土地整治：一個安徽農業村的振興樣本

夏柱智 夏日

當前，土地整治是各地鄉村振興最大的一塊資金，爭取土地整治項目成為地方政府的重要工作。但同時，由于土地整治觸動了農村土地利益，難免引起矛盾糾紛，地方對土地整治“又愛又恨”。

發揮土地整治效應、提升農田標準，是國家戰略議題。從皖中一個農業村莊的成功經驗來看，問題并非是無解的，關鍵在于發揮村社集體的主動性和創造性，把農民充分動員起來，創新土地配置機制，形成承包權和經營權分置的新格局。

土地整治后沒預料到的難題

沈弄村位于安徽省繁昌縣峨山鎮，人口約4500人、1150戶，轄24個村民小組，耕地面積6200畝。村書記坦言：“僅依靠這些土地，村民的溫飽問題都沒法完全解決。隨著村莊人口的增長，人地矛盾更加明顯。”

依靠地處縣郊的區位優勢，沈弄村非農化就業比中西部其他地區早10年左右。非農就業主要分為三類：一是小商小販，該村有販賣茶葉的傳統;二是進城從事建筑、木工等傳統手藝;三是進入縣城服裝廠等中小企業務工。2000年以后，村莊勞動力非農化就業比例持續增加，農戶離開土地的趨勢明顯，同時由于土地細碎化和分散化，以及農業基礎設施的限制，留守農戶耕種面積普遍在3到10畝，少量達到20畝。兩者相互作用，造成了土地拋荒。

這種背景下，村集體認為只有集體主動推動土地流轉，才能解決土地拋荒的問題。稅費改革、新農村建設之后的土地整治為此提供了契機。2007年開始，借助農業部、財政部、國土部等部委的項目，作為試點村的沈弄村先后獲得三個土地整治項目，村莊耕地基本完成整治，是全國較早的整村實現土地整治的村莊。從現場看，項目區已被打造成“田成方，林成網，路相連，旱能灌，澇能排”的現代農田格局。

土地整治后，最大的難題是原來承包地塊的位置變動了。“沒有明確的地界，有的村民擔憂會不會失去土地。”在類似沈弄村這樣的平原地區，土地整治項目不可避免地會打破田埂，如何分田或者說如何重新配置土地權利，成了棘手的事。村書記說：“標準田塊面積基本上是確定的，沒有辦法按照原來的方式把土地面積分割到戶，否則土地整治就沒有意義了。”

“虛擬確權”的撬動效應

怎么辦？地方政府和村集體協商，確定“虛擬地塊”的確權方案，給土地整治區農戶發放“耕地權益證書”，在國家統一確權時，寫入確權證書，載明受益面積，而不再有明確的四至邊界。這相當于把承包權股份化，打破了傳統的固定在特定位置上的承包經營權，從制度上分置了承包權和經營權，是非常前瞻性的創新探索。

同時產生的問題是，整治后土地面積減少了怎么辦？機耕道和水溝等基礎設施占地超過田埂、填埋坑塘新增的面積。“當時我們也沒有預料會出現這個問題。”村書記表示。考慮到歷史形成的土地所有權單位，村集體決定把土地按照同增同減確權到村民小組;在村民小組內，同樣按照同增同減分配給農戶;最后采用耕地權益證書的方式，確定承包權面積。

一開始，村民的意見有很大的分化，大體分為三類：1/3贊成、1/3中立、1/3反對。深諳群眾工作的村兩委以村民組為單位，下組分別召開村民組長、黨員和群眾代表會議。接著按照村民同意、中立和反對的順序分別開會，最終中立者中贊成的達到90%;反對者中贊成的也有30%。對于“反對的少數”，通過村干部、村莊能人繼續做思想工作。最后在村民組大會中，以少數服從多數的原則，新方案順利通過。

另一個焦點問題是，預期的征地利益如何分配？沈弄村地處縣郊，在城市繼續擴張背景下，土地征用后會出現怎樣的局面？村干部清醒地認識到，“一旦征地，就很可能出現為了爭取利益而導致矛盾。”

如何分配利益？沈弄村的辦法是，除去一定比例的村集體留用部分，征地收益按照村民小組內農戶承包面積平均分配，征地收益分配后，耕地受益面積也相應調整。“由于事實還沒發生，誰家原來的土地可能被征收也是未知的。”最終絕大多數農民同意征地收益平均分配的方案。

這樣操作，即使有征地補償，少數農戶說“這塊田是我的”，也是站不住腳的。村書記解釋道，因為一方面，已經有村規民約規定如何分配征地收益，反對農戶會受到約束;另一方面，農戶獲得的虛擬化、股份化的“承包權”，村民沒有權利處置。

利益難題的巧妙化解

解決了承包權這個最根本的農戶利益問題，經營權配置問題就自然得到解決。按照群眾的意見，土地整治后的土地經營權配置實踐中，保證本村民組優先經營土地的權利，可以選擇最好的田塊。這就充分保障了本村務農戶的利益。

對于這些務農戶，村集體劃出最好的地塊讓其經營，他們也就沒有反對意見。但是，為了不破壞土地整治形成的“大田”，村集體創新采用土地經營權流轉的方式調節農戶土地收益。如果農戶經營面積超出承包權面積，則要付租金，反之則獲得租金;如果農戶不經營土地，那么就委托村社集體流轉，獲得土地租金。

這就需要村集體組織土地流轉，形成村社中介型的土地流轉模式，其特征是采用村民自治的辦法，充分尊重農戶土地流轉意愿。

村集體圍繞土地整治后的土地流轉，陸續召開四輪座談會，主要參加者是村民組長、黨員、村民代表、老干部和鄉賢等村莊精英。經過多次開會動員宣傳，第一次土地整治后，最終85%農戶同意流轉出土地，15%農戶反對流轉出土地。

如何確定土地租金？這是村民最關心的事情。村兩委以及村民組長組織農戶反復商討，確定一個合適的利益平衡點，有農戶提出500斤水稻每畝，有農戶提出600斤水稻每畝，有的甚至提出直接給現金。

實際上，對于村干部和村民而言，土地的投入與收益是透明的。通過綜合考慮到土地流入者和土地流出者的收益預期，根據計算正常情況下土地平均收益，村民同意將租金確定為400斤水稻每畝，根據上一年10月31日的稻價折算成現金支付，每年元月由集體兌付給村民。

最后是誰來流轉土地從事經營的問題。第一批土地整治項目實施存在兩個問題，一是剝離了原有的耕作層，而地表熟土卻被埋到地下;二是仍然存在地塊高低不平問題，需要經營者自行推平。這導致“農戶不要土地，土地又無人承包”的情況。如何找到第一批土地規模經營者成為一個棘手問題。村書記說道：“沒人種田，給我們帶來極大的負擔，當時分管農業的副縣長也很頭疼。”

村集體只能說服鎮村附近的企業主動流轉土地，一開始，土地整治項目后的2個大戶是大米加工廠和農資店老板，他們有能力大規模流入土地。然而問題是他們不會種田，不愿意承包。最終政府不得不給予支持，主要是給予土地流轉補貼，每畝80元。

土地整治項目實施后，農戶積極流入土地，形成了適度規模經營的家庭農場主導的現代農業經營格局。其中原因包括，惠農政策持續加強、農業機械化和糧食價格提升。糧食價格從2007年的0.7元上漲到2015年的1.5元以上，租種每畝土地能獲得600元的純收入，經營100畝土地，只需要夫妻兩人勞動3個月，能獲得6萬元，這對普通農戶有吸引力。

相對于大戶，這些家庭農場的經營有更強的穩定性。他們采用家庭經營的方式耕作，一般不雇工，管理起來得心應手，在保障土地租金及糧食生產能力層面都是被認可的。

安徽省沈弄村的改革創新具有全國性的樣本意義。當前制約農業現代化的主要問題已不是農業生產技術，而是土地產權的細碎化。城鎮化背景下農村勞動力轉移，為土地集中連片經營提供了經濟條件，這是第一步。田改項目則為解決土地細碎化提供了工程條件，這是第二步。沈弄村以“虛擬確權”為核心的農地制度改革則是制度條件，解決土地產權的細碎化問題，這是第三步。

因此，無論是小農戶，或者是實行規模經營的種田大戶都可以實現土地集中連片經營，釋放現代農業生產力。隨著鄉村振興戰略的設施，國家將會投入上萬億元進行農村土地整治。這一背景下，廣大農村有望結合土地整治推進如沈弄村一樣的農地制度創新，通過虛化承包權、放活經營權，徹底解決長期困擾農業現代化的土地細碎化問題。