浙江縣域經濟競爭力弱化的題與解

孫娜 蔡蕙

縣域長期以來是浙江經濟的重要組成部分，是浙江區域經濟發展的重要特色之一。縣域經濟發展過程，也是浙江經濟高質量發展向縱深推進的進程。在長三角一體化和大都市區建設的背景下，浙江縣域經濟既面臨機遇也面臨挑戰，同中心城市和市區相比，近些年浙江縣域經濟在發展中呈現出不同程度的競爭力弱化趨勢。

為此，浙江省相關部門、研究機構建議實施“強縣”與“都市區”雙輪驅動發展戰略和推動強縣治理現代化戰略。作為先發地區，浙江縣域經濟發展現狀和趨勢，對其他地方縣域發展具有極好的參考和啟示。

重要發展趨勢

縣域在浙江經濟發展中占據重要地位，但在大都市區一體化發展趨勢下，縣域與市區在人口承載、綜合發展水平、產業等方面存在不同程度差距，資源要素有進一步向市區集中的趨勢。具體體現在以下幾個方面。

縣域是浙江人口承載的重要平臺，但縣域人口占全省人口總量的比重明顯下降。2019年浙江縣域年末常住人口占全省比重為53.5%，人口向市區集中的趨勢非常明顯。同10年前相比，50%以上的縣域常住人口明顯較少。當前縣域人口密度僅為全省的70%、市區的40%。

縣域是浙江經濟發展的重要陣地，但發展階段和綜合發展水平與市區已形成一定差距。與同階段市區發展相比，縣域呈現相對滯后的發展狀態，2009年市區人均GDP為縣域的1.25倍，而2019年已上升為1.49倍。從浙江縣（市、區）的排名亦可體現這一情況，2012年浙江縣（市、區）GDP十強中有5個市、5個區，2018年全省縣（市、區）GDP十強中有僅有3個市，其他均為區。

縣域仍是浙江工業主戰場，但縣域與市區產業分工更加清晰。2019年縣域工業增加值占GDP比重高出市區6.3個百分點，市區服務業增加值占比高出縣域10.2個百分點，逐步形成市區特別是中心城市以服務為主和縣域以生產為主的產業空間結構。

縣域社會發展加速追趕，但是財政支出壓力明顯高于全省和市區。2009-2018年縣域地方財政支出占全省比重從35.3%提高到40.4%，縣域地方財政支出和地方財政收入之比為1.58，支出和收入的差距比2009年（1.42）進一步擴大，且遠高于浙江全省（1.31）和市區（1.17）。

強縣經濟體量接近全部縣域的半壁江山，是浙江縣域經濟發展的重要引擎力量。2019年，浙江十強縣有六個縣GDP過千億元。同10年前相比，盡管十強縣內部排名略有不同，但是十強縣名單并沒有發生變化，可見強縣在浙江縣域仍持續保持領先的競爭優勢。2019年，占全部縣域國土面積15.7%的十強縣，承載了全部縣域38.3%的人口、創造了44.6%的GDP、47.3%的工業增加值、43.3%的地方財政收入和44.1%的消費。同2009年比，十強縣人口、GDP和工業增加值占全部縣域的比重均有所上升。資源要素有逐步向強縣集中的趨勢。

面臨的四個主要問題

首先，大都市圈和一體化發展趨勢下，輻射和虹吸效應并存，縣域要素集聚能力難以滿足轉型發展需求。

雖然在區域一體化發展的大趨勢下，縣域承接了中心城市的溢出效應，促進諸多方面的提升，但縣域也在實際發展中更多意識到資源要素正在逐步向中心城市集聚，縣域留住人才、特別是高層次研發人才、管理人才越來越難。浙江縣域常住人口占比明顯減少，亦可說明這一問題。調研中多數強縣也提到這個問題，比如一些縣域認為在都市圈的周邊容易產生“大樹底下不長草”的要素資源“虹吸效應”，人才引進難度大且總數偏少，中端人才、實用性人才缺口長期存在。也有縣域提到由于缺乏相應的技術創新條件，部分行業存在產業轉移、企業外遷、資本外流現象。

其次，區域協同發展機制尚未完善，資源要素共建共享水平不高，縣域融入一體化發展仍然存在困難。

一是縣域融入到都市圈發展存在一定障礙，長三角一體化發展仍然存在體制機制壁壘，在跨區域合作中，合作雙方由于層級問題，缺少有效統籌對接機制，縣域在接軌發展過程中沒有話語權，在行政審批、資質認定等方面各區域尚未統一標準。二是地級市與強縣的協同發展機制尚未完善，長期以來，浙江縣域強而多，中心城市弱，真正具有集聚輻射能力的大城市只有杭州和寧波，很多地級市與強縣呈現的是均勢發展關系，由此帶來在資源要素、區域規劃、項目招引方面不可避免出現市縣無序競爭。三是縣域之間競爭加劇，縣域之間發展階段趨同，產業結構趨同，客觀上仍然存在縣域之間爭項目、爭資金、爭資源等問題，特別是資源要素供給緊張的形勢下，這種競爭更為激烈。

再次，破除傳統產業路徑依賴依然很難，新興產業發展支撐力不足，創新能力弱是制約縣域產業轉型升級的重要因素。

縣域參與區域和全球產業分工水平較低，產業鏈向兩端延伸不夠，缺少信息、技術、專利、品牌以及營銷網絡等高等要素競爭力。傳統產業長期占據大多數縣域經濟的主體，高技術和新興產業尚未形成明顯優勢。調研中強縣普遍反映創新能力薄弱是制約產業轉型的最大困難，其原因一方面是缺少高能級的創新平臺，一方面是缺乏具備創新引領作用的龍頭企業。浙江縣域企業規模普遍較小，龍頭企業和具有國際競爭力的大企業較為缺乏。很多塊狀經濟存在整體強、個體弱現象，大部分小微企業多為模仿生產或產品單一，產品同質化現象嚴重，原創性技術研發較少，工業化關鍵技術和自主創新能力不足。

最后，事權與財權的不匹配形勢并未得到根本改變，金融去杠桿和減稅降費大政策背景下，縣域財政收支壓力依然較大。

雖然省直管縣財政體制改革在一定程度上增強了縣域財政實力，但并未從根本上改變縣域財政困難的現狀。2019年全省縣域人均地方財政收入7138元，十強縣人均地方財政收入8061元，僅達到浙江平均水平的62%和70%。浙江全省縣域一般公共預算收入占財政總收入的比重僅為59.6%，縣域自主支配財力明顯不足。與此同時，縣域財政支出責任日益加重，一些縣域基本事權支出基數大、剛性強、增長快，成為縣域財政的沉重負擔。2009-2018年，縣域地方財政支出年均增長15.7%，比浙江全省平均快1.8個百分點。2019年浙江52個縣域中，財政平衡率高于80%的縣域僅有11個。

破解之策：兩大戰略和六大機制

在大都市區經濟加快形成的趨勢下，如何突破發展瓶頸，既享受區域協同發展帶來的紅利，又減少中心城市對縣級城市的虹吸影響，這是所有縣域不得不面對的共性問題。為此，浙江一些研究機構和智庫，建議加快構建“兩大戰略”和“六大機制”，進一步破除縣域經濟發展的體制機制障礙，進一步激發強縣發展活力。

兩大戰略，即實施“強縣”與“都市區”雙輪驅動發展戰略。

近年來，在長三角一體化和區域資源要素優化配置驅動力的背景下，浙江加快謀劃推進大都市區建設，但都市經濟的基礎是縣域經濟，縣域經濟發展弱化，都市經濟基礎也會不穩。同時，縣域自身也存在諸多尚待解決的發展矛盾和問題，建議加快謀劃出臺助力“強縣”突破發展瓶頸的有力支持政策，堅持“強縣戰略”和“大都市區戰略”雙輪驅動，在“強縣戰略”指導下，深化縣域內部分工;在“都市圈戰略”指導下，深化區域層面分工，才能促進區域更加協調有序發展。

當前縣域發展面臨的很多問題，可以通過經濟治理、社會治理途徑，加以解決和突破，如加快構建縣域產業鏈治理機制、采用縣域數字化治理方式，搭建開放共贏的技術平臺等，以縣域治理現代化推動省域治理現代化。同時，要建立完善六大發展機制。

一是建立完善強縣與中心城市協調發展機制。由于城市能級水平較弱，全省除杭州、寧波外，其他地級市和強縣之間不同程度存在經濟社會發展的均勢型關系，中心城市的集聚輻射力難以滿足縣域發展需求，形成區域間扭曲的競合關系，造成資源要素利用不效率。建議從財政分權、要素分配等角度構建新型市縣關系，進一步給強縣下放一批權力，健全完善要素指標區域競爭性分配制度，讓市場機制代替行政化手段在要素指標分配中起到決定性作用。

二是建立完善以產業鏈治理為基礎的縣域組群化發展機制。浙江許多縣域，雖然所屬行政區劃不同，但地理空間毗鄰，產業分工相聯，風俗文化相親，實質上已形成明顯的產業帶和經濟圈。比如永康五金產業輻射周邊武義、縉云等縣市的五金產業帶，已形成永康本地、周邊縣市、全國各地“三個千億”的特色產業集群。建議在省內類似區域，淡化行政區劃概念，突出“經濟區”理念，促進縣域之間分工協作和組群化發展，避免惡性競爭，完善包括價值鏈、企業鏈、供需鏈和空間鏈在內的現代化產業鏈區域協調機制。

三是建立完善強縣與重點產業集群、重大開放平臺的政策傾斜扶持機制。浙江十強縣中已有六個突破千億元大關，十強縣體量接近全部縣域的半壁江山，是浙江縣域經濟發展的重要引擎力量，同時這些縣域也擁有一批上百億元、千億元的特色產業集群。建立強縣政策支持傾斜機制，加大對強縣土地、能耗、環保等要素的傾斜，支持強縣做大做強。同時在縣域開放合作平臺對接建設中，省級層面更多地給予支持協助。

四是建立完善縣域債務風險防范化解機制。在縣域財政收支壓力普遍較大的情況下，要重點關注縣域經濟的風險防范化解，從建立完善縣域政府信用評價體系、優化政府投資項目管理和投融資體制機制，進一步明確劃分省級及以下各級政府間的財權與事權等角度，建立健全縣域政府性債務風險防范化解體制機制。

五是建立完善強縣承擔重大試點的推進機制。推進更多的國家級、省級試點在縣域實施，一方面，縣級承上啟下、要素完整、功能齊備，是國家治理的基本單元，政策舉措可以有效推進。另一方面，通過重大試點實施，爭取更多的政策資源，同時通過試點實踐和經驗尋求縣域經濟發展的新突破。

六是建立完善縣域分類考核機制。根據縣域發展基礎和類型，可分為城市服務型、工業和綜合發展型、農業生態型來體現差異性，實行分類分級考核，通過制定政策、設置權重引導特色化發展，有利于促進顯績和隱績、當前和長遠的關系。同時，考慮到消費稅改革的重要趨勢，可鼓勵在有條件的地區形成消費增強的“馬太效應”，可在考核中增設對地方消費情況評價的相關指標。