區塊鏈在健全公共衛生應急管理體系中的應用分析和建議

石菲

2020年初爆發的新冠肺炎疫情對我們生活的方方面面都產生了巨大影響。除對經濟產生沖擊外，這次疫情也加快了國家治理體系和治理能力的改進完善速度。

中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席、中央全面深化改革委員會主任習近平2月14日下午主持召開中央全面深化改革委員會第十二次會議并發表重要講話。他強調，確保人民群眾生命安全和身體健康，是我們黨治國理政的一項重大任務。針對這次疫情暴露出來的短板和不足，抓緊補短板、堵漏洞、強弱項，該堅持的堅持，該完善的完善，該建立的建立，該落實的落實，完善重大疫情防控體制機制，健全國家公共衛生應急管理體系。

區塊鏈的技術特性天然契合應急管理分散性、多方參與性和溯源的要求，將區塊鏈技術應用在公共衛生應急管理的各環節中，將成為進一步完善我國公共衛生應急管理體系、提高應急管理效率的有效途徑。針對公共衛生應急管理體系的核心框架——預案、法制、機制、體制都可以發揮重要作用，區塊鏈可以對風險進行充分評估，完善應急預案；提升立法評估的全面性和科學性，與執法部門共建聯盟鏈，實現鏈上自動監督，行為上鏈固證存證，執法過程留痕；進一步完善應急管理機制，確保事前監控有留痕，事中措施有依據，事后體系有改進；為深化體制改革提供科學依據。

因此，區塊鏈技術在健全公共衛生應急管理體系中可以發揮重要作用。下面，本文將嘗試對此進行分析梳理。

一、本次疫情暴露出公共衛生應急管理體系的不足

（一）網絡輿情管控以事后辟謠為主，缺乏有效的整體管控手段

在本次新冠肺炎疫情期間，在集全國之力，阻擊新型冠狀肺炎病毒的戰爭中，出現了一種令人擔憂的現象，那就是謠言肆虐。在微博、豆瓣等網絡平臺都出現了大量奇怪的發言，具有頻繁出現在21點到凌晨3點之間，使用“網評員”等國內并不存在的名詞，不會使用漢語拼音等特征。他們有的放大防護裝具短缺矛盾，鼓吹醫護人員臨陣脫逃拒絕救人；有的定向打擊政府形象，使其心驚膽戰患得患失，給正常工作增加麻煩；有的抹黑科研醫療專家，安插莫須有罪名敗壞其名聲，影響疫情防控工作；還有的過度渲染人民群眾所遭受的悲慘境遇，放大不滿，激發憤怒，挑撥矛盾。[1]

在目前的信息傳播渠道中，當不實信息出現后，公眾對信息真實性無法自行進行及時有效的驗證，大部分情況下只能在謠言傳播出來之后由權威部門進行辟謠。而這種事后的辟謠并不能有效阻止謠言的傳播。疫情期間，人們的安全感急劇下降，一些人將身體的各種不舒服與“新冠肺炎”聯系起來，過分關注疫情的進展消息，反復查看相關內容，加重了緊張、恐慌的情緒。而面對疫情的風險，有一部分人還會出于自我防衛角度產生憤怒情緒。根據國發院與百分點數據智能與國家發展實驗室聯合針對疫情期間受訪者的心理狀態進行的調研顯示，超過90%的公眾對疫情的發展表示擔憂，“比較擔心”與“非常擔心”整體占比達到90%，焦慮、難過、心煩、恐懼、憤怒等負面情緒整體占比80%以上。[2]

在這種情況下，如果被境外勢力加以利用進行輿論引導則會對國家安全等方面造成嚴重后果。

（二）應急管理體制以政府作為主體，未實現應急主體多元化

應急管理是一項系統工程，需要人力、財力、物力的有效整合。并且由于應急管理是一種非常態的公共管理過程，涉及到除政府外的社會組織、企業、個人與媒體等諸多利益相關者。

自2003年SARS暴發以后，中國開始對衛生應急體系建設予以高度重視，多年來的不懈努力已經逐漸建立和完善了衛生應急管理的組織體系、一般程序、法律規范與行動方案，構建了“一案三制”的核心框架。

但我國目前的應急管理體制是以政府作為主體，尚未建立起一個能夠有效組合政府和社會多方力量應對重大突發事件的社會動員機制，未實現應急主體多元化，缺乏完備的網絡狀應急管理體系。導致社會力量沒有被充分調動起來，即便有公益組織自發想參與其中，也由于缺乏有效機制而無法充分發揮作用。這一點在本次疫情中主要體現在社會捐贈與政府應急物資無法有效協同，解決重點疫情防控區物資短缺問題上。

對比國外的應急管理體系，有些國家將社會力量納入政府主導的應急管理體系，實現了政府與社會的聯動以應對公共衛生事件的多元化和突發性。例如英國政府就把一些非政府組織和民間團體納入了應急管理體系，支持建立各類專業性、技能性的應急志愿者隊伍，在很大程度上彌補了政府應急資源的不足，同時增強了民間組織的社會責任感。

（三）對突發公共衛生事件中的預測和調整能力不足，無法進行事前預警和措施的迅速改進

本次新冠肺炎疫情具有高度復雜、高度不確定的特征，特別是傳染性之強完全超出了人們傳統的認知范疇，為公共衛生應急管理增添了很大難度。

目前我國應對常規突發事件應對能力強，系統性危機應對能力弱。簡單、確定、可預測風險應對能力強，復雜、不確定、不可預測風險應對能力弱。基于經驗、可以單打獨斗的一般性安全風險應對能力強，需要創新、必須統籌協調的重大安全風險應對能力弱。比如《傳染病防治法》窮盡列舉了各類傳染病，沒有絲毫彈性。新冠肺炎疫情只有被衛健委宣布為一類傳染病按甲類傳染病管理，才能采取強制隔離措施。

要想增強應急管理在事前預警和決策應對方面的能力需要應急管理體系具有可以充分預測風險的能力和強大的綜合協調能力。

（四）應急物資調配呈現出不透明、無序化等現象，整體統籌調控能力落后于需求

應急管理涉及的部門廣，跨地域和軍地，復雜性強，難度系數高，統籌協調成為應急指揮的關鍵難題。在物資調配方面，對于疫情爆發初期重點疫情防控區物資調配呈現出失序局面，不同程度出現醫用口罩、防護服、測溫儀等防疫物資短缺現象。

大災中的物資籌集和調配與平時不同。按照我國法律法規規定，在大災應急中，政府可以依法統管政府儲備和社會捐助的物資，以保障政策目標的實現。但在實際情況中，政府能夠快速調動的主要是政府儲備物資和下達生產指令的物資，而社會捐贈物資大部分還是依靠民間調配。在這種情況下容易出現政府部門和社會捐贈物資難以協同的無序局面，這在重點疫情防控地區——湖北省和武漢市表現的尤為突出。

二、區塊鏈有助于彌補公共衛生應急管理體系的不足

（一）區塊鏈完善輿情管控手段，有效正面引導輿論

針對本次疫情暴露出網絡輿情管控以事后辟謠為主，缺乏有效的整體管控手段。區塊鏈技術可以對數據進行點對點交叉比對，形成共識機制下的可信數據，樹立數據的權威性，正面引導輿論。同時又可以對虛假信息的提供方、散播謠言的主體進行精準確權與鎖定。

具體而言，區塊鏈信源評估、內容不可篡改，多節點內容驗證等特征可以構成完整的約束機制來確認新聞信息是否值得信賴。利用區塊鏈技術構建的新聞傳播體系可以起到三方面的管控作用。

首先，信源評估可以確保信息生產者是經過認證的合法信源，并為每位信息生產者和傳播者建立信用檔案，建立起一套以信用值進行評估的信息發布準入制度；其次，將信息發布準入與個人信用體系相結合后，發布者會慎重考慮發布和轉發謠言的成本，可以有效減少部分網上ID和大V有意或者無意的“帶節奏”，誤導輿論的情況，有效制約虛假信息的傳播；最后，有效管束為賺取流量炮制低俗虛假信息的行為，從正面引導科學應對公共衛生風險的同時重塑傳統新聞傳播機構的權威地位。

Gartner預測到2021年，至少10家主要新聞機構將使用區塊鏈向讀者和消費者跟蹤和證明其發布內容的真實性。2023年，最多30%的全球新聞和視頻內容將通過區塊鏈驗證其真實性，用以應對深度偽造技術。目前已經有傳統媒體開始運用區塊鏈技術增強自身的可信任度，2019年7月，《紐約時報》推出了一個項目，旨在利用區塊鏈解決出版過程中的錯誤信息。

（二）區塊鏈完善社會共治體系，實現應急管理主體多元化

針對本次疫情暴露出應急管理體制以政府作為主體，未實現應急主體多元化的情況，區塊鏈可以充分動員社會力量參與應急治理，構建更加完備的網絡狀應急管理體系。

社會力量包括社會組織和無組織歸屬的志愿者兩類。對于社會組織，區塊鏈可以幫助建立有效的協同監管系統和機制。對于無組織歸屬的志愿者，區塊鏈可以記錄志愿者的公益行為和公益時間，可以設定相應的獎勵機制，從而鼓勵更多人參與到社會公益當中。

首先，影響社會力量參與救助的最大困難就是對需求信息不清楚，對有關救助工作的動態信息不能及時了解，容易出現一定程度的盲目和無序。為此，政府部門在健全公共衛生應急管理體系時應該充分考慮到社會組織和個人的需求，建立聯通各級政府部門、公益組織的疫情防控信息平臺，及時準確地為社會力量參與救助提供精準的、高質量的信息服務。區塊鏈技術可以建立一個可信的協作體系，由政府主管部門設定好信息的共享范圍，不同的部門和社會組織的權限都可以具體設定、隨時調整，信息可以按照設定好的規則實施共享。增加了數據的利用率，也可以讓社會力量充分參與。

其次，區塊鏈金融、區塊鏈物流還可以避免救災“糊涂賬”。救援往往是不計成本地投入大量裝備、資源、物資，但真正需要多少、用了多少、用在哪里卻難以統計。特別是對于公益組織來說，如果賬目和物資用途可以及時公開，透明可查，才不會打擊公眾捐贈積極性。此外，區塊鏈物流技術還可以追蹤物資流向，有效調配跟蹤資源。

最后，對于無組織歸屬的志愿者來說，如果有一個全國范圍內的公益平臺可以記錄公益行為和公益時間，存儲在不可更改的可信區塊鏈上，再搭配有政府背書的獎勵機制，可以鼓勵更多人參與到社會公益當中，形成良性循環，幫助應急管理體系高效運轉。

（三）區塊鏈增強應急決策信息系統的認知能力，實現應急管理從感知到認知

針對突發公共衛生事件中的預測能力不足，無法進行事前預警和措施的迅速改進情況，在進行應急管理決策時必須成為一個敏捷應對的學習型組織，將人的創意和判斷與強大的機器學習能力結合起來，才能夠提高應急管理決策的科學性和預測準確性。

目前信息化基礎設施的建設提升了獲取數據的能力即感知能力，但從感知到認知不是一個簡單的過程。認知是人類通過感官輸入、生活經驗、學習以及對輸入、經驗和教育的思考而獲得知識的過程。需要對數據進行理解、處理、應用以做出決定并采取行動。區塊鏈的本質是通過加密和共識算法來達成無關聯方之間的數據信任，以此保證共享數據的一致性、不可篡改和可追溯性。從而打破信息孤島，加速數據的可信共享，可以幫助現有技術更加深入地構建跨部門及地域的協作、共享的應急管理信息系統，使數據真正融會貫通，實現從感知到認知，為應急管理決策提供精準依據。同時，在區塊鏈構建的可信數據協同體系下，可以實現將應急管理涉及到的所有元素虛擬化，充分模擬和預測可能遇到的所有情況并作出應對。利用大量實時數據進行不斷學習與修正，對決策進行優化。即便出現新型病毒，也可以快速學習應變，并模擬每一種決策可能帶來的后果，盡量做好萬全準備。

（四）區塊鏈實時追溯應急物資，提升跨區域整體統籌調控能力

在當前區域一體化發展的背景下，重大突發公共衛生事件的跨域性和復雜性需要跨區域的物資調配，針對應急物資調配不透明、無序化，整體統籌調控能力落后于需求的情況，運用區塊鏈技術構建可追蹤、可溯源的應急物資跨區域管理平臺可以建立城市之間、醫療機構之間的應急物資快速調用和聯動機制，對應急物資實行統籌管理和調配，實現應急物資的可持續保障。

首先，區塊鏈可以建立政府各部門之間、政府與社會之間的可驗證、可溯源、可確權的可信數據體系，提高了信息的透明度和溝通效率，有利于重塑多方協作機制，解決統籌協調難題。其次，區塊鏈技術可以實現應急物資運輸全過程信息的透明可查，針對由于疫情導致的交通管制，可以隨時查詢物資的準確位置和狀態，及時進行路線變更。當出現物資被占用的緊急情況時，也可以快速確定責任方，并保存下證據。

總體而言，區塊鏈技術可以建立健全網絡輿情管控，在突發危機中有效正面引導輿論，阻止謠言傳播擴散；充分動員社會力量參與應急救援，形成網絡化、多元化的應急管理體系，補充政府應急資源；利用跨部門、跨領域的可信數據體系，構建有認知預測能力的應急管理信息分析系統；對政府和社會捐贈物資進行協同追蹤管理，提升應急物資跨區域整體統籌調控能力。

此外，區塊鏈的不可篡改，共識信任機制以及開放性、跨平臺等特性還可以在公共衛生應急管理體系的一案三制框架中起到完善應急預案；進行立法評估和執法固證存證；建立追責改進機制，杜絕人為干預；深化體制改革的作用。

三、針對區塊鏈在公共衛生應急管理體系中應用的建議：

從去年10月起，區塊鏈被視為核心技術自主創新的重要突破口，備受各方關注。特別是政府部門對區塊鏈表示出了極大熱情，在今年1月下旬結束的地方兩會中，共有21個省市自治區的政府工作報告提及了區塊鏈，涉及北京、上海、廣東、天津、河北、福建、貴州、青海、甘肅等省市自治區。其中也有一些地方政府計劃將區塊鏈技術應用在應急管理相關方面。但是，區塊鏈作為一種還不成熟的技術，在應用規劃中需要充分考慮，既要保證其技術可行性，也要考慮作為非常態的應急管理體系如何時刻都能夠保持良好的運行狀態。對此，本文嘗試就區塊鏈技術在健全公共衛生應急管理體系中的應用提出幾點建議：

（一）將區塊鏈應急管理項目與政府日常工作相結合，借助深度融合產生更大價值

由于區塊鏈技術還不成熟，當前有些區塊鏈項目為趕時髦而上鏈，并不能產生真正的價值，久而久之難免爛尾。而公共衛生事件屬于非常態下的危機事件，不僅不能產生經濟效益，還要注意避免流于形式無法在關鍵時刻產生作用。

對此，建議將區塊鏈應急管理項目納入政府日常工作的鏈條當中，不僅可以保證應急管理體系在沒有發生危機的日常狀態下保持運行效率，還可以在深度融合中發揮更大的價值。

以美國政府搭建的區塊鏈醫藥供應鏈管理系統為例，該系統初看并沒有盈利價值。而當這個項目運行之后發現其對保險公司和美國健保單位都產生了積極影響，保險公司風險降低，健保單位虛報情況得以減少，供應商也可以更方便進行融資，國稅局可以收到應該收到的稅金。在整個區塊鏈鏈條打通后，經濟價值自然顯現出來。比如美國處方藥一年費用是3600億美元（其他醫藥不算），而美國已經立法從2023年開始所有醫藥信息必須上鏈。這就可以預期醫藥供應鏈管理系統項目未來的盈利空間，打破許多人以為區塊鏈不發幣不能盈利的舊思想。

（二）健全數據隱私保護制度，達成公共安全和公民隱私平衡

利用區塊鏈技術完善公共衛生應急管理體系需要收集、處理大量數據，其中包括大量個人數據。在此過程中，需要完善數據隱私保護制度，防止隱私數據泄露導致新的安全事件產生，達到公共安全和公民隱私之間的平衡。但如果過于強調個人信息保護，相關數據不能有效交流共享，可能會對應急響應的分析、判斷、實施產生阻礙，在處理突發事件中影響應急響應能力。

對此，除建議加快《個人信息保護法》和《數據安全法》的立法進程外，針對突發公共衛生事件的嚴重危害性，建議為此專門頒布臨時性法規。針對重大公共衛生事件處置過程允許在一定范圍內使用個人數據，以解決應急管理中的個人隱私保護難題，為應急決策與響應爭取時間。

（三）自動抓取數據確保數據真實，多節點自動預警杜絕人為干預

由于突發公共衛生事件多為突然發生，發病急，且事先無預兆，但危害與影響巨大，建立準確的預警體系尤為重要。但當危機發生時，有些人或組織可能會出于某些原因采取拖延或者瞞報措施。因此，充分考慮到風險級別，在預警系統中設置自動上報環節可以有效杜絕應急管理預警中的人為干預。

建議在公共衛生應急管理體系中建立區塊鏈預警平臺，自動抓取醫院與衛健委等關鍵崗位的數據，摒棄人工錄入的上報方式，確保數據真實性。同時，在確保數據真實性的基礎下，利用數據驅動的決策取代傳統的人為決策，通過模擬推演和預警機制，自動啟動相應應急預案，將突發公共衛生事件控制在一定范圍內。此外，由于區塊鏈構建的預警平臺采取的是多節點預警機制，即使一個部門或地區出于自身原因沒有進行應急響應，其余多個節點依然可以采取措施自動進入應急管控狀態。

參考文獻：

[1]《戰“疫”也需戰“謠”》，鈞正平工作室，國防大學教授王傳寶，2020年2月20日

[2] 新型冠狀病毒疫情期間公眾情緒指數研究》，國發院-百分點數據智能與國家發展實驗室，2020年2月