城鎮總體規劃與土地利用總體規劃的研究

穆昕

我國人口眾多，但后備資源稀缺，人多地少的矛盾尤為突出。現階段，我國正處于全面建設小康社會的關鍵時期，未來重點發展城鎮勢必會占用耕地，而土地的供需矛盾也會更加尖銳。同時，土地具有不可再生性，土地問題已然成為社會上廣受關注的一大社會經濟問題。我國的城市總體規劃與土地利用總體規劃作為指導土地利用和城鎮建設的兩大重要規劃（以下簡稱兩規），致力于解決城鎮規模增加耕地持續減少的矛盾，這也是目前乃至未來幾年我國亟需解決的實際問題。

1、兩項規劃的區別及其關系

（1）從內容分析

城鎮總體規劃涉及的內容大多與城鎮建設有關，像是基礎設施建設，基于城市性質、功能、人口等因素確定城市的規模及其他的方面的建設。而土地利用總體規劃的內容則是根據經濟社會發展的需求和土地實際情況確定利用的目標任務，并在對土地利用現狀和未來變化進行全面分析的基礎上，盡可能地平衡各地的用地需求，追求整體的健康發展。從兩規內容看，二者的關系實際上是規劃與建設、土地供給與需求的關系。在建設用地符合土地總體規劃要求的前提下，再去安排城市的各項建設，這也是城市規劃的主要內容。

（2）從對象和范圍分析

土地是兩規的主要規劃對象，但是城鎮規劃主要以城鎮土地為規劃對象，是以城鎮土地組合為空間形態的城市規劃區;而土地利用總體規劃則是基于保持人地平衡，合理分配土地資源，確定土地利用空間布局，范圍比較廣，城鎮建設用地、農村用地和尚未利用的土地都包括在內了。從空間范圍上來看，可將城鎮總體規劃劃分到土地利用總體規劃的范圍內，二者是點與面、局部和整體的關系。

（3）從目標和任務分析

城鎮總體規劃是為了確定城市性質、功能、發展方向和城鎮規模，其目標是促進區域經濟社會的發展，而土地利用總體規劃的任務是轄區內的土地的開發和利用、整治與保護等，其目標是為了在滿足國民經濟發展對土地資源的實際需求下，針對現有的土地供給狀況，確定規劃年所要實現的土地利用目標。二者的關系是城鎮總體規劃遵循土地利用總體規劃的指導意見，根據當前的環境和人口等因素合理確定城鎮的規模和發展方向。

2、兩項規劃的個性特征

土地利用總體規劃側重于對土地的節約和保護，堅持供給制約和引導需求的基本原則，認為減少耕地的根本原因在于城市的迅速擴張，若想控制耕地減少就要控制城鎮用地，這樣一來，它的內容就變了，變為分解和平衡耕地占用指標，不得不說，計劃性很強。

城鎮總體規劃則更側重于發展，是在了解近期發展需求的基礎上確定未來發展目標，并做好相應的用地統籌安排，同時，研究區域經濟發展條件和城鎮的發展方向、用地規模等，不斷地適應城鎮經濟和社會的發展需求和人民生活日益提高的需要，對生活用地和城鎮生產用地進行合理的布局，推動城鎮的健康可持續發展。

3、兩項規劃的矛盾分析

（1）兩規規劃編制不協調

首先，在編制兩規的過程中缺乏有效銜接。實際上，我國許多地方在編制土規的過程中都要強調對耕地的保護，這是對城鎮擴展缺乏深入了解的表現，同樣的，在編制城鎮總體規劃的時候，也更側重對城鎮用地功能區的劃分，對土地利用缺乏整體考慮。土規編制的重點在于控制建設的用地總量，實現土地節約和利用的最大化，強調的是規劃上下級的控制與協調，反映的是中央宏觀調控的指導思想。但是編制城鎮總體規劃往往不以土規為依據。

其次，兩規的編制內容也存在交叉性。兩規在編制內容上有著很大的交叉面，導致在實際編制兩規的過程中，協調性不足，就會出現重復編制內容的情況。

（2）出發點和目的不盡相同

土規的出發點是吃飯和建設，也就是保護耕地，同時，保證糧食的生產量。具體而言就是在不增加耕地面積的情況下，實現土地供需的平衡，傾向于綜合的平衡。城鎮總體規劃的出發點是建設和吃飯。以城鎮建設和發展為目標，傾向于規劃過程，主要是為了達到發展城鎮經濟來促進社會發展的目標對規劃過程進行調控。

4、兩項規劃的協調原則

（1）堅持規劃目標一致原則

兩規的目標雖然各有側重，但是共同目標是要切實實現對農村土地的合理利用，節約用地，實現土地資源的可持續利用以及區域經濟的可持續發展。在編制兩項規劃時，要根據這一共同目標，協調和落實各地的用地。

（2）堅持因地制宜

要知道每個城鎮都有自己的發展現狀和特點、方向等，但是，規劃編制都是根據總體的規劃目標，再結合城鎮特點來完成的，這就會使得不同城鎮的兩項規劃存在的矛盾也會有所差異，因此，在協調規劃的一系列內容時，要堅持因地制宜。

5、兩規的協調途徑

（1）統一城市協調發展方向

若想兩規在城市發展方向上實現協調統一，就要先確定城鎮的性質，這對城鎮的發展規模和發展方向的確定有著決定性的作用。我國國情決定了城鎮發展用地理應將保護耕地列為首要考慮的問題，然后采石磯和區域發展的土地適宜性和基礎設施建設需求，在保證基本農田占地的基礎上，再確定發展方向。

（2）實現同步編制

在編制兩規的過程中，要逐漸實現城鎮規劃行政部門土地行政主管部門的基期年和目標年的規范化和制度化，做到同步編制，也要在 規劃的期限內對其他的相關規劃進行編制，規劃編制的期限是不能夠隨意更改的。

（3）人口規模預測要協調

人口規模的預測關系到建設用地規模的預測，實現兩規的協調，首先就要實現人口統計口徑的一致性，具體而言，可以參考公安局、統計局、計生委等部門的調查和統計數據。需要注意的是，統計的行政區范圍必須要一致，可以以區鎮的市區人口或是鎮域人口等為單位，實現二者所用的基礎數據的統一，這樣一來，規劃建設提出的人均用地指標也是科學合理的。

只有落實兩項規劃才能真正發揮出它們自身的價值。這就需要各級政府在科學發展觀的指導下為實現經濟發展、人口、資源、環境的協調與發展，給予兩規相應的重視。此外，還應該加強對規劃的宣傳、社會上的監督，同時，對規劃的實施效果予以評價，實現制度和管理的公開，督促政府部門的執法，有效避免實施規劃過程中的違規行為，給規劃的實施提供可行環境。

（作者單位：122000遼寧省朝陽市征地事務處）