導的網格化管理和監督機制

城鄉環衛一體化的運行，需要相應的制度標準、人員隊伍、財政經費、監督機制加以配合執行。A市城鄉環衛一體化自實行以來，投入的經費和人員不斷增加。結合當前社會治理的重要技術手段，地方政府推行了“市、鎮、鄉”三級聯動的網格化管理和監督機制。在該管理機制中，政府領導、引導各部門相互配合，建立起“城鄉環衛一體化”的一把手工程，明確各級各部門的領導責任主體。中國現行的行政體制下，基層社會治理是在政府間關系的各項制度及運行邏輯中展開的，政府跨部門合作不僅是單位組織之間協作、溝通與價值創造，任何一個單位都是緊密地被控制在科層制之中。科層制的嵌入塑造了跨部門聯盟內部資源和權力的分配格局[9]，各部門之間、部門內部上下聯動，形成了嚴密的網格形態，網格化的管理和監督，橫向上將各部門納入到城鄉環衛一體化的運行機制中，實現了各部門資源的有效利用，但是從縱向來看受到科層制的牽制，造成人員和管理機構的龐雜冗余。科層制本身具有自上而下的行事邏輯，而跨部門之間的聯動與合作，依然受限于各部門內的科層制度，部門之間的溝通存在障礙，實際上降低了資源利用的效率[10]。在政府的科層制環境背景下，網格化在管理和監督的各個環節和部分都一定程度上呈現出政府動員色彩，在政治動員的基礎上實現農村環境治理的政治任務，其目的是為了動員群眾參與環境治理，但是冗余的網格管理突出強化了政府領導的職責，因城鄉環衛一體化的管理與監督直接與各層級的績效考評掛鉤，網格跨度之大，實際上忽視了基層群眾個體的參與力度，忽視了農民參與的主體性，這種忽視實際上也加重了政府在環境治理中的任務。

（一）網格化管理機制

城鄉環衛一體化的網格化管理機制是政府運用行政手段，將所轄區域環境衛生劃分為若干網格狀的管理單元，每個網格指派一名網格管理員對網格中涉及環境衛生的人和事進行管理。A市網格化管理是在建立以市長為組長，相關市委領導為副組長，各部門領導為組員的領導小組上展開的。一個領導小組表面上將市委及各部門的領導全部囊括在一起，這對于向上級政府匯報而言，無疑彰顯了其對環境治理工作的重視。在鎮級成立環衛一體化工作管理機構，各鎮黨工委書記任組長，負責統一組建“巡查、管理、保潔”三支隊伍，巡查員則從鎮域內的支書和責任心強的黨員中選取。科層制的弊端造就了我國行政體制中依樣學樣的組織架構，因此鎮級政府部門相應地成立了鎮環衛一體化領導小組（圖1）。在村級設立環境衛生管理員和保潔員，管理員由各村的“兩委干部”擔任，負責對劃片環境衛生進行包干管理，保潔員則由鎮村統一公開聘用，優先考慮有勞動能力的貧困戶家庭成員，負責對村莊環境衛生劃片包干保潔。鎮垃圾中轉站負責生活垃圾的清運、轉運以及中轉站的管理和維護工作。由此我們可以看出，A市網格化管理機構的基本構成要素為：市領導小組—鎮管理機構（領導小組）—村級巡查員、管理員和保潔員。在各級領導小組下均設置領導小組辦公室，在鎮級城鄉環衛一體化領導小組中，實際發揮作用的是領導小組辦公室——城鄉環衛一體化辦公室，由鎮人大主席統一管理中轉站以及各村環境衛生的保潔工作。

A市環境衛生網格管理機制由7級組成。以A市M鎮為例，一級網格為市主要領導，二級網格為市級包鎮領導①，三級網格為鎮級書記、鎮長2人分管全鎮58個村及鎮駐地，四級網格為鎮兩委干部11人分管10個片區，五級網格由駐村干部、村書記或村主任組成巡查員隊伍，六級網格由村兩委干部成員組成管理員隊伍，七級網格為各村的保潔員。在鎮級形成了5級網格管理。網格管理自上而下人員逐漸增多，實行責任分擔和追責機制，形成三級聯動、網格化的人員管理機制。三支隊伍職責分工遵循層級監督的基本原則，巡查員定期對所轄村進行督導巡視，對保潔員的著裝、工作時間和工作質量進行巡查，并及時與管理員溝通。管理員主要負責對村整體衛生環境做檢查記錄備案。保潔員由鎮統一公開招聘，負責村莊垃圾的集中，便于垃圾清運車的清運。從三支隊伍人員的選擇可以看出，優先考慮有責任心的黨員干部、村委會成員以及家庭情況特殊的人員擔任保潔員，將農村垃圾治理與黨政建設和扶貧公益性崗位相結合，多層級的網格劃分不僅明晰了管理機制中的科層制色彩，也使得網格化管理具有了政府動員和幫扶貧困戶的色彩。在鎮政府工作人員看來，農村環境整治實際進入操作執行階段的是鎮城鄉環衛一體化辦公室，鎮以上部門及其領導辦公室，扮演了指派任務和檢查任務的角色。

（二）網格化監督考核機制

城鄉環衛一體化的垃圾處理，由“村收集、鎮運轉、市處理”轉向“村收集、市運轉、市處理”的運行機制，其監督考核的指標也隨之發生變化，但是其整體的監督考核機制依然遵循網格化的模式進行。在整合各部門資源的基礎上，將環境衛生的考核機制納入到農村責任制的考核當中，按月度、季度和年終進行考核，并將考核結果作為各村的年度責任制考核結果，同時也作為村鎮評優評先、人事調動、干部任免的重要參考依據，農村黨組織的星級評定管理也與環衛一體化的考核直接掛鉤。

城鄉環衛一體化監督網格有四級，建立網格化環境監督體系和巡查臺賬，上一級網格對下一級網格工作進行督導和考核（圖2）。要求建立相應的微信工作群，對各級工作隨時進行監督和調度。2017年A市在城鄉環衛一體化的監督考核中增加了第三方中介機構的實地考核，除了安排市領導、市環衛一體辦的督察之外，還通過政府購買服務的形式邀請第三方評估機構對各村鎮進行實地考核。市領導、市環衛一體辦、第三方機構的監督考核按照3∶3∶4的比例進行分配，主要對村莊道路與河流的整潔度、保潔員的上崗情況、環境基礎設施維護、村莊環境制度建設等方面進行扣分制度考核。

城鄉環衛一體化呈現網格化管理和監督機制，體現出科層制特點。網格化的管理和監督機制以權力和績效考核為紐帶，網格層級之間遵循對上負責的行事原則，因此在一定程度上也會忽視對下的責任和義務，這也使得城鄉環衛一體化在農村垃圾治理中呈現出極大的政治動員色彩，在行政體制內部成為一種向下傳達的政治任務，并在環境治理過程中呈現了一些非預期性的偏差。

四、城鄉環衛一體化模式運營中的問題及偏差

（一）政府行政績效對環境治理成果的消解

效率是評價組織行為的基本標準，也是衡量政府是否有能力勝任公共服務職能的標尺[11]。從M鎮城鄉環衛一體化的發展歷程以及網格化的管理和監督機制看，城鄉環衛一體化的農村垃圾治理，一定程度上改變了農村垃圾經久堆積、無處安放的難題，在清除陳年垃圾的同時，保持了村莊衛生環境的整潔干凈。從農村垃圾治理的效果上看，是值得肯定的。但是這并不能說明城鄉環衛一體化的環境治理模式已經實現了農村垃圾的有效治理，更不能說明現行模式是適應當前農村環境治理的唯一方式。城鄉環衛一體化在其發展演變的過程中，將農村環境治理的成效逐漸與政府績效考核、農村責任制考核以及黨組織評優選先掛鉤。這種帶有公共行政的理想化傾向的管理體制和監督機制逐漸淡化了地方政府以及參與農村環境治理各方利益主體對價值理想和意識形態的追求，在網格化管理中各級網格人員專注完成績效和責任制考核[11]，極其容易忽視農村環境治理各個相關利益主體的責任和義務，導致農村環境治理成果呈現階段性和碎片化的特點，農村環境治理的意義也因此被淡化和消解。

隨著鄉村振興戰略的推進，為了實現年內的農村環境整治的目標任務，上級政府對下級政府施加績效壓力，為了檢驗績效完成是否合格，頻繁的環境衛生檢查迫使下級政府長期處于“迎檢”狀態[11]。頻繁的檢查背后也體現了行政體制內上級對下級的不信任，地方政府為了在限定的時間內完成環境治理的績效考核，避免在上級考核和檢查中出現失誤，便將農村環境治理作為一項“政治任務”進行宣傳和動員。M鎮某村的村民代表大會上，包村干部和村干部也時常將農村環境整治任務宣傳為政治任務，一定要堅定不移地做好農村環境衛生整治，并且無條件地完成這項政治任務。從短期效果來看，這種政治性的動員極大地整合和調動了各部門的人力和物力資源參與城鄉環衛一體化的工作，提高了環境治理的效率，但是呈現的卻是農村環境治理的階段性整潔。這可以從M鎮不定期的突擊性的“攻堅整治”中得到印證。所謂“攻堅整治”，就是集中一個月或者是半個月，利用各個小長假前的半個月時間，對鎮轄所有村莊進行“環境衛生大掃除”以迎接小長假和上級檢查。城鄉環衛一體化管理和監督的運行機制依附于政府的科層制體系，長此以往，勢必造成地方政府責任機制的失衡，誘使各個網格層級的人員采取“投機方式”規避責任，在“壓力型”政府行政體制下，各層級利用權責范圍內的便利，虛報材料“應付”上級網格的考核，逐漸形成了“有組織的不負責”的治理悖論[11]。農村環境考核不合格的一票否決制，進一步導致了城鄉環衛一體化網格監督機制的失靈。地方政府績效面臨著公共性消解與“壓力型”后果的合法性治理悖論[11]，政府行政績效一定程度上消解環境整治績效，阻礙了城鄉環衛一體化農村生活垃圾的有效管理。網格化的環境管理工作形式，過分追求科層制的形式化和程式化，導致在農村社會里簡單的環境監督變得更加復雜，層層的責任分工不僅加劇了包括農村生活垃圾治理在內的農村環境治理機制的冗余，而且也會削弱基層工作者的工作積極性，最終導致保潔員應付管理員、管理員應付巡查員，農村環境治理成果變成紙上記錄的文字，使得農村環境治理的網格化失去管理和監督的本意而僅僅流于形式，同時也造成環境治理的財政資源和人力資源的浪費，增加包括農村生活垃圾處理在內的農村環境治理的成本。

（二）鄉村環境責任感的弱化和干部圈層的形成

城鄉環衛一體化的農村環境治理模式把農村的垃圾納入到了城市垃圾的處理系統，改變了傳統城鄉二元結構下“重城市、輕農村”的環境治理方式，農村垃圾圍村的現象得以改善，越來越多的針對農村環境治理的資源開始向農村地區輸入。但是，農村社會環境的特殊性導致了農村環境治理的復雜性和特殊性，地方政府的農村環境治理政策和措施在宣傳和執行時具有“剝離性”的特點[12]，城鄉環衛一體化實施之前，居住于農村社會場域的農民是垃圾的制造者、受害者和處理者，農村垃圾處理嵌入在鄉村社會關系網絡結構中，基于農村和農業生產的特性，農村生活垃圾一部分會就地消納。當國家力量通過基層政府介入農村環境治理時，農村環境基礎設施得到有效改善，成立專門的環衛保潔隊伍，農村原有的垃圾處理系統逐漸融入政府績效考核，為了完成垃圾量的績效考核，各村將原本可以就地消納的生活垃圾運出村外，使得農民從垃圾處理者中抽身，變成垃圾制造者，而政府則變成垃圾的處理者[13]。農村原本存在的自發的和自主的垃圾處理模式正在被環境購買服務所取代，在這種模式的轉變中如果不及時讓農戶樹立環保意識，很容易割裂農民與所處農村社會環境的聯系和歸屬感。尤其是向農民征收垃圾處理費用這一舉措，一定程度上催生了農民對農村垃圾完全市場化處理的認同，農民認為自己交了錢就應該享受與之相匹配的環境服務，政府應為其享受環境服務買單。政府行政化的監督機制和第三方的環境監督和約束方式，在鄉村原有的監督和約束方式逐漸退出鄉村社會場域環境治理的同時，農民不僅遺失了農村環境治理的決策權和監督權，也遺失了環境治理的參與權，弱化了農民在農村環境治理中的責任感。

現行的以行政績效導向的城鄉環衛一體化治理模式不僅忽視了農民自主參與的主體性，也削弱了農民自主治理的積極性。農民對所居環境的治理意見難以得到有效的表達，農民的環境需求未能納入政府政策執行的程序。過度行政化的績效考核指標，往往忽視了農民對環境的真正需求，弱化農民環境歸屬感的同時，也影響著農村原有的熟人社會文化和權力結構。中國農村社會經歷了國家力量抽身和注入的幾個階段，尤其是在改革開放以來，鄉村的人口流動性逐漸增大，村干部的權力基礎和角色基礎發生變化，逐漸由“兼職”轉向“專職”，由“半行政化”轉向“行政化”[14]。雖然村干部生活的社會場域依然是農村的社會場域，但是在村干部工資化和資源不斷向農村輸入的情況下，村干部的“撞鐘者和守夜人”的角色[15]開始更多地朝上依靠基層政府而非村莊農民[13]。在城鄉環衛一體化的農村垃圾治理實踐中，村干部首先借助村莊與基層政府合作的機會，不但實現了政府指派的“政治任務”，而且實現了村干部權力在村莊的再滲透，表現在普通農民變為保潔員和臨時保潔員的職業群體的出現，這一群體被劃分為“村干部圈層”[13]。保潔員是有工資的農民，這一身份在村民看來是“既輕松又賺錢”“既不耽誤農活又不背井離鄉”，對于沒有外出務工的普通村民來說，村莊保潔員和臨時保潔員是一個可以賺取零花錢的不錯的工作。為了配合農村環境績效考核，村干部作為村莊環境的管理員，需要定期雇傭零工對村莊環境進行全面清理，在大部分村民看來，有資格成為“零工”的人一部分是村干部親戚，另一部分就是“能跟村干部說上話”的人。而這部分人在多次的環境衛生檢查中，逐漸成為村干部“每次點名賺錢”的人，形成了一個較為牢固的“干部圈層”。城鄉環衛一體化的管理和監督機制，在推動村委會作為村莊環境監督者的同時，村委會干部憑借村莊原有的私人關系，鞏固了“村干部圈層”的依附力量，一定程度上疏遠了和部分村民的關系，也淡化了村莊熟人社會人與人之間的關系，干部圈層也成為農民茶余飯后的談資，嫌隙與矛盾也隨之產生。農民對鄉村環境責任感的弱化和“村干部圈層”的出現，使得那些沒有被“點名”的農民逐漸成為村莊環境治理的圍觀者，在農村環境治理的村莊實踐中，農民變成了免票入場的觀眾，而基層政府卻變成了既搭臺又唱戲的主角兒。

五、總結與討論

生態文明建設和鄉村振興戰略的實現，要求著力推動農村環境改善和美麗宜居鄉村建設。農村環境整治是國家政策自上而下倡導的，最終目的是為了改善農村環境“臟亂差”的狀況，其受益群體是農村的農民。農村環境治理是一項連續性、長久性、持續性的工程，不僅需要時間、資源上的連續性，更需要思想、行動上的持續性。隨著農村生產生活方式的改變，以農村垃圾治理為代表的農村環境整治的動員呈現自上而下的倒逼態勢，農村環境治理其前期的動員性不僅表現在意識形態領域，而且在層級責任分工的科層體制中被自上而下地貫徹到村莊場域中，從而使得農村環境治理具有國家治理的意義，同時也帶有科層制文化色彩。城鄉環衛一體化的農村生活垃圾治理模式，旨在解決農村垃圾無處安放的窘境，改善農村環境，將農村環境治理納入與城市環境治理同等重要的位置，從其實踐邏輯上看，這是城鄉環境治理對接的一個過程，試圖通過城鄉互動實現各種資源的最大化利用。城鄉環衛一體化的網格管理模式和監督模式，其模式設置從一開始就具有強烈的科層制色彩。當強調層級管理的國家治理形式在村莊層面上與村莊熟人社會網絡相遇時，這種層級式的管理和監督方式必然會在鄉村社會出現一定的不適應性，導致國家政策與地方執行之間產生矛盾和沖突，政策的預期效果與執行結果難以保持一致。城鄉環衛一體化在處理農村垃圾問題的同時，也產生了一些難以預料的偏差，農村環境治理變為政府績效考核的重要內容，農民在環境治理中的主體地位被忽視。農村形成了新的干部圈層，農民遺失了農村環境治理的參與權、管理權和監督權，農民的村莊環境責任感逐漸弱化，也增加了國家財政在農村環境整治方面的壓力。

城鄉環衛一體化的環境治理模式整合各部門人力、物力資源，最終在鄉鎮和村一級進行統籌安排。然而在實踐過程中，基于精細化的層級管理模式，各部門為了完成所屬部門的績效考核，對基層層層“施壓”，不僅導致基層執行時存在著“上邊千條線下邊一根針”的情況，將農民這一最直接的農村環境利益主體排除在城鄉環衛一體化的管理和監督體系外。面對環境治理的壓力，必然導致形式主義和流程泛化，村民環境責任感弱化，各參與主體之間的博弈與不合作等行為也會弱化農村環境治理的效果，給農村垃圾治理長效管理機制的建立和維持增加難度。城鄉環衛一體化的治理模式是國家自上而下推動和主導的農村環境治理的變革，其本身就帶有強烈的政治體制色彩，從市政府下達的一些文件中，經常會出現“農村環境整治的最后一年”“收官之戰”等文字表述，政治話語導致了環境政策宣傳的碎片化。基層政府對農村環境整治的持久性、長效性認識不到位，依然把農村環境整治作為一項階段性的政治任務來完成。要實現農村環境治理的長期性和有效性，需要在城鄉環衛一體化的管理和監督格局中，實行政府主導、市場和社會組織引導、公眾參與的運行體制，把農民真正納入到環境治理的體系和過程當中。

在對城鄉環衛一體化運行機制和問題分析的基礎上，要鞏固農村環境治理的成效，需要改變階段性、短期性的環境治理方式，在政府主導下適當轉變政治宣傳話語，結合群眾切身利益，充分調動農民對環境治理的認同感。一要提高農民在環境治理中的參與度，注重農民的主體參與，尊重農民的意愿。這就需要廣泛動員農民參與其中，并在這一過程中保障農民對環境治理的知情權、參與權、決策權和監督權，發揮農民天然的農村環境監督的在場優勢，重塑農民對農村環境治理的認知度和感知度。政府作為人民利益的代表，在農村環境整治中，應從農村的現實需求出發，循序漸進，不能過度求快。二要從碎片化的環境整治轉變為有利于改善農村環境的長效管護，在管理和維護的基礎上，發揮環境管理員和巡查員的作用，給第三方監督機制真正發揮作用的空間，激發農民主體參與環境治理的積極性。三是農村環境治理需要政府作為主導，但是單純的注入國家強制力在農村社會場域往往會事倍功半，應該積極引入市場和社會力量，借助多方話語宣傳，通過整合政府和農村本土以外的力量，促成多方協作，在不動搖農民作為參與力量的同時，積極構建農村環境治理的多方利益聯結機制，搭建各方利益主體交流平臺，最大限度地利用各種資源、各方力量，形成長期有效的、穩定的農村環境整治機制，改善農村人居環境，促進鄉村振興。

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Long-term Management Machine-processed of Rural Domestic Waste Treatment： Based on Case Study

Lv Xiaomeng

（College of Humanties and Development， China Agricultural University， Beijing， 100193）

Abstract： With the continuous advancement of the improvement of rural living environments， the results of consolidating rural environmental governance have attracted much attention. Rural domestic waste management is one of the key tasks of rural environmental management. The eastern coastal regions， adopt the method of government-led， market-village combination of urban and rural environmental sanitation integration of rural garbage management. With grid-based management and supervision mechanism， coordinate resources of various departments， and promote the three-tier action of rural environmental governance.In this paper， participatory observation and semi-structured interviews are used toanalysis of A county M town. Taking the integration of urban and rural sanitation in Conty A as an example， participatory observation and semi-structured interviews be used to. It was found that， due to the bureaucracy management and the pressure of performance appraisal， rural environmental governance presents the characteristics of short-term and fragmented governance. A new"cadre circle" has been formed in rural areas. Farmers are "forced to abandon" the rural environment， and the sense of responsibility for rural environment has weakened. In order to improve the rural environment， realize the long-term management of rural garbage， we should take the initiative to enhance farmers' environmental participation and supervision. Weaken the administrative power appropriately， embedding the rural power， build a communication platform between the main bodies of rural environmental governance， and clarify the significance of rural environmental governance. To establish a long-term management mechanism for rural garbage management.

Key Words： Rural garbage management; Integration of urban and rural sanitation; Long term management; Grid management; Performance management.

（責任編輯：文豐安）