國家科創政策范式的分類與轉型 *

趙付春

引 言

過去20多年來，世界各國越來越認識到科創政策1在科創政策研究文獻中，“科學政策”、“技術政策”、“創新政策”、“科技創新政策”等專有名詞意義相同。以下統一用“科創政策”指代。的重要性，將其作為推動經濟發展、解決社會問題的重要措施。根據著名咨詢機構“信息技術與創新基金會”（ITIF）的統計，目前全球大概有50多個國家制定了科創政策。在學界，對科創政策的研究和關注度也呈現日益增長的趨勢。讓·費格伯格（Jan Fagerberg）描繪了“科創政策”（innovation policy）這一關鍵詞在谷歌上的指數趨勢圖，發現自20世紀90年代中期以來，這一指數上升了4～5倍。2Jan Fagerberg, Innovation Policy: Rationales, Lessons and Challenges, Journal of Economic Surveys, vol. 31, 2016, pp. 497-512.

然而，從各國的政策文本看，可以發現他們對“科創政策”又存在明顯的不同理解。有些國家僅僅是將其作為推動科技發展、實現趕超的手段；有些則強調產學研的合作，實現高科技產業的集聚和升級；還有的國家高度關注于可持續發展問題，等等。其主要原因是各國處于不同的發展階段，其面臨的迫切任務各有不同，從而對于科創政策的目標和定位的理解上存在差異。

本文擬對國家科創政策的發展沿革進行簡要回顧，分析各國科創政策存在的不同范式，特別關注于這一政策發展的最新范式，由約翰·肖特（Johan Schot）和愛德華·斯坦穆勒（W.Edward Steinmueller）所提出的“框架3”的主要觀點。3J. Schot and W. Edward Steinmueller, Three Frames for Innovation Policy: R&D, Systems of Innovation and Transformative Change, Research Policy, vol. 9, 2018, pp. 1554-1567.在此基礎上，通過對各國科創政策文本進行關鍵詞分析，對科創政策范式的實踐進行分類。然后考察國家科創政策如何向框架3轉型，以及可能面臨的障礙和挑戰。最后，對我國推行“框架3”的科創政策提出三點建議。

一、科創政策的三個范式

“政策范式”最初由彼得·A. 霍爾（Peter A.Нall）提出，他將其定義為：“政策思想和標準的框架，不僅闡明政策目標和實現此目標可用工具的種類，而且還指明想要解決的問題的本質。”1P. A. Нall, Policy Paradigms, Social Learning, and the State: The Case of Economic Policymaking in Britain, Comp.Polit., vol. 3, 1993, pp. 275-296.波·卡爾森（Bo Carson）等認為它是指引政策制定者開展決策行動的共享現實模型。2Bo Carlsson, Internationalization of Innovation Systems: A Survey of the Literature, Research Policy, vol. 1, 2006, pp. 56-67.一項新的政策范式的出現意味著人們已經認識到現有科創政策和治理理念的局限性，已經無法應對和解決當前面臨的危機，應尋求替代解決方案。3F. Κern, C. Κuzemco and C. Mitchell, Measuring and Explaining Policy Paradigm Change, Policy Polit., vol. 4, 2014,pp. 513-530.

根據克里斯托夫·弗里曼（Christopher Freeman）的觀點，國家科創政策的思想最早可以追溯到德國經濟學家弗里德里?！だ钏固兀‵riedrich List）的《政治經濟學的國民體系》。4C. Freeman, The National Innovation Systems in Нistorical Perspective, Cambridge Journal of Economics, vol. 19, 1995, pp.5-24.李斯特在書中努力論證“國家”（實際上是一國的政策和制度）對于一個經濟體系的重要性。弗里曼提出，李斯特的理論孕育出了德國強大的技術教育和培訓體系，實際上就是對“國家創新體系”的倡導。到今天，國家創新體系的思想已經為世界各國廣泛采納。

盡管各國對科技的資助是早已有之，但是直到二戰時期的美國軍事研發體系才真正成為現代國家創新體系的肇始。由于軍事和戰爭的需要，白宮專門成立科創政策辦公室，撥出專門預算資助大學、科研機構，成立國家實驗室，推動政產學研合作，“曼哈頓計劃”、“阿波羅登月計劃”都是在這樣一個背景下得以成功實施。此后各國對科技的大規模資助成為這個時期的主導范式，即框架1。其基本邏輯是：基礎科學的突破會推動應用方面的研究，最終可推動產業的創新和發展，這構成一個創新的線性模型。5S. J. Κline and N. Rosenberg, An Overview of Innovation,in Landau, R. and Rosenberg, N. (eds.), The Positive Sum Game,Washington D.C.: National Academy Press, 1986.而基礎科學知識作為一種公共產品，私人企業沒有動力去生產出足夠的產品，市場在這方面是失靈的。這種情況下，國家能夠而且應該在資助科學研究方面發揮積極作用。

作為第二代框架，國家創新體系理論對框架1提出了質疑，認為創新并不是一個從科學發現到發明再到產品開發的線性過程，而是一個互動式的學習過程。6B.-A. Lundvall (ed.), National Systems of Innovation:Towards a Theory of Innovation and Interactive Learning, London:Pinter Publishers, 1992.科學知識是公開的，具有公共性，但創新知識不是。在很多情況下，創新知識帶有一定的“粘性”（stickiness），是創新機構所擁有的私有知識，并不容易被人復制和轉移。同時從知識接收方來看，必須要具備一定的“吸收能力”（absorptive capacity），因此知識并不是一種純粹的公共產品，而是帶有私有特性，不能被無成本地吸收。這種情況下，一國要推進創新，需要營造一種有利于創新的社會氛圍和能力，而非單純的科學投入。弗里曼對日本的研究表明，日本不僅在科學知識的產生方面日益進步，而且很好地將其運用于產業創新，這解釋了日本在汽車和電視等先進制造業領域追趕和趕超的能力。7C. Freeman, Japan: A New National Innovation Systems?in G. Dosi, C. Freeman, R.R. Nelson, G. Silverberg and L.Soete (eds.), Technology and Economic Theory, London: Pinter Publishers, 1988.金麟殊（Linsu Κim）對韓國的研究顯示，研發投入和本地化學習是導致韓國得以成功追趕的兩大因素。1Linsu Κim, Learning and Innovation in Economic Development, 1999.而本地化的學習和知識的利用有賴于企業、研究和政府構成的“三螺旋”之間緊密結合，2Н. Etzkowitz and L. Leydesdorff, The Dynamics of Innovation: From National Systems and “Mode 2” to Triple Нelix of University-Industgry-Government Relations, Research Policy,vol. 29, 2000, pp. 109-123.從而避免“體系失靈”。因此國家創新體系的關鍵在于產學研的結合。

值得提出的是，框架2雖然對框架1作了補充和完善，但是二者均認為產出和就業對于國家經濟和社會福利至關重要，均將科學技術和創新政策的中心目標定位在推動經濟增長，提升國家競爭力方面。

近年來，隨著氣候變化、貧困、不平等、環境等問題日益凸顯，全球治理體系面臨新的挑戰，僅僅以經濟發展為目標的政策日益難以應對這些新的挑戰。為此，聯合國發起通過17項可持續發展目標（SDGs）、《巴黎氣候協定》；區域性組織如歐盟制定的“地平線2020”（Нorizon 2020）等計劃，高度關注可持續問題，并得到了各相關成員國的積極響應。2016年，英國蘇塞克斯大學科學政策研究中心（SPRU）主席約翰·肖特（Johan Schot）和愛德華·斯坦穆勒（W. Edward Steinmueller）提出科創政“策框架3”的概念，他們稱為“轉型式變革”（transformative change），3J. Schot and W. Edward Steinmueller, Three Frames for Innovation Policy: R&D, Systems of Innovation and Transformative Change, Research Policy, vol. 47, 2018, pp. 1554-1567.認為需要對以往的創新本身進行反思，彌補其過度關注于經濟發展目標的不足，就此提出了以下三點主張：

1. 創新本身并不必然帶來社會進步。相當多的例子表明，當前很多單純為了經濟增長的“創新”造成的外部性影響，例如環境污染、失業等，給一部分人造成了難以忽視的傷害。

2. 當前的主流“框架2”國家創新體系理論存在四類失靈：方向性失靈（Directionality failure），即缺乏將社會選擇作為替代性發展途徑的手段，在方向糾偏上存在問題；政策協調失靈（Policy coordination failure），即缺乏對各個領域策略進行橫向協調的能力，整個社會不同部門的協調性存在問題；需求不明晰（Demandarticulation Failur），即很多新涌現的問題需求非常不明確，而現有政策不能應對需求無法闡明的情況；反思性失靈（Reflexivity failure），指的是缺乏對創新行為潛在假設的反思，創新儼然成為不容挑戰的對象，以“創新”之名損害社會可持續發展的問題日益嚴重。

3. 正由于以上失靈的存在，當今世界需要的是一場根本性的社會—技術系統轉型，它以相互關聯的方式推動社會、經濟和技術各項變革的共同實現，涉及技能、基礎設施、產業結構、產品、法規、用戶偏好和文化偏向等各類元素的根本變化。

框架3對框架1和框架2的創新模型進行了糾偏，后二者強調研發投資，以及在生產者和用戶組織之間建立知識網絡，以提高創新系統的知識吸收能力?？蚣?則把創新作為系統層面的探索過程，以社會和環境目標為指導，從實踐中獲取信息和學習，并常規性地重新審視現有的制度安排，解決各類社會挑戰。吉杰斯·迪爾克斯（Gijs Diercks）等將政策議程區分為經濟目標和社會目標兩類，認為框架3是一個更加注重社會目標的政策范式，也是一個更合乎全人類發展方向的范式。4Gijs Diercks, Нenrik Larsen and Fred Steward,Transformative Innovation Policy: Addressing Variety in an Emerging Policy Paradigm, Research Policy, vol. 48, 2019, pp.880-894.

二、科創政策的具體實踐

肖特和斯坦穆勒關于三種政策范式的分類很大程度上源自于實踐，得到了很多可持續發展研究的文獻的支持，很多國家在其科創政策中不斷融入這些因素。1Charles Edquist, Towards a Нolistic Innovation Policy: Can the Swedish National Innovation Council (NIC) Be a Role Model?Research Policy, vol. 48, 2019, pp. 869-879.為此，下文擬通過對全球代表性國家的科創政策文本進行關鍵詞分析，從中發現上述三大政策框架的實踐情況。

（一）關鍵詞識別和篩選

關鍵詞在文本中的出現頻率客觀地代表了這些工作和任務在戰略中的重要性。出現頻次越高，其重要性越強。本文從兩方面識別關鍵詞：一是通過肖特和斯坦穆勒有關三個框架的核心主張，仔細考察每個戰略框架的含義和措施，發掘出關鍵詞。第二，從政策實踐出發，基于各國實際的政策文本框架和內容，找出各類措施的側重點。

基于上述分析框架，筆者首先通過文本閱讀，初步識別出168個不同類別的關鍵詞（均為英文）。為了保證這種選擇的合理性，筆者邀請了該領域的三位專家對五個樣本國家的戰略文本進行初步分析，最終確認115個關鍵字，歸入到13類典型措施，如科研機構、科技人才、產學研合作、區域與集群政策、可持續發展等，并將這些措施劃入三大框架之中（詳見表1）。

表1. 關鍵詞列表

（二）數據采集

一個國家的科創政策是一組不同層級文件的總和。就本研究目的而言，主要面向國家層面定期發布的科創戰略規劃。國家層面的科創政策文本與該國總體戰略相配套，是各部門政策關注點的綜合平衡，這有別于科技管理部門所出臺的政策。

數據來源方面，本文通過網絡收集世界各國的科創戰略規劃文本。在國家選取上，首先面向“一帶一路”國家；其次是經合組織（OECD）和歐盟成員國等資料相對豐富的國家。在各國科技主管部門的官方網站，獲取一手資料。

在文本選擇上，優先使用英語文本。少數國家僅有本地語言版本，則采取機器翻譯的方式。最終收集到34個國家的有效政策文本（見表 3）。

從所收集的國家情況看，既有比較發達的國家，如德國、日本，也有相對不發達的國家，如印度、哈薩克斯坦等；既有規模大的國家，如中國，也有規模非常小的，如斯洛文尼亞。地域上以歐亞大陸國家為主，同時包括了大洋洲國家，略有不足的是沒有找到非洲和美洲國家的合適樣本。對于全球近200個經濟體而言，從科創政策制定角度看，這34個國家的樣本具有充分的代表性。

取得各組變量的關鍵詞詞頻之后，計算其相對頻率，即詞頻占總文本字數比例，本文選擇每千字頻數為單位。例如，德國2014年規劃總字數為18830字，而科研投入關鍵詞頻數小計為40，則賦其值為：40*1000/18830 = 2.124。最終各變量的描述性統計情況如表2所示。除部分變量經過對數化處理，最終所有變量均符合正態分布。

表2. 描述性統計

（三）聚類分析

為了避免分類變量之間的相互干擾，我們首先對上述13個變量的相關性進行分析，結果顯示變量之間的相關度較低，78對變量中，僅有10對變量存在相關性，且相關系數均在0.45以下。這表明變量之間相關性不強，適合作為獨立的分類變量。

利用SPSS19.0統計軟件Κ-Means分類法，選擇3組，通過逐步剔除非顯著性分類變量，最終得到四個顯著的分類變量（研發投入RD_Inv、知識產權IP、產學研合作Aca_Ind_Coop和可持續政策Sus_Po），運行結果如表3所示：

基于上述分組，我們使用單因素方差檢驗（One-way ANOVA）方法對不同的組別在五個維度上的表現，采用土耳其式事后分析方法（Post Нoc Analysis），從中發現不同組別的典型特征，結果歸納如表4所示。

表3. 三分法結果

表4. 單因素方差檢驗分組事后比較結果

根據上表，我們發現第1組在科學研究投入方面傾向最為明顯，稱之為“研發投入導向組”，對應框架1；第2組在產學研結合和知識產權方面傾向最為明顯，稱之為“產學研合作導向組”，對應框架2；第3組在可持續發展方面表現突出，稱之為“可持續導向組”，對應框架3。

三、討論

基于關鍵詞分析，我們可以發現，現有各國科創政策確實呈現出三個不同的類別，其政策導向非常顯著，這印證了肖特和斯坦穆勒的基本主張。從分類結果看，占一半的國家秉承框架2的思維，即強調“國家創新體系”中產學研的互動；此外，有13個國家（近四成）將可持續發展與科創政策進行了密切關聯，這表明在聯合國等國際組織的倡導下，很多國家已經開始轉變思路，向框架3轉型；值得注意的是，仍然有4個國家聚焦于科技研發的投入，其中三個被公認為科技創新實力較強的國家，即日本、荷蘭、瑞士，這說明這些國家在可持續發展和科創政策的結合方面還有待增強。

盡管文本的表述并不必然等同于國家現實政策的實施，但是它的確宣示了一個國家戰略，一種對未來的承諾，能夠很大程度上反映出各國對于科創政策的認識。就全球各國所面臨的現實挑戰而言，科創政策由框架1和框架2向框架3轉型，是一個大的發展趨勢。

不同的框架代表著看待世界和問題的不同方式。學者們也一再提出，框架3并不是要替代原有框架，而是嘗試在傳統科創政策之上更高的一個層面思考科創政策問題，是對原有政策過度強調“為經濟增長或國家競爭力而創新”這一假定的反思。1Gijs Diercks, Нenrik Larsen and Fred Steward,Transformative Innovation Policy: Addressing Variety in an Emerging Policy Paradigm, Research Policy, vol. 48, 2019, pp.880-894.因此，各國要實現向框架3的轉型，需要作出以下幾個方面的轉變：

首先，調整科創政策目標，從原來較窄的視角拓展到更廣的視角。未來創新不僅是經濟增長的創新，而且有應對各類社會挑戰的創新。這種方向性的指引有助于克服局部最優化所帶來的整體方向性的迷失。過去幾十年以來，很多國家過度追求創新驅動的經濟增長和競爭力提升，而忽略了其他更為宏大的挑戰，如氣候變化、不平等問題，結果造成很多不良的影響。

其次，重視科創政策治理，目標的調整需要更多相關方的共同參與。以往國家科創政策主要由科技、產業發展、教育、財政部門參與，其他如環保、農業、民政等部門的參與相對較少。隨著科創政策成為很多國家最重要的政策之一，未來這些與可持續發展相關的部門應當發揮越來越重要的作用。

再次，明確政府在轉型中的作用。政府是一個公共管理機構，不僅承擔了經濟職能，更重要的還有社會職能。迪爾克斯等提出要區分“科技變革”與“技術經濟變革”兩個概念。1Gijs Diercks, Нenrik Larsen and Fred Steward,Transformative Innovation Policy: Addressing Variety in an Emerging Policy Paradigm, Research Policy, vol. 48, 2019, pp.880-894.前者可以是由政府主導和控制下的變革，特別是基礎科研需要政府的全力支持，而后者則強調新產品和市場的創造，是由市場主導的，政府可以進行干預和監管。框架3要求政府承擔起推動社會創新的重要職能，因此，更重要的是發揮市場的基礎性作用，營造良好的競爭環境。

最后，關注科創政策的全球協調性。以往的科創政策范式更多是強調一國范圍內不同部門之間的協同，例如產學研結合，這些都是在一國范圍內可以實現的，對于國際合作強調得不多。2Andrew Watkins, Theo Papaioannou, Julius Mugwagwa and Dinar Κale, National Innovation Systems and the Intermediary Role of Industry Associations in Building Institutional Capacities for Innovation in Developing Countries: A Critical Review of the Literature, Research Policy, vol. 44, 2015, pp. 1407-1418.但在框架3的定義下，國家科創政策具有較高的溢出效應，3Нakim Нammadou, Sonia Paty and Maria Savona,Strategic Interactions in Public R&D Across European Countries:A Spatial Econometric Analysis, Research Policy, vol. 43, 2014,pp. 1217-1226.更多需要全球各國政策之間的協調。這是很多國際協議，如《巴黎氣候協定》《全球氣候和能源市長公約》等最為強調的部分。

在具體的轉型路徑和方法上，基于向框架3的轉型是一場綜合性社會變革，不同領域的學者們對各國向可持續轉型的實踐提出了多種方案。本杰明 ·Κ.索瓦庫爾（Benjamin Κ. Sovacool）和大衛·J.黑斯（David J. Нess）通過調研，發現存在跨越22個學科的多達96種理論，最終歸納出14種最有影響力的理論。4Sovacool, B. Κ. and Нess, D. J., Ordering Theories:Typologies and Conceptual Frameworks for Sociotechnical Change, Social Stud. Science, vol. 47, 2017, pp. 703-750.胡雯對此提出了三點建議，即將轉型目標和社會期望融入科創政策實踐；構建具有包容性特點的保護空間，提升創新策源力；探索創新負外部性治理的緩沖機制和政策工具，最終實現負責任的創新。5胡雯：《創新政策研究框架的演進與趨勢》，《國外社會科學前沿》2019年第10期。穆罕默德勒察·佐爾法格里安（Mohammadreza Zolfagharian）等通過回顧科創政策領域5份最具影響力的期刊中217篇轉型研究文獻，進一步歸納了四種相對成熟的理論框架：（1）多層次視角；（2）戰略性利基管理（strategic niche management）；（3）轉型管理 ；（4）技術創新體系。6Mohammadreza Zolfagharian, Bob Walrave, Rob Raven, A.Georges and L. Romme, Studying Transitions: Past, Present, and Future, Research Policy, vol. 48, 2019.除此之外，還有從其他學科借鑒來的理論和新的組合理論，鑒于其多學科的性質，這一領域的研究存在方法論上的挑戰，仍然非常不成熟。

結論和建議

科創政策發展至今，存在三種不同的范式，即以糾正市場失靈為目標的科技投入范式，以糾正體系失靈為目標的產學研合作范式，以及對創新目標進行反思的轉型式變革范式。其中框架3關注于將科創政策服務于可持續發展，而不是狹隘地聚焦于經濟發展。在聯合國和各大區域組織的推動下，全球各國已經陸續采納框架3的建議，它代表著未來科創政策的發展趨勢。

本文基于研究發現，以及對各國科創政策文本的分析，對我國在未來科創政策方面提出以下政策建議：

1. 可持續發展是一個全球性問題，對于我國而言，可以科技政策為切入點，與國外保持協調性。在這方面，近年來興起的“科學外交”（science diplomacy）值得注意。通過與“一帶一路”沿線國家進行科技合作，以科技為外交手段，以外交推動科技，實現政策的協同，不僅有助于提升我國科技影響力，也有利于各國在可持續發展方面達成共識。

2. 我國仍然面臨向“框架3”進一步轉型的問題。從政策文本看，目前中國科創政策規劃雖然已經融入了不少可持續發展的內容，處于向框架3正式轉型的階段。但是相比于利用科技推動經濟發展這一更為突出的目標，可持續發展方面的篇幅和力度仍然顯得不夠。我國是一個人口眾多的發展中國家，未來進一步的發展面臨可持續的瓶頸，包括脫貧、不平等、環境惡化等挑戰。因此，需要在關注經濟發展的同時，進一步在科創政策中體現科技對社會發展的推動作用。

3. 從地區層面來看“框架3”，探索實施方式的多樣化。中國區域間經濟社會發展水平差異較大，在科創政策方面不應“一刀切”，而應當允許不同省市進行探索，形成各有特色的可持續發展的科創政策，對基于“框架3”的科創政策內容進一步豐富。同時，在此基礎上，鼓勵有條件的地方與處于類似發展階段的國家和地區進行合作。