國際離岸金融市場發展對海南自貿港離岸金融市場建設的啟示

黃革

摘 ? 要：本文介紹了美國國際銀行設施（IBF）、新加坡離岸金融市場、日本東京離岸金融市場（JOM）和泰國曼谷國際銀行設施（BIBF）的發展歷程、制度安排及監管措施，上述四個國際離岸金融市場具有依靠政策推動、特殊賬戶安排和設置業務限制的共同特征。但日本由于沒有把握好金融改革節奏，泰國在允許國際資本向國內滲透的同時沒有做好風險防范，最終都導致了金融危機。基于國際離岸金融市場的發展經驗，本文建議海南自貿港應適度放松金融管制、維持有競爭力的稅負水平、循序漸進地推進，堅持嚴格的內外分離制度，采取限制性監管措施，把握好金融開放的速度和次序，穩健推進離岸金融市場建設，守住不發生系統性金融風險的底線。

關鍵詞：離岸金融;賬戶安排;金融開放;金融風險

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2020.01.009

中圖分類號：F832.6 ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ?文章編號：1003-9031（2020）01-0077-06

一、引言

2018年4月13日，習近平總書記在慶祝海南建省辦經濟特區30周年大會上宣布了“黨中央支持海南逐步探索、穩步推進中國特色自由貿易港建設”的重大決定。縱觀國際上較為成熟的自由貿易港，一般都具有貿易、投資和金融自由化的特征。由于“境內關外”的特點，自貿港內金融市場一般開展離岸金融業務。目前，世界范圍內已經形成了中國香港地區、新加坡、倫敦等人民幣離岸金融市場，但面臨著短期流動性供應不足、人民幣回流渠道不暢、境外可投資資產不多等問題。海南自貿港開展離岸人民幣業務既可以為現有人民幣離岸市場注入新活力，又可以擴大對外開放，推動海南省經濟發展。

二、美國、日本、新加坡、泰國離岸金融市場實踐

美國的國際銀行設施（IBF）、日本的東京離岸金融市場（JOM）、新加坡的亞洲美元單位（ACU）和泰國的國際銀行業務設施（BIBF）都是由政府推動設立的，旨在通過法律、稅收、監管等多方面的政策優惠，吸引跨國企業和非居民在本國的離岸金融市場上開展金融業務，以服務本國金融體制改革或本幣國際化。

（一）美國國際銀行設施（IBF）

歐洲美元市場迅速發展導致美國國內國際金融市場的逐步萎縮，為重振美國的國際金融業務，增強美國銀行的國際競爭力，紐約清算協會于1978年提出設立IBF的構想，紐約州批準給予地方稅減免。1980年，美聯儲獲得美國貨幣控制法授權，制定部分監管適用范圍，并于1981年年底修改D條例和Q條例，允許美國各類存款機構及外國銀行在美國的分行和代理機構建立IBF，正式宣告IBF的誕生。

IBF的制度設計基于兩個原則：一是IBF的業務不受境內各項金融法律法規和監管措施的限制;二是客戶范圍嚴格限定為非居民，資金僅用于國際業務并與國內業務相隔離，IBF賬戶內的美元視同境外美元處理。具體包括兩方面：一是適用于IBF的優惠制度安排。IBF不受D條例的存款準備金限制、Q條例的利率限制及FDIC的存款保險限制和審查制度，免除聯邦稅，并在各個州享受不同程度的地方稅優惠政策。二是為了防范風險而采取業務限制性監管措施。在存款業務方面，IBF不允許發行CDS等可交換金融工具，只接受定期存款，并向非銀行外國客戶提供不少于2個工作日的存款，非銀行客戶在IBF的存款額度和取款規模不能低于10萬美元。在貸款業務方面，IBF只能向存款客戶、非居民及美國公司在外機構貸款。在賬戶管理方面，IBF賬戶美元視為境外美元，進入境內需要繳納存款準備金，從而避免IBF對境內活期存款賬戶形成沖擊，影響國內貨幣供給，妨礙貨幣政策的有效性。在資金用途方面，IBF賬戶內的資金用途嚴格限制在國際業務，原則上將國際業務與國內業務相分離。

美國IBF的設立創新了離岸金融中“岸”的概念，離岸的“岸”已不再與國境等同，而是指一國國內金融的循環系統或體系。有關金融活動離開這個系統或體系，從而不受該國對國內一般金融活動所實行規定、制度的限制和制約。IBF的成立意味著，通過在境外設立分支機構開展非本幣業務不再是離岸金融的唯一模式，離岸金融業務也可以通過在岸經營本幣的一種特殊賬戶進行，不過仍保留資產負債兩頭在外和客戶限定為非居民的特征。

（二）日本的東京離岸金融市場（JOM）

日本離岸金融市場（JOM）是日本經濟高速發展背景下，日本政府為推動國內金融自由化改革和日元國際化進程的產物。相較于日本國內金融市場，離岸金融市場享有多方面的政策優惠。為了防控風險，日本政府也對離岸金融市場設置了較高的準入門檻，并采取了嚴格的監管措施。一是設置專門的離岸賬戶隔離風險。開展離岸金融業務必須依托于“特別國際金融賬戶”，離岸資金只有借助“資金劃撥賬戶”才能進入在岸市場，且進入在岸市場前必須繳納25%的存款準備金。“特別國際金融賬戶”不承擔對外清算職能，也不能保持結算性存款。二是設置主體資格限制。只有大藏省批準的外匯銀行（包括外國銀行的日本分行）才能在東京離岸市場從事離岸業務，證券公司、一般企業法人和自然人不能參加。JOM的交易對象只限于上述外匯銀行的海外分行、外國法人、外國政府和國際機構。三是限定經營業務范圍。JOM建立之初不允許開展票據交易、債券業務和期貨交易，業務嚴格限制在存貸款業務，屬于傳統的銀行間市場，并嚴格規定存款交易的期限和限額。如除金融機構之外的外國企業存款金額必須在1億日元以上，存款期限至少在兩天以上。

在日本設立離岸金融市場之時，國內金融體制管制依然較強。在日元國際化和日本離岸金融市場建立的前后，日本采取的是一系列資本項目開放的措施，導致金融改革進度明顯滯后于資本項目開放。由于資本項目基本可兌換，日本銀行業可以將離岸籌集的資金先貸給中國香港地區、倫敦等境外分行，境外分行再將這些資金以境外日元的形式借給國內企業，離岸資金得以繞過離岸金融監管回流日本國內，并沒有實現真正的內外分離，上演了一出日本人“自己人玩自己人錢”的“再貸款游戲”。在國內存在金融管制的情況下，大量投機資金通過“再貸款”流向股市和房地產市場，推動股票、房地產等資產價格的不斷攀升，助長了20世紀90年代初的泡沫經濟。

（三）新加坡亞洲美元單位（ACU）

20世紀60年代，西方跨國公司投資重點向東南亞轉移，美國政府采取了限制資金外流的緊縮措施，美國銀行策劃在亞太地區設立亞洲美元中心以謀求應對。新加坡政府展現出了其敏銳的市場嗅覺，允許美國銀行新加坡分行設立亞洲貨幣經營單位（Asian Currency Unit）開展亞洲美元業務，大力助推新加坡成為國際離岸金融中心。在發展初期，由于當時新加坡還屬于發展中國家，經濟金融都不發達，抵御外部風險的能力較弱，新加坡選擇了內外分離型的發展模式。內外分離型的發展模式既可以避免國際資本自由流動對國內經濟金融體系的沖擊，又可以為新加坡的金融開放帶來契機。

在新加坡發展離岸金融的過程中，政府采取了一系列的政策優惠，并隨著離岸金融業務的發展不斷放寬限制。一是不斷擴大稅收優惠。新加坡在發展離岸金融之初就取消了非居民持有外匯存款10%的利息預扣稅，隨后又取消大額可轉讓存單、亞洲美元ACU貸款合同及有關文件的印花稅。在發展過程中，新加坡多次調減了離岸金融業務所得的相關稅收，如將ACU的利得稅從40%下調至10%，將離岸再保險業務稅收降至10%，對國際銀團貸款和亞洲美元貸款債券發行相關收入免稅，通過免征外國投資者投資收入稅收鼓勵基金業發展等。二是逐步放松金融管制。新加坡根據自身風險防控能力和離岸業務的發展，逐步放松了金融管制。最初，新加坡僅允許非居民開立ACU賬戶。1973年，新加坡允許居民開設ACU賬戶，對法人和個人分別設定存款上限，境內外市場開始有限滲透。1976年，新加坡放寬了外匯管制，與東盟各國自由通匯。1978年，全面開放外匯市場，并取消了居民投資亞洲美元市場的限制。1981年，ACU可以通過貨幣互換獲得新加坡元，實現離岸在岸賬戶有條件的互通，并在其后年度不斷提高新元貸款的上限和下調外資機構對居民提供交易額的下限。2000年后，為了有效應對東南亞國家金融改革開放對新加坡離岸金融市場的沖擊，新加坡進一步將符合資格的離岸銀行的新元貸款上限提高到10億新元，并取消外資機構對居民提供的交易額的下限。三是逐步放寬股權限制。新加坡金融業對外資的開放程度也是逐步提升的。最初，外資僅能持有新加坡本地銀行較低的股權。1990年，新加坡將外國人持有本地銀行股權限制由20%提高至40%。1999年，新加坡破除銀行業雙軌制，取消了外資在本地銀行不可擁有40%以上股權的上限。

（四）泰國曼谷國際銀行設施（BIBF）

20世紀80年代后半期，泰國經濟一直保持高速增長態勢，泰銖處于持續升值狀態。20世紀90年代初期，泰國開始進行金融自由化改革，改革措施包括利率自由化、放寬外資金融機構進入本國金融市場經營的限制、大力發展貨幣市場等。在放松外匯管制方面，泰國放開外匯兌換限制，并于1993年建立了曼谷國際銀行設施（BIBF），作為離岸金融中心專門從事歐洲貨幣業務。

泰國政府出臺了包括稅收減免在內的一系列優惠政策以扶持BIBF的發展，促使BIBF在成立不久就吸引了大量外國資本，實現了泰國利用外資的初衷。由于國內資本相對匱乏，泰國允許BIBF的離岸業務將吸收的非居民存款貸給境內的企業，即泰國采取的是滲透型的發展模式，這是泰國BIBF和美國IBF、日本JOM在制度設計上的主要區別。但正是因為泰國在缺乏有效監管的情況下就允許國際金融資本向國內滲透，為日后泰國金融危機埋下了導火索。一方面，泰國的商業銀行為了鞏固放款市場占有率，紛紛利用BIBF籌資，導致泰國的外債迅速攀升。泰國商業銀行籌得資金后又將近30%外國貸款投入房地產市場，隨著房地產市場的降溫，房價不斷下跌，房地產商資不抵債，金融機構呆賬、壞賬激增，系統性金融風險積聚。另一方面，BIBF為國際資本的投機行為提供了重要的流動渠道。泰國允許非居民參與在岸金融市場交易，但管理當局對資本賬戶又疏于管理，外國銀行和貨幣投機者得以利用離岸業務和多種形式的外匯交易在外匯市場進行有計劃的投機。資金的大規模跨境流動引發了泰國國內金融市場的大幅波動，對國內經濟金融形成很大沖擊。

三、美國、日本、新加坡、泰國離岸金融市場發展經驗借鑒

（一）政府給予多方面的政策支持

離岸金融市場的產生與發展離不開必要的政策傾斜。美國國際銀行設施、日本東京離岸金融市場、新加坡亞元市場等都是政府基于經濟金融發展需要，以法律、稅收、監管等方面的政策扶持和培育形成的。因此，政府有力引導和積極作為對離岸金融市場建設的作用不容小覷，甚至會影響離岸金融市場的發展軌跡。

（二）特殊的賬戶安排分離在岸和離岸業務

美國、日本、新加坡和泰國的離岸金融市場都有一套獨立的離岸賬戶體系。美國IBF和日本JOM是離在岸賬戶嚴格分離的典型，離岸賬戶資金嚴格禁止向在岸賬戶滲透。新加坡的ACU和泰國曼谷的BIBF都允許離岸賬戶和在岸賬戶之間一定程度的滲透，其中新加坡居民既可以通過離岸賬戶獲得貸款，又可以通過離岸賬戶進行投資，新加坡ACU的滲透程度較深。內外分離的賬戶體系設置能夠降低國際資本流動對國內金融市場的沖擊和對貨幣政策效果的影響，在政府宏觀調控能力和金融監管機制尚不成熟的情況下，選擇內外分離型的賬戶管理方式能夠為一國金融開放帶來契機的同時形成金融風險防火墻。

（三）設置離岸市場業務和主體限制隔離風險

為了防范離岸金融風險，美國、日本、新加坡和曼谷的離岸金融市場都設置了業務限制。如新加坡金管局對每家銀行的ACU業務總資產設定上限，銀行需向金管局申請并獲得批準后才能調高上限;美國IBF非居民存取款應滿足10萬美元的最低交易金額限制;日本JOM要求除金融機構外的非居民存款金額下限為1億日元或等值外幣，同時禁止經營可轉讓存單和銀行承兌匯票業務;泰國BIBF要求離岸貸款業務每宗放款不得低于50萬美元。與此同時，美國、日本和泰國還明確限定了離岸金融市場的參與主體。如日本僅允許大藏省批準的外匯銀行參與離岸金融市場業務，將企業法人和自然人排除在外。

四、美國、日本、新加坡、泰國離岸金融市場發展對海南自貿港建設離岸金融市場的啟示

（一）適當放松金融管制，降低金融交易的監管成本

一是逐步減少乃至全面取消外匯管制，允許海南自貿港內人民幣自由兌換。為提升貿易和投融資便利化程度，海南自貿港應減少資本流動限制，匯率隨行就市，逐步建立起區域性的人民幣自由兌換市場，并參照中國香港地區、新加坡的金融監管制度制定新的外匯管理制度。二是適當降低存款準備金要求。海南自貿港可考慮減免港內金融機構的存款準備金率，以降低商業銀行運營成本，保證商業銀行以更優惠的資金價格吸存放貸。三是逐步放寬存款利率上限。資金的自由流動和套利使得離岸金融市場形成了高存款利率和低貸款利率的競爭性利率結構，海南自貿港可率先放寬乃至全面取消利率管制，促使離岸金融市場形成競爭性的利率結構，引導資金優化配置，為在岸利率改革提供參照。

（二）維持有競爭力的稅負水平，降低金融交易的稅收成本

寬松的稅收政策是自貿港發展的應有之義，但成為國際避稅港不是海南自貿港建設的目標。在稅收政策方面，既要對標國際，以不高于其他離岸金融中心的稅負水平給予海南自貿港適當的優惠，又不能成為稅收洼地，依賴零稅負吸引投資者。海南自貿港應基于離岸金融業務的發展框架設計配套的稅收優惠政策。首先要考慮自貿港要拓展哪些離岸金融業務，然后才考慮實施哪些稅收優惠才能達到激勵效果。如要鼓勵離岸人民幣存貸業務，就要考慮設計針對利息收入的所得稅稅收減免，同時要降低利息預扣稅。如要鼓勵發展離岸人民幣債券業務，就要相應減免債券利息收入和債券交易環節相關的稅收。

（三）實行嚴格的內外分離制度，建立獨立的離岸賬戶體系

在發展初期，海南自貿港必須堅持嚴格的內外分離模式。目前，我國尚未完全實現利率市場化，匯率形成機制有待進一步完善，金融市場開放程度有限，監管制度尚未健全。此時，建立離岸金融市場應實行嚴格的內外分離制度，以便隔離風險，為金融改革提供緩沖。在賬戶管理上，依托商業銀行海外核心業務系統這套獨立的國際資產負債系統建設本外幣一體化、賬戶內可自由兌換的、獨立的離岸賬戶體系，現階段只允許非居民開立賬戶，和現有的本外幣賬戶完全隔離。在資金流動管理上，一線完全放開，實現資本和金融賬戶開放;二線嚴格隔離，離岸賬戶人民幣視同境外人民幣，與在岸賬戶體系的任何交易都嚴格按跨境管理。未來再根據中國金融改革的國情，逐步向分離滲透型過渡，有條件地允許居民參與離岸金融交易和融資，有條件地允許資金流入境內。在賬戶和業務管理方面，對標國際最高標準，建立海南自貿港準備金、存款保險、稅收優惠、利率匯率形成機制等方面的規定;在平盤和清算安排上，面向全球離岸市場平盤，并比照中國香港地區建立人民幣清算機制，為自貿港內企業提供高效率、低成本、有國際競爭力的賬戶服務。

（四）采取限制性監管措施，嚴控離岸金融風險

一是適度擴大“非居民”定義，將自貿港內企業、國家相關部門認可的H股公司納入進來，初期將市場交易主體嚴格限制在非居民之間。二是設置單一客戶貸款上限，降低貸款集中度。可借鑒美國IBF對單一客戶貸款不得超過其資本的10%的比例限制法和新加坡ACU離岸金融貸款絕對值限制法，以孰低原則確定單一客戶貸款規模。三是設置非居民存款最低限額和最短期限，非居民存款至少是兩天以上的通知存款;未來若放開居民開立離岸賬戶限制，還應設置法人和個人的存款上限，再根據業務發展情況和監管水平變化放開限制。

（五）把握好金融改革開放的速度與次序，協調推進離岸市場發展和國內金融改革

日本盡管采取了內外分離的措施，但在發展建設離岸金融市場的同時沒有把握好國內金融改革的節奏，資本項目及匯率自由化快于利率市場化，導致跨境套利行為頻繁發生，風險加劇累積。泰國則是在較短的時間內推行了一系列激進的金融改革政策，由于監管的失配，BIBF快速膨脹的“外借內貸”業務最終無以為繼，在國際資本的沖擊下導致金融危機。因此，海南自貿港在建設離岸金融市場的同時，必須把握好資本項目開放和國內金融體制改革的節奏和順序，加強對資本賬戶資金流動的監測和管理，避免讓離岸金融市場成為國際資本投機的渠道，守住不發生系統性金融風險的底線。

（責任編輯：孟潔）

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