摘 ? 要：以往“GDP錦標賽”考核下，政治和經濟體制機制因素疊加共振造就了中國的“增長奇跡”。新時代下，中央政府對地方政府官員的考核從“GDP錦標賽”向多元化轉向，后者更強調經濟發展的質量，要求遏制房價上漲。地方政府官員面臨著“經濟增長”和“遏制房價上漲”的沖突任務，為避免晉升風險，一些官員可能會出現“為官不為”。基于此，本文通過一個多任務委托代理模型研究中央政府對地方官員的激勵機制，研究認為：中央政府在對房地產倚重型經濟地方政府提出穩住房價和發展經濟兩方面要求的同時，更應加強頂層設計，科學進行職責劃分，并完善財稅機制體制，拓寬地方政府財政來源，激勵其尋找新的經濟增長點，助其解決兩難困境。

關鍵詞：“GDP錦標賽”;多元化考核;為官不為;激勵機制

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2020.01.003

中圖分類號：F293.33 ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ?文章編號：1003-9031（2020）01-0025-08

一、引言

2017年10月19日，黨的十九大報告指出，保障和改善民生要抓住人民最關心最直接最現實的利益問題，要堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，并提出加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度。2018年7月31日，中共中央政治局會議要求下決心解決好房地產市場問題，堅持因城施策，促進供求平衡，合理引導預期，整治市場秩序，堅決遏制房價上漲，加快建立促進房地產市場平穩健康發展的長效機制。但從實踐來看，部分房地產倚重型經濟的地方政府官員顧慮調控房價將大幅減少地方財政收入，影響地方財政收支平衡，對房價調控積極性不高，一些地方干部甚至懶政、怠政，消極不作為。2018年，住建部就房地產市場調控問題先后約談了幾市政府要員①，強調要堅持房地產市場調控目標不動搖、力度不放松，認真落實穩房價、穩租金的調控目標。

現階段，中央對房價的態度不再是“可以漲但要慢一點”，而是“一定不能漲”。同時，內外部形勢穩中有變、變中有憂，尤其是房地產倚重型經濟區域，對房地產具有“依賴癥”，切斷房地產依賴后，新產業增長點和新動能的真正“補位”還需要一個過程，促增長、保就業壓力巨大。在一定程度上，促進經濟發展和遏制房價上漲兩個任務是相互沖突的，房地產倚重型經濟的地方政府官員面臨著兩難抉擇。為規避經濟層面的政績考核風險，他們有時會“為官不為”。這一行為既損害了政府形象，也不利于國家全面深化改革向縱深發展;既不利于地方產業結構的優化，也不利于改善民生。當前，需要找出地方官員“為官不為”的原因，并對嚴控房價上漲提出針對性建議。

二、相關文獻

在中國特殊的政治集權和經濟分權制度下，地方政府官員掌握著大量的經濟和行政資源，是屬地社會經濟事務的主要操盤手，中央政府的宏觀經濟政策需他們配合并切實貫徹落實才能發揮作用。相關文獻研究也證明了這一點。姚洋等（2015）研究發現，地方政府官員的個人效應對屬地經濟具有顯著性的影響。Brender等（2009）進一步指出，這種現象在由上而下實行管理的國家尤其如此。

改革開放以后，中央的工作重心轉移到經濟建設上來，對地方政府的考核轉向經濟指標考核。Blanchard等（2000）研究發現，地方經濟利益與來自中央政府的罷免威脅成為指揮轉型期間官員努力的“胡蘿卜”與“大棒”。段潤來（2009）進一步指出，中央的主要激勵手段不是獎勵而是懲罰。

在政治集權框架下，Li等（2005）、Chen等（2005）和周黎安（2007）研究發現，地方官員為晉升進行著“GDP錦標賽”。Bo（2002）、羅黨論等（2015）和鐘靈娜等（2016）指出，“晉升錦標賽”假說是指中央政府通過觀察下級官員所在轄區的經濟表現來選拔才干，而下級官員為了謀求晉升，必然不遺余力發展經濟，由此促進了地方經濟的快速發展。耿曙等（2016）則進一步指出，越是晉升概率小的領導人，發展經濟的欲望和努力程度也越大。

在經濟分權框架下， Jin等（2005）認為地方政府官員為財政增收積極維護市場并推動經濟增長。房地產業作為財政增收一個關鍵領域，受到某些地方政府（特別是房地產倚重型經濟地方政府）官員的高度重視。趙文哲等（2015）研究認為地方政府官員通過“以地生租”和“以房生稅”兩種方式在房地產業獲取超額財政收益，然后將這些收入投入經濟領域，以此進一步促進當地經濟發展。

基于GDP增長率的晉升制度為官員提供了強有力的激勵，政治和經濟體制機制因素疊加共振，形成了中國的“增長奇跡”，但佟健等（2018）認為原有晉升制度或考核體系也造成了官員行為的扭曲，形成了一些經濟發展的新痛點。就房地產而言，一些地方政府官員工作“唯GDP論”，不重視產業結構升級，對房地產的財政依賴程度加大。劉金東（2014）研究發現長期的政府激勵效應間接推動房價上漲。

近年來，中國的房地產價格快速上揚升至高位。鄒東濤（2013）認為現在一些高房價是由泡沫的心理所支撐的，泡沫很有可能會破裂。為管控房地產泡沫破裂風險，王宏杰（2018）研究指出中央的房地產調控政策傾向于增加“住房有效供給”，嚴控房價上漲，嚴防房地產泡沫破裂。然而，一些地方政府官員因能力不足而“不能為”，因動力不足而“不想為”，因擔當不足而“不敢為”，所有這些都進一步使屬地房價步入非理性通道，不利于當地經濟可持續發展。為推動經濟社會科學發展，促進各級領導干部樹立正確的政績觀，中共中央組織部于2013年12月6日印發《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》（以下簡稱《通知》），對官員的考核從“GDP 錦標賽”轉向到多元考核，把有質量、有效益、可持續的經濟發展和民生改善、社會和諧進步、文化建設、生態文明建設、黨的建設等作為考核評價的重要內容。為更好激勵房地產倚重型經濟地方政府官員，使其施政目標與中央政府的預期目標相一致，有必要對《通知》實施后官員的行為選擇進行研究。

三、房地產倚重型經濟地方政府面臨的沖突任務

（一）房地產調控與區域經濟發展和地方就業的沖突

單純的“GDP錦標賽”考核下，地方政府瞄準一個目標，執著于發展經濟，全身心地投入，由此更有可能實現經濟的快速發展。多元化考核下，對地方政府官員提出了更高的要求，如果他們沒有統籌考慮問題的思維、綜合權衡取舍的睿智、搖擺到確定再到堅定地推行的魄力、戰略方向堅定而戰術靈活的領導藝術，那么他們將會不斷地搜尋，不斷地選擇，不斷地變換，拿起這個又惦記著那個，顧此失彼，結果可能導致全面抓但全面弱，嚴重影響屬地的經濟發展和就業情況;反之，如果地方政府官員認識正確、態度端正、能力足夠，那么即使短期主動調控房地產或給地方經濟發展產生壓力，房地產行業主動調控政策對經濟的影響將會趨弱，經濟結構更高級、產業結構更合理，地方經濟發展將更可持續。

（二）房地產調控與地方政府財政收支平衡的沖突

地方政府要服務于地方民眾的衣食住行，為其提供全套的公共產品，這就需要大量的財政資金支撐。對于房地產倚重型經濟地方政府，來自房地產業的稅收為地方財力的貢獻更高、作用更大，一旦實施房地產調控政策，來自房地產業的稅收不可避免地將會下降，而為調整經濟結構，穩增長、保就業，用于產業、民生等領域的投資不可避免地將增加，房地產調控將可能導致地方政府財政收支失衡。

四、沖突任務下委托代理模型

在中國，中央制定國家的方針政策，地方政府負責具體貫徹落實。各級政府以為人民服務為其根本職責，地方政府官員是其負責轄區社會成員的代理人;中央政府體現全體人民的意志，是全體人民的代理人，亦是各級地方政府的派生委托人。由于信息不對稱，中央政府很難時時監測地方政府行為，作為理性經濟人的政府官員由于經濟增長和調控房價兩難全，房地產倚重型經濟地方政府官員可能存在道德風險問題，其行為導向可能與委托人（中央政府）的目標不完全一致。為解決官員機會主義行為，需設計激勵制度使其行為選擇與委托人的利益相一致。

目前，中央對地方政府的考核已從“GDP 錦標賽”轉向到多元考核。房地產倚重型經濟地方政府履職有時會同時對相互沖突的任務負責，面臨著兩難抉擇，其努力程度偏重于其中一任務必然導致另一任務績效下降。在此種情形下，為了規避政治晉升風險，他們往往會選擇懶政、怠政，消極不作為。基于此，本文利用多任務委托代理模型分析在政績考核體制下，地方政府官員在面臨沖突任務時的行動選擇，以及上級政府在解決沖突任務下地方政府官員激勵問題的制度設計。

為了便于分析，假設房地產倚重型經濟地方政府只對“經濟增長”和“遏制房價上漲”負責。保持“經濟增長”是必要的，保增長才能穩就業，進而才能實現社會穩定。“遏制房價上漲”帶來的固定資產投資下降會將經濟增長速度“拉下”。假設“經濟增長”的績效由q1表示，“遏制房價上漲”的績效由q2表示，兩者的績效由房地產倚重型經濟的地方政府官員在這兩個任務上的努力水平決定，為了反映兩任務間的沖突關系，假設“經濟增長”和“遏制房價上漲”的績效函數分別為：

由式（14）、（15）可知，中央政府對房地產倚重型經濟地方政府官員的激勵強度和“經濟增長”和“遏制房價上漲”兩任務的沖突程度相關。具體而言，當“經濟增長”和“遏制房價上漲”完全沖突，即a=b時，中央政府對房地產倚重型經濟地方政府官員最優的激勵強度組合為s1=s2=0。這說明當中央政府交給房地產倚重型經濟地方政府官員兩任務相互沖突時，為解決官員不作為，中央政府不能一味強調壓擔子、強考核，而應在沖突任務上適當降低對地方官員的激勵強度。

基于以上討論，可對房地產倚重型經濟地方政府官員“為官不為”在理論上作一個初步的解釋：現階段，中央政府對地方政府官員的考核已由“GDP錦標賽”轉向多元考核，不僅關注經濟發展的速度，而且更加注重經濟發展的質量、可持續和總體風險可控。此時，對于經濟增速的考核權重大幅下降（一般不高于0.5）。然而，地方官員的任期一般不超過5年，在任期內為應對新的考核要求，需要統籌考慮、綜合權衡，需要同時遏制房價上漲、優化產業結構、頂住經濟下行壓力，難度比以往單純關注經濟增速大的多。此外，地方政府官員還面臨著降低能耗、綠色發展、保障民生等約束性指標，而這些指標在長期內或可看到成效。在有限的任期內，地方政府官員即使付出較多努力，很可能也只能獲取很少的、與付出不成比例的回報。因此，房地產倚重型經濟地方政府官員為提升經濟發展質量“遏制房價上漲”的努力程度會下降，只好選擇“為官不為”。

五、結論和建議

（一）結論

黨的十八大以來，逐步改革和完善干部考核評價制度，完善發展成果考核評價體系，使考核由單純比經濟總量、比發展速度，轉變為比發展質量、發展方式、發展后勁，引導各級領導班子和領導干部牢固樹立“功成不必在我”的發展觀念。多元化政績考核制度對于扭轉官員一切以“GDP”為中心的政績觀具有重要意義。但政績考核指標之間的沖突及體制不完善導致官員行為激勵扭曲，一些地方甚至出現官員“為官不為”。本文研究發現，在一定程度上，中央政府分配給地方政府的“經濟增長”和“遏制房價上漲”任務是相互沖突的，在房地產倚重型經濟地區尤為如此，這降低了地方政府官員為提升經濟發展質量而“遏制房價上漲”的努力程度，導致了官員“為官不為”。

（二）建議

目前，在房地產調控領域，解決“官員不為”的治理策略集中在對官員壓擔子，強化考核上，如房地產調控主體責任轉移地方政府按照“一城一策”具體實施;對于部分城市房價出現過快上漲的現象，住建部及時約談相關城市負責人，要求各市全面貫徹黨中央、國務院決策部署，把地方政府穩地價、穩房價、穩預期的主體責任落到實處。這些措施確實能給地方政府，尤其是房地產倚重型經濟地方政府官員帶來壓力，使其在工作中更加努力。但在考核體系不健全的情形下，地方政府官員可能會對考核結果不認同，會因沒有得到客觀評價而影響工作的積極性，尤其是在面對沖突任務時更是如此。本文認為，解決地方政府官員“為官不為”，還應該從理順職責分擔關系入手，將沖突嚴重的任務職責賦予高層級政府，以此來降低地方官員承擔任務的沖突程度。在職責分擔關系未理順前，高層級政府應在沖突任務上適當降低對地方官員的激勵強度。同時，建議中央政府通過財稅體制改革，理順中央與地方收入劃分，培育地方主體稅種，增強地方自主發展力量，逐步斬斷地方政府對房地產的財政依賴。

（特約編輯：陳國權）

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