縣域城投轉型的安東樣本

夏自釗 馬明

記者手記：

在國家深化投融資體制改革大潮下，城投轉型成為各級政府的一道必答題。必答題也是難解題，對于金融資源相對稀缺的縣域來說，尤其如此。

當很多縣域城投還在艱難地摸索出路時，安徽省東至縣安東集團已成功突圍，實現“華麗轉身”，闖出了一條可學可鑒的縣域城投轉型之路。

更重要的是，安東集團的轉型，為東至縣域經濟高質量發展注入了新動能：大手筆規劃建設的舜城新區、無中生有的智能裝備產業園、世界最長的管式散料運輸廊道……這些“橫空出世”的大項目背后，是安東集團在產業引領、招商引資、平臺載體等關鍵領域為縣域發展提供的有力支撐。

發展新格局下，轉型后的城投公司服務地方發展的功能日益凸顯。實踐證明，城投轉型成功與否，直接影響區域經濟發展，縣域城投更是如此。

那么，作為一個后發縣域的城投，安東集團為什么能成功轉型？其“轉型效應”又是如何深度融入縣域發展的？放在安徽全省乃至中西部縣域來看，安東轉型的樣本價值在哪里？

拉直這些問號，對各地都將有極強的參考借鑒價值。

60多個縣市區的城投公司紛紛前來考察取經;

營收、利潤、納稅等在安徽縣域城投中均名列前茅;

今年1-10月份，在城投轉型困境和疫情沖擊的雙重考驗下，主要指標均實現110%以上的增長……

這是安徽省東至縣安東集團轉型以來交出的成績單。作為一個后發縣域的城投，這樣的轉型成績堪稱“傳奇”。

安東集團轉型的背景、脈絡和主要做法是什么？對其他縣市區有哪些參考借鑒價值？為回答這些疑問，《決策》記者深入東至縣和安東集團，探究這家明星城投的轉型“秘笈”。

逼出來的轉型

自1992年第一家城投公司——上海城投成立以來，城投已有近30年歷史。在這段時期里，城投公司對于地方基礎設施建設、公共服務提升、產業發展等各方面做出了不可替代的貢獻。

然而，作為特殊財政政策體制下的產物，城投公司在野蠻生長的過程中也積累了不少問題，蘊含著嚴重的財政金融風險。在這一背景下，隨著政府治理加快轉型、國資國企改革持續深化，以及防范化解重大風險工作的推進，城投公司轉型成為必由之路。

自2010年國發19號文后，中央及相關部委持續發文，加快了城投轉型步伐。從2014年43號文開始，國家已經嚴格要求平臺公司不得再為地方政府進行融資。2017年后，國家政策鼓點更加密集，明確要求平臺公司必須轉型。

一系列嚴控規定要求之下，城投轉型已是迫在眉睫。

轉型對于長期背靠政府、吃政策飯的城投來說并非易事，許多城投公司因此而惶惑、迷惘，甚至不知所措，乃至出現一些激進言論：“難道要把我們一把推向市場不管了嗎？”“轉什么型，轉型就是死路一條！”……

然而事實是，這不是一場要不要轉型的討論，而是一場實實在在的轉型突圍。不轉型必然出局，一些區縣級城投公司被清理、城投債違約事件已經屢見不鮮。尤其是在打好防范化解重大風險攻堅戰的大背景下，城投轉型提上各級政府的重要議事日程。

在一系列政策背景下，2017年，東至縣決定整合城投、交投、水投、教投、國投、林投等六大縣級融資平臺和污水處理、環境工程、保安服務、公共交通等7家國有資產公司，組建安東集團，探索縣域城投市場化轉型之路。

安東集團的成功轉型以及給東至縣域經濟發展帶來的諸多紅利，對各地極具參考借鑒價值。

除了國家政策的倒逼，推動城投轉型，也是東至縣化解政府存量債務的客觀需要。

據統計，截至2017年底，東至縣原融資平臺公司累計存量債務余額達32億元，其中可以通過發行地方政府債券置換的債務僅6億元，針對這類債務，財政目前暫無還款壓力。但剩余的地方債系統外隱性債務26億元，彼時已進入還款高峰期，僅2019年需歸還的隱性債務就達7億元。如果縣域財政無力按期償還，就可能造成政府債務違約從而引發債務風險和金融風險。因此，推動城投轉型，對存量債務進行甄別分類，明確償債主體責任，剝離隱性債務，成為東至縣域經濟發展的一道必答題。

同時，近年來，在經濟逆周期和外部環境的共同作用下，地方政府可用財力捉襟見肘，卻仍須持續加大投資、完成“六保”等工作目標。在這種大環境下，地方政府尤其是縣域，亟需一個有實力的地方國企通過市場化方式破解縣域發展難題。由此，推動城投轉型，使其成為縣域發展的有力支撐和平臺載體，成為東至縣域經濟高質量發展的一件大事要事。

那么，東至縣是如何推動城投轉型的？安東集團自身做了哪些探索？

安東路徑

將長期背靠政府吃政策飯的城投推向市場，首先需要增強其造血能力和融資能力，否則城投公司市場化轉型無從談起。

長期以來，資產虛化、“有形無實”是城投公司一大弊病，也是導致其無法市場化和一系列金融隱患的根源之一。為此，東至縣將政府投資形成的經營性資產和5萬畝國有山場、2萬畝河道灘涂地、6萬畝國有林場、近20萬畝國有湖泊等優質資產劃轉到集團公司，做實安東集團資產，改變了過去融資平臺“有形無實”的運作狀態。同時授予其固廢處理、天然氣配輸等特許經營權，通過參與城鄉垃圾、污水等PPP項目運營等方式，增加安東集團資產流動性，增強其造血能力和融資能力。

政府強力推動城投轉型，并不吝注入資產、增強其造血功能，隱含的一個目的是剝離債務，解決地方債問題。在債務處理這一重中之重的問題上，東至縣和安東集團是如何操作的呢？

東至縣在組建安東集團的基礎上，對原平臺公司存量債務進行甄別分類，對重組前的所有公司債務進行剝離。納入地方政府債務系統管理的債務，由政府承擔;未納入的債務，由轉型后的城投承擔償債責任。通過這些操作，實現了企業債務與政府債務的切割，建立起一道政府債務的防火墻。同時，安東集團在省級媒體公告，不再承擔政府融資職能，集團的新增舉債與政府無關。

自2017年啟動轉型以來，安東集團采取債券置換、資產資源變現、PPP項目轉換、注入資本金等方式，消化了大量的原平臺公司存量債務，無一筆借款逾期。據統計，截至2019年底，安東集團累計歸還存量債務13.85億元，僅2019年還款達7億元，極大緩解了政府償還存量債務的資金壓力。同時還積極籌措資金，履行在建工程資金支付責任，截至2019年底累計支付資金8.9億元，減輕了財政即期支付負擔。

“在解決了資產虛化和債務剝離兩大關鍵問題的同時，安東進入轉型2.0階段，即強力推進市場化、實體化，這也是安東轉型路徑的兩大關鍵詞。”安東集團董事長汪正長告訴《決策》。

經過一年的改革試水，安東集團“化蛹成蝶”，初步實現了東至縣委、縣政府的決策意圖。時任東至縣政府主要負責人在主持安東集團成立一周年座談會時指出，安東集團要聚焦管理一流的目標，按照“政府主導、市場運作、適度舉債、超前建設”的工作思路，提升戰略運作能力，創新資源整合機制，在市場化經營和承擔政府職責之間做到有效平衡。

首先來看市場化。安東集團成立以后，對企業宗旨有一個定位，即“向市場盈利、替政府辦事”。要面向市場，政企分開是前提。如何實現？

東至縣明確安東集團作為縣域工業和基礎設施的融資、建設、運營主體，將原屬政府部門實施的項目全部劃歸安東集團，主管部門在項目建設中只履行監督、指導職能。安東集團組建后所產生的新債務為企業債務，政府不擔保、不背債、不兜底，徹底改變原來由政府擔保兜底的狀況，減輕財政壓力，由此實現政企分開。

與此同時，安東集團構建了現代企業法人治理結構。組建伊始，集團高管層均從縣直部門有相關工作經歷的副科級以上干部中選拔而出。

“高管須辭去公職后才能上崗，一方面符合黨政機關領導干部不得兼職的要求，更重要的是讓高管從思想上釜底抽薪，自斷退路，全身心投入企業生產經營發展。”安東集團黨委副書記方金來對《決策》介紹說。

缺少主營業務或業務虛化，是很多城投公司轉型后的通病。安東的成功轉型，緊抓實體化是一大“密鑰”。

安東集團組建以后，成立了多家實體公司，布局建筑材料、建筑施工、地產開發、設備制造、文化旅游、健康養老、港區物流、金融服務、物業管理、安保服務、資產運營以及供水、污水處理、垃圾處理特許經營等多個業務板塊，形成了“一基多元，多元反哺”的良性發展態勢。目前，安東集團資產規模達162億元，子公司43家，其中全資子公司33家，擁有規上企業8家，產值億元以上企業3家。

安東集團市場化、多元化、實體化運營的良好局面，引起各界廣泛關注，安徽全省近60個縣市級平臺公司前來考察取經。據了解，一些縣域城投通過借鑒安東的做法，成功實現了轉型。

作為縣域國企，安東在成功轉型之后，深度參與、服務縣域經濟發展，成為企業一項自覺的行為。事實上，安東在組建之初，就緊緊圍繞“重大基礎設施建設、新興產業引領投資、國有資產保值增值、企業金融擔保服務”的功能定位，堅持“向市場盈利、替政府辦事”宗旨，主動作為、積極應對，確保縣委縣政府重要指示要求和重大決策部署在安東落地生根、開花結果。

那么，安東是如何成為縣域經濟深度參與者的？

深度參與縣域經濟

對于城投轉型，有一種普遍的誤解，即徹底的政企分開，政府的歸政府，企業的歸企業，其實不然。

在脫離融資的單一功能后，轉型后的城投公司服務地方發展的功能反而“變大”“變重”了。尤其在當下經濟逆周期、國際環境動蕩、積極促進國內經濟循環的大背景下，城投企業承載了地方政府調節市場、產業引領、托底經濟、市場化運作政府投資項目的重要功能。

“從這個角度來看，如今的城投與地方政府是‘一體兩面的，兩者的發展目標是高度趨同、高度一致的。”城投專家、博人金融創始人宋光輝分析認為。

在厘清城投的功能后，我們不難發現，城投企業對于地方政府的重要性進一步增強。城投發展的優劣、轉型成功與否，直接影響到地方經濟的發展。

對此，中國投資咨詢有限責任公司城投分析師陸展委認為：“城投公司因政策而生，天然具有政府治理工具與市場經營主體的雙重屬性。城投公司的轉型，實質是如何強化與優化市場經營主體屬性，以更好發揮政府治理工具屬性，更好服務于政府治理現代化，這也是國資國企深化改革的題中之義。”

具體到東至縣與安東集團來看，事實上，安東的成立，也是縣域創新產業招商工作的需要。隨著國家清理地方的招商引資政策，招商的政策洼地效應隨之不再，縣域招商的吸引力顯著下降。安東集團則以市場主體的身份，實施“大品牌合作”戰略，通過設立產業基金、合作投資，成功吸引一大批項目落戶東至。

從實踐來看，安東集團組建以來招商效果明顯，發揮了產業引領作用，為縣域經濟發展提供了新動能，安東集團也逐漸成為縣域經濟發展的深度參與者。

誠如現任東至縣委主要負責人對安東集團的發展期望，要面對“戰略管控、股權管控、投資管控、運營財務管控、項目管控”的風險和挑戰，既要“脫胎”又要“換骨”，既不“離場”又不“離市”，肩負起“實現國有資產增值、國有資源增效”的重任，展現一種擔當;既要承載起“在市場掙錢、給政府辦事、讓百姓滿意”的責任，展現一種使命，又要托舉起“改革創新、艱苦創業、對標一流”的勇氣，展現一種夢想。

2018年，安東通過合作的方式引進湖南一家企業，結合東至縣礦山廊道建設及國內市場情況，投資建設大渡口智能裝備產業園項目。依托東至縣高品質礦石資源，安東集團通過以商招商的方式，進行鈣鎂深加工并向下游產業延伸，該新材料循環經濟工業園區總用地468公頃，總投資達43億元，建成后，將實現東至縣鈣鎂產品全產業鏈發展。

同時，安東以園區為依托，采取以商引商的方式，引進了浙江某上市公司，生產廊道管帶機、膠帶等主要設備，旨在將東至縣打造成散料運輸設備生產基地。此外，安東投資27億元建設世界最長的管式散料運輸廊道，投資15億元建設年吞吐量6000萬噸的港口，港廊一體化項目建成后，將依托東至縣未來的礦業規模、長江黃金水道以及大型港口倉儲等優勢，組建建筑骨料交易平臺，輻射長江中下游骨料企業，屆時，東至將成為長江中下游乃至全國重要的建筑骨料交易中心。

安東投資27 億元建設世界最長的管式散料運輸廊道，屆時東至縣將成為長江中下游乃至全國重要的建筑骨料交易中心。

2019年，安東與合肥國瑞集團合作，共同出資成立安東國瑞輕鋼裝配式集成建筑產業示范園項目，3年將園區打造成集產、學、研于一體的國家級裝配式建筑產業示范基地。

智能裝備產業園、散料運輸設備生產基地、國家級裝配式建筑產業示范基地……在安東的深度參與下，一系列無中生有的項目和平臺，在東至縣“橫空出世”。

在產業引領的同時，安東集團還通過市場化方式緩解縣域財政壓力，解決縣域受困于財力而不能辦的一些大事、要事。

舜城新區是東至由“山城時代”邁向“濱江時代”的起步區，也是未來城市的拓展區、城鄉融合的示范區。目前新區由東至縣政府按照“一、二級聯動開發模式”授權安東集團投資建設運營，一期工程已經如火如荼地展開。可以想見，如果沒有安東集團的參與，該新區不會這么快啟動建設。

“3年來，安東集團發揮資源整合的優勢，用市場化方式解決了很多政府因受財力或政策限制難以實施的項目。”汪正長告訴《決策》。

2019年底，東至縣四大班子領導在安東集團專題調研時，對安東發展提出了要求：要牢記“效公姓黨”的屬性，以“紅色動力”鍛造企業氣質;要挺起產業筑企的脊梁，以“國企為民”踐行企業使命;要加強發展戰略的謀劃，以“國企可信”擦亮企業品牌;要堅定做優做強的目標，以“國企義利”護航企業發展。要求安東當好功能型的國企角色，圍繞“生產、生活、生態”融合，打造城市有機更新的平臺;當好服務型的國企角色，滿足城市基礎設施建設的需要和居民公共服務的需求;當好運營型的國企角色，服務實體經濟，盤活優質資產，整合外部資源，做舜城新區開發和產業服務的服務商、供應商和運營商。

樣本價值

安東集團的成功轉型以及給東至縣域經濟發展帶來的諸多紅利，對各地極具參考借鑒價值。

城投轉型，最重要的是處理好政府與市場的關系。東至縣通過分開“人事、資金、管理”，清晰界定政府與安東集團的關系，讓“看不見的手”發揮資源配置主導作用，政企脫鉤“一竿子到底”，管理授權緊抓“關鍵少數”，債務剝離政府“不理新賬”。

一方面，通過較為徹底的政企分開，政府從管資產向管資本過渡，政府與安東權責明晰，分工明確。另一方面，政府高度注重風險防控，通過黨委決策監督、企業定期匯報、重大項目請示等制度，確保安東集團為地方經濟社會發展服務的職能不弱化，同時有效規避“過度投融資”的風險。

“東至經驗告訴我們，城投轉型，政府與市場必須有機結合。只有更加尊重市場規律，同時更好地發揮政府作用，使市場這只‘看不見的手和政府這只‘看得見的手各司其職，優勢互補，才能更好地激發轉型活力。”安徽億川會計師事務所所長鐘敏分析認為。

如果說重塑政企關系是城投轉型發展的基礎，“雙輪驅動”戰略則是城投轉型發展的關鍵。

安東集團組建后的基本發展思路是“雙輪驅動”，一方面將基礎設施建設、特許經營權等傳統業務定位為發展的基礎，由過度依靠政府向以市場化方式履職政府決策部署轉變，實現“決策政府化、結算市場化、運作專業化”。

另一方面，在業務拓展上強化市場意識，將經濟效益提到更加重要位置，結合縣域發展規劃延伸產業鏈，通過多元化布局、混合所有制等方式，重點進入具有良好收益的業務領域，培育現金流，增強自身造血能力和競爭實力。安東集團之所以在如此短時間內取得不俗的業績，其關鍵在于實施“雙輪驅動”發展戰略，實現了業務模式的真正轉型。

此外，班子成員和全體員工“再創業”的心態是城投轉型發展的根本動力。

采訪期間，安東集團領導班子和員工的創業心態、對自我價值實現的強烈渴望、對生于斯長于斯這片土地的熱愛和感情，給記者留下了深刻的印象。某種程度上說，這是安東轉型最大的精神動力。

很多城投公司對于轉型不是沒有制定過規劃和路徑，但實際轉型要么腹死胎中，要么中道而止，堅持下來的少，成功的更是少之又少。客觀原因固然有方方面面，但主觀原因在于對轉型發展尚未形成根本性認知和共識。城投轉型不是一次簡單的戰略規劃調整，更不是一句口號，而是一次新生，是一次再創業。

“創業何其難，創業之路何其漫漫，沒有創業勇氣與心態，轉型無論如何不可能實現。只有在更深層次理解到轉型的實質就是創業，才能真正煥發出轉型的勇氣，才能在轉型中始終保持初心。”汪正長對《決策》說。

有人認為，只要政府把手上的好資源、好資產給城投公司，提供政策傾斜，甚至提供各種形式的財務補貼，城投轉型就能完成了。這些對于轉型固然是利好，但“堆資源”不能從根本上解決問題，也不是真轉型，真正的轉型是城投人心態的“革命”。

“沒有全體安東人的轉型創業勇氣與心態，即使政府大力支持，你也承接不住，更無法依靠自身力量尋路而進。”方金來告訴《決策》。

城投公司轉型，沒有休止符。

對于城投轉型最大的誤區，就是認為可畢其功于一役，可以一勞永逸地解決轉型問題。“城投轉型作為一次再創業的‘再，不是第二次的意思，而是一而再，再而三的再，城投公司轉型，永遠是進行時。”汪正長感慨道。

一句話，城投公司所處的政治經濟社會環境是變動的，在政府治理體系深入轉型、市場經濟時刻變化之下，城投的轉型永遠在路上。