新形勢下中國油氣勘探開發監管體系的構建

唐國強 徐 東 付 迪 劉 韜

1.中國石油大學（北京） 2.中國石油規劃總院 3.天津大學 4.中國石油物資有限公司

0 引言

建國以來，我國油氣勘探開發取得了長足的進步，油氣儲量發現連續取得突破，油氣產量連年穩步上升，較好地支撐和保障了國民經濟發展和改革開放工作。但是，油氣勘探開發領域相關立法始終未能到位，監管法律框架缺失，尚未形成系統和全面的監管體系，制約了油氣工業的健康、高效發展[1-2]。

黨的十九大以來，黨中央、國務院多次對石油天然氣工業的發展做出指示，要求加快國內勘探開發工作力度，降低石油天然氣對外依存度，保障油氣資源安全。2017年5月，中共中央、國務院印發了《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》，要求建立健全競爭有序、有法可依、監管有效的石油天然氣體制，實現國家利益、企業利益、社會利益的有機統一[3]。在油氣資源發展的新時期、中國經濟發展的新常態下，客觀總結油氣勘探開發領域監管體系現狀和存在問題，開展國外油氣行業監管的比較分析，科學設計符合我國國情的現代監管體系，提高監管能力，對于支撐我國油氣勘探開發快速高效發展，具有較強的現實意義。

1 我國油氣行業改革歷程及監管現狀

1.1 油氣行業改革歷程

建國以來，我國油氣行業先后經歷了政府統一管理時期（1949—1980年）、計劃經濟向市場經濟轉換時期（1981—1997年）、持續深化改革時期（1998年以來）3個階段。改革開放以來，比較大的變革主要有2次，即1988年和1998年的油氣管理體制改革。我國油氣管理機構變遷表如表1所示。

1.2 油氣行業管理現狀

目前，我國油氣行業已初步形成了管理職能較為健全的行業管理體系。石油天然氣行業管理涵蓋了資源保護、行業準入、價格和進出口管制、投資審批以及環境、安全等多方面內容，初步形成了較為完整的能源管理體系和工作協調機制。油氣勘探開發領域涉及的政府管理部門包括國家能源委員會、國家發展和改革委員會、國家能源局、國務院國有資產監督管理委員會、商務部、財政部、自然資源部、生態環境部等（圖1），基本完成了向“微觀運作靠市場、宏觀調控靠政府”管理模式的轉變。

改革開放以來，我國油氣行業體制改革始終以社會主義市場經濟為導向，方向明確、重點突出，有力地促進了我國石油行業的歷史性轉變與跨越。我國的油氣管理體制逐步從高度集中的行政管理向綜合性分散式管理轉變，從直接干預管理向宏觀調控轉變，基本實現了政企分開，為油氣行業的健康發展初步營造了競爭性的市場環境。但是，目前我國油氣上游領域市場主體比較單一、油氣市場體系發育和建設仍不夠充分、國有大石油公司資本運營效率偏低、法律法規尚不健全、政府監管體系落后，油氣體制改革任重而道遠。

1.3 油氣行業監管現狀

我國油氣行業實施“政監合一”的管理模式，油氣監管職能分散在不同政府部門，甚至部分保留在國有企業。按照監管內容大致可劃分為油氣勘探開發、石油天然氣管道、運輸、成品油和天然氣市場、安全環保及質量、財稅等領域，涉及20多個監管事項（表2）。

具體到油氣勘探開發領域，即從地質勘探到油氣集輸過程主要由自然資源部開展監管工作，包括準入監管、生產監管、信息監管等；過程中的安全監管由應急管理部負責；過程中的環保監管由生態環境部負責；過程中的財稅監管由財政部和國家稅務總局負責。根據自然資源部“三定”方案，履行自然資源資產所有者職責、負責自然資源調查監測評價、負責自然資源統一確權登記工作、負責自然資源資產有償使用工作、負責自然資源的合理開發利用是其主要管理職責[4]，27家內設機構中與油氣管理及監管有關的部門為礦業權管理司和礦產資源保護監督司，50家直屬單位中與油氣管理及監管有關的為油氣中心，監管工作主要圍繞油氣礦權管理實施，并沒有對礦權、儲量、生產活動、安全、環保、地質資料檔案、信息公開等實施全過程、全環節、全領域監管。油氣勘探開發管理和監管的制度法規主要包括國家一級集中管理、礦產資源規劃、探礦權采礦權管理、資源有償使用及探礦權采礦權有償取得、礦業權人的合法權益法律保護等五大管理制度和油氣資源開發利用情況統計年報、油氣田合理開采和資料匯交、油氣資源開采督察工作、專業監管和綜合監管相結合、衛星監測、合同化監管、油氣開采年度檢查與定期檢查及抽查等七大監管制度。

表1 我國油氣管理機構變遷表

2 我國油氣勘探開發領域存在的監管問題及國外監管啟示

2.1 存在的監管問題

1）法律法規明顯滯后：①缺少石油天然氣專門法律，油氣資源權益、綜合利用效率、監管等方面存在空白；②缺少專門的油氣區塊退出管理辦法，勘探開發區塊退出工作難以規范操作；③缺乏石油天然氣外商投資勘探開發條例，無法滿足外方投資油氣需求；④《礦產資源法》《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》《礦產資源開采登記管理辦法》等法律法規已不適應當前改革政策和平等保護不同所有制經濟精神的要求，亟待修訂；⑤油氣行業監管法律框架存在較大缺陷，缺少專門、完整的油氣資源監管條例；⑥監管標準仍未健全，相關技術標準和規范亟待完善。

2）監管體系不健全。缺少專業獨立的監管部門，監管角色模糊、職能分散。現行監管機構及管理體制存在權責交叉和真空地帶，礦業權核準、方案審批、安全生產、生態環境保護等多部門參與且職責不清，難以實現高效協調。缺乏監管機構的監督體系，監管失靈時有發生。

圖1 我國油氣資源管理現狀圖

表2 我國油氣監管部門及主要事項表

3）監管力量薄弱。監管能力嚴重不足，缺乏專業化隊伍。自然資源部油氣督察員均為兼職人員，沒有能力對全國油氣資源勘查開采實行實質性監管。國家能源局下設各派出機構已明確的油氣監管職責為油氣管網設施公平開放監管，負責電力市場和油氣管網相關監管工作，目前并無油氣勘探開發監管職能。

4）監管方式簡單落后。缺乏有效的監管方式，手段簡單，主要審核石油企業報表和開展少量抽查。監管工作不規范，突擊檢查經常代替常規性監管，形式多為座談、現場督察、查看資料，難以適應市場化發展的要求。

5）監管內容相對局限。主要監管部門的自然資源部側重于勘探開發工作量投入、礦業權方面的監管，對生態環境保護、安全生產等監管環節薄弱，無法實現全過程有效監管。

6）油氣企業和行業協會定位不準確。在勘探資金投入、勘探開發工作量實施情況、資源利用和作業效率、經濟效益等方面，企業承擔大量的統計、上報和自我監管職能，市場機制作用遠未發揮。油氣行業協會作用發揮不佳，參與監管的途徑有限，油氣監管政策及標準制定和監管治理的專業化優勢未能有效發揮。

2.2 國外油氣勘探開發監管主要啟示

通過調研成熟市場國家、新興市場國家以及部分亞洲國家可以發現，符合市場經濟和能夠促進產業可持續發展的油氣勘探開發監管體系一般有健全的法律法規、獨立專業的監管機構、強大的監管力量，實現國家地方分級監管、企業和行業協會參與監管。筆者研究認為，從長遠角度來看，“政監分離”將是我國油氣勘探開發監管的發展方向。國外油氣勘探開發監管啟示主要包括以下幾個方面。

1）監管法律法規體系相對比較完善。無論是成熟市場的美國、加拿大、歐盟，還是同屬新興市場的巴西、俄羅斯，還是亞洲鄰國日本、韓國，都在油氣勘探開發領域中涉及的市場準入、生產安全、環保、質量、價格等諸多方面制定和明確了相關法律法規，通過制訂頒布或適時調整相關法規，實施法制化管理，規范油氣勘探開發秩序，引導市場健康發展[5-7]。

2）國家能源管理模式的不同造就了油氣勘探開發監管體系各異（表3）。第一種模式是以美國、加拿大等為代表的“北美模式”，實行的是政監分離。其油氣行業的政策法令由政府部門（一般是能源部）制定，監管部門（一般是能源監督委員會）負責制定能源監管政策、協調和仲裁，土地管理局及公共事業管理委員會等負責勘探開發領域土地、環保、生態等監管事項的具體執行。第二種模式是以墨西哥、巴西、俄羅斯以及日韓為代表的“政監合一”甚至政企不分的管理模式，通過立法手段和能源市場化價格調整產業結構。新興市場的墨西哥、巴西以及俄羅斯傾向于對油氣資源實行高度控制，建立低級別集中管理，制訂緊急與長期的能源政策與戰略。而依賴進口的油氣消費國如日本、韓國，由于能源生產的有限性以及經濟發展的剛性需要，只能采取強力有效的制度設計、戰略措施和系統化組織，建立起合理的能源體系，從而抵御外部環境的威脅[8]。需要引起注意的是，各國大都采取集中管理模式，如加拿大和日本均采取能源綜合管理制度，集中設置能源主管部門，綜合制定能源管理戰略，以避免過多的行政干預、減少政策沖突和降低執行過程中的協調難度[9]。

3）不同監管體系下的監管目標和職能與服務國家油氣能源發展戰略基本一致。盡管各國的國家體制、經營機制、油氣資源稟賦特征和消費特點有所差異，油氣勘探開發監管體系、范圍和組織方式不盡相同。但各國的監管職能大體相同，即通過油氣資源的監管體現國家對油氣資源的所有權，通過相關數據監管體現信息服務、信息共享和統計監督，通過服務價格監管保護消費者權益，通過油氣產業鏈各環節的技術監管保障安全、衛生、環境等公眾利益。同時，這些職能與國家特定時期的能源發展戰略基本吻合，能源管理、油氣資源監管為國家能源發展目標和發展戰略服務。

4）分級監管和多部門協作機制的建立是保證監管目標實現的基礎。根據能源資源所有權的不同，美國和加拿大實行能源分級監管，國家能源委員會和各省的能源監管機構都享有獨立的最終裁判權。據統計，美國和加拿大的65個轄區中只有1個無監管機構[10]。分級監管適應了能源監管面臨的諸多復雜局面，最大限度地維護了國家、個人和公眾利益不受侵害，并防止壟斷和違背市場原則的事情發生。此外，為協調各級政府及產業部門、產銷者與消費者的關系，許多國家建立了多層次、全方位的能源協調機制，科學確定了監管權力橫向及縱向劃分，合理分配了不同監管機構的權力，關注能源領域上下游監管、經濟性監管與社會性監管之間的協調，通過合作協調機構和會議制度協調各方利益，利用一體化的綜合管理運行機制對不同門類能源實行統一管理，從而有效提高了監管效率[11]。

表3 部分國家和經濟體油氣勘探開發監管體系特點一覽表

5）良好地發揮了油氣企業和行業協會的多元化監管作用。一般來說，油氣勘探開發領域監管工作開展好的國家，重視正確處理政府、市場、社會之間的關系，充分發揮企業、協會在監管過程中的作用。首先，明晰油氣企業的私人產權，積極探索合作監管形式，通過賦權、經濟激勵等方式充分發揮私人合作主體的作用，為油氣企業提供監管議題，賦予油氣企業制度化參與監管的權利。其次，油氣協會可以規范政府購買油氣監管保護公共服務的程序，參與油氣監管治理機制，是重要的油氣監管力量。油氣協會對政府和企業實施監督，參與油氣監管政策及標準的制定，監督油氣監管政策的實施以及企業的經濟行為。美國、加拿大等國家的油氣行業協會與政府建立了常態溝通機制和合作監管機制，成為政府、企業、消費者之間的重要紐帶，充分發揮了專業化優勢，減輕了監管機構壓力，營造了良好的油氣監管局面。

6）監管程序和行為公開透明：①立法公開，立法過程中所有利益相關方均可平等發表意見，公眾也能參與和監督立法過程；②執法過程與結果公開，通過監管令、公示制度、聽證制度、程序性審批制度、公布仲裁調查和處理結果等方式開展監管，公開管理標準、程序及相關信息，制度上避免暗箱操作和信息歧視，最大程度保障公眾的知情權；③公開促廉，加強公眾在執法過程的參與和監督，確保執法機構的廉潔從業；④監管法制化，法庭可以隨時審查監管機構的越權行為、未公平對待利益相關方以及信息考慮不充分導致的決策失當等行為。

3 我國油氣勘探開發監管體系完善建議

3.1 改革方向

3.1.1 總體思路

在完善油氣行業和油氣勘探開發領域法律法規的基礎上，結合“放管服”（即簡政放權、放管結合、優化服務）改革方向，逐步理順政府管理機構和職能，優化油氣勘探開發監管方式，建立相對獨立的專業化監管機構，構建權責明確和協調合作的分級監管體系，加強監管隊伍建設，綜合運用現代監管技術，對油氣勘探開發實施全過程有效監管，提高行業運行效率和油氣資源開發效率，維護市場公平，保護生態環境，保障油氣安全，促進產業高質量發展。

3.1.2 基本原則

1）堅持油氣勘探開發監管體系構建與政府職能改革協調推進，并符合國家能源管理和監管體系頂層設計統籌一致的原則。既要結合現狀和可行性，也要在考慮一定前瞻性的前提下兼顧構建新型管理體制的既定目標，避免與政府行政體制改革發生沖突[12]。將分散在各部門的石油監管職能集中到獨立于宏觀調控部門的石油監管機構，實行政監分離的模式，并將行政審批制度改革作為近期改革重點。在國家能源統籌管理的整體框架下設計油氣勘探開發監管體系，遵循“能源管理體制機制（油氣資源管理體制機制）—能源監管體系—油氣行業監管體系—油氣勘探開發監管體系”的邏輯路線實施改革。

2）堅持油氣勘探開發監管體系為油氣產業發展和國家能源戰略目標服務的原則。任何改革必須著眼于解放生產力，促進和加快石油天然氣工業發展。脫離了本國油氣資源發展目標下的監管體系既沒有生存理由，也不具備存在基礎。無論是成熟市場還是新興市場，各國油氣監管都與國家油氣資源的發展戰略和目標保持高度一致。隨著我國油氣資源逐步劣質化、老油田遞減加快、投資效益不斷下降，石油天然氣對外依存度不斷攀升。立足國內，確保油氣生產供給能力的穩定增長和油氣企業的可持續發展，是油氣發展戰略的重中之重。

3）堅持油氣勘探開發監管為油氣產業和油氣企業深化改革目標實現服務的原則。《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》明確了堅持國家油氣能源安全保障的底線思維和堅持市場化改革方向的改革思維[13]，“監管有效”是構建石油天然氣體制的重點之一。油氣勘探開發監管體系改革要服從國家深化油氣體制改革的總目標，致力于解決制約油氣行業發展的體制機制問題，實現消除油氣行業壁壘、建立現代油氣市場體系、深化國有油氣企業改革和轉變政府管理方式的目的。

4）堅持油氣勘探開發監管體系完善遵循油氣產業勘探開發工作規律的原則。按照“自然壟斷性業務與非自然壟斷性業務相分離”的基本準則和“管住中間、放開兩頭”的改革思路，加大油氣勘探開發環節改革力度，降低進入壁壘和準入門檻，引入競爭調節機制，鼓勵有資質、有實力的市場主體進入油氣勘探開發領域，實現提高勘探開發投資力度、增加油氣產儲量的目的。

5）堅持油氣勘探開發監管完善法律法規先行的原則。成熟市場國家形成了包括立法機構制定的相關法律、政府主管部門制定的政策法規（通常以法案形式發布）、監管部門制定的具有法律效力的規章條例在內的完善的法律法規體系，并按照“立法先行、有法可依”的思路改革政府管理機構和能源監管機構。加快法律法規體系建設，建立專門完整的油氣法律框架，依法明確規定主管部門和監管機構的職責與程序，堅持依法監管，引導油氣行業健康發展[14]。

6）堅持油氣勘探開發監管由相對獨立的專業監管機構完成的原則。成立獨立于政府管理部門和行業市場主體的專業化監管機構，參與制定國家油氣發展戰略、資源開發利用、基礎設施、環境保護等政策方針，專門負責制定油氣勘探開發監管的具體方針政策，對油氣勘探開發市場準入、礦權管理、技術標準、安全生產、環境保護、資料信息等實施有效監管。

7）堅持油氣勘探開發監管充分發揮市場配置資源作用的原則。油氣監管體制改革與石油工業市場化改革進程息息相關，油氣監管體制改革力度決定了油氣市場化改革的成效。堅持發揮市場配置資源的決定性作用，激發油氣勘探開發領域投資者熱情和信心，實現資源有效利用，形成多元化廣泛參與、共同競爭的市場格局。不斷加快油氣監管體制改革，引導、監督石油工業市場化改革，確保石油工業市場化改革在有效監管中穩步推進。

8）堅持油氣勘探開發監管體系完善與國家簡政放權要求相一致的原則。結合國家行政體制改革進展以及簡化行政審批和放管服的具體工作要求，按照有利于油氣產業發展和油氣增儲上產、有利于促進油氣勘探開發工作開展和提高辦事效率的準則完善油氣勘探開發監管體系，避免增加對油氣行業管理的束縛和對油氣企業的額外負擔。

9）堅持油氣勘探開發監管體系完善以形成對監管機構的多元監督體系為重要保障的原則。政府監管本身的目的是解決行業信息不對稱以及外部性等導致的市場失靈問題。國內外實踐已經證明，缺乏對監管機構的有效監管，監管機構可能會實施偏離社會公共利益、為自己和少數利益集團服務的監管行為，從而導致監管失靈。鑒于油氣產業關系到國民經濟的健康發展、業務環節和監管事項以及涉及的利益相關者較多，社會影響大，需要構建涵蓋立法、行政、司法、社會監督在內的多元化監督體系，解決監督缺位和監管失靈問題，實現有效監管[15]。

10）堅持維護油氣企業權益與明確強制退出機制統籌一致的原則。一方面，石油天然氣勘探開發具有自身的規律，應在遵循油氣規律的基礎上充分維護油氣企業的正當權益，合理確定勘查開采時限，延長探礦權有效期及延續、保留期限，適當延長試采期限，探索研究油氣探采一體化。另一方面，逐步完善區塊退出條件，嚴格區塊退出，探礦權申請延續時按規定扣減相應勘查面積。應將維護油氣企業權益與明確強制區塊退出機制統一起來，建立合理合法的退出機制，維護規則范圍內企業的合法權益，對需要退出的企業和區塊嚴格執行退出機制。

3.1.3 監管目標

構建“依法依規、權責明確、高效透明、公開公正、多方參與”的現代監管體系。依法依規是指，依據國家和行業的法律法規及規章制度開展監管工作。權責明確是指，監管機構部門、人員、職能設置科學，權限責任劃分合理。高效透明是指，監管機構利用大數據、云計算、5G等新一代信息技術，創新監管方式，公平、快捷、有效地執行監管任務，大幅提高監管能力和水平。公開公正是指，監管機構運行機制公開，相關信息披露及時，確保平等和無歧視監管。多方參與是指，形成行業協會、油氣企業和社會公眾多元化參與監管的常態良性機制。

具體而言，就是構建符合國家能源發展戰略和油氣資源發展方向的、以市場導向的、與深化油氣改革相適應的油氣勘探開發現代監管體系。油氣勘探開發監管同時肩負著實現保護公共利益、維護國家油氣資源所有者權益和礦業權人合法權益的雙重目標，政府在油氣監管中的兩種角色是辯證統一的。保護公共利益是指，督促礦業權人履行法定義務、維護勘探開發市場秩序、促進資源保護和合理利用、保障經濟社會發展對礦產資源的需要、保護礦區地質環境、保障礦區及周邊生產生活安全，履行政府公共管理職責。維護國家油氣資源所有者權益和礦業權人合法權益是指，依法監督勘查投入、促進勘查和資源發現、掌握油氣資源情況、保護礦業權不受侵犯，保障國家所有者權益和礦業權人合法權益。

3.1.4 監管任務

油氣勘探開發監管應結合我國油氣稟賦特點和自身規律，按照改革思路和既定目標，以維護公平競爭的市場環境和矯正市場失靈情況下經濟主體的不當經濟活動為目的，主要開展以下監管任務。

1）安全與生產監管：①安全環保及質量監管，包括油氣生產作業區勘查、開采、施工、生產、運輸、廢物處理、儲存等過程中安全、環保、健康、質量等相關內容監管；②油氣勘探監管，主要包括勘探資金投入、勘探工作量實施情況（勘查方案實施和變更、二維地震、三維地震、風險探井、預探井、評價井等）、儲量評估和作價、合同執行情況等；③油氣開發監管，主要包括開發投入、開發工作量實施情況（開采方案實施和變更、滾動勘探井、開發井、二次采油、三次采油、剩余油分布等）、資源利用和作業效率、開采工藝實施與技術改進、開發生產情況監控、開發經濟效益等。

2）市場監管：①礦業權出讓監管；②礦業權轉讓、交易和流轉監管；③礦業權退出監管；④勘探開發地質資料匯交監管；⑤財稅及價格監管；⑥信息及統計監管。

3）行業監管：①規劃落實情況監管；②政策實施情況監管；③項目執行情況監管。

3.1.5 監管機構

根據國外油氣勘探開發監管組織機構設置和運行經驗，油氣行業監管機構設置主要可以采用3種方式，即政監合一、獨立監管機構以及大部制下設獨立監管機構。結合我國油氣沿革特點和自身發展規律，由于同時要保證監管機構的獨立性、滿足其他能源行業監管經驗可借鑒、有利于與其他政府部門協調合作，筆者認為，采用大部制下設獨立監管機構比較適合我國國情和能源行業發展的需要。

考慮我國體制改革的有序穩步推進，在操作時間和具體實施上可以采取分步推進的方式。

1）“十三五”時期。按照“補短板、強職能”的基本思路，逐步改變油氣勘探開發監管內容缺失、監管職能缺位的現狀，除行業準入、勘探資金投入及工作量外，重點開展安全環保及質量、地質資料匯交、礦業權出讓、礦業權退出、勘探及開發工作量實施情況、開發資金投入、儲量評估和作價、合同執行情況、財稅、價格等監管工作。強化政府主管部門關于勘探開發方案實施、安全生產、環境保護等事中和事后監管的相關職能，加強常規規律性監管和專業化監管工作，營造良好的油氣監管局面，為后續監管體制改革打下堅實基礎。

2）“十四五”前期。按照“建機制、促分離”的基本思路，加快推進油氣行業及勘探開發監管立法工作，進一步完善監管內容，在“十三五”的基礎上進一步開展礦業權交易和流轉、資源利用和作業效率、開采工藝實施與技術改進、開發生產情況監控、開發經濟效益、信息統計、規劃落實、政策實施、項目執行等相關監管工作；進一步落實現有機構的監管職能和監管任務，逐步分離社會性監管及經濟性監管職能，自然資源部、生態環境部、應急管理部、國家市場監督管理總局等相關管理部門保留一定的社會性監管職能，逐步將經濟性監管職能集中到國家發展和改革委員會或國家能源局的油氣監管專門部門，承擔以后可能成立的獨立監管機構的日常工作，在政監合一的基礎上初步探索內部相對分離的模式。

3）“十四五”后期。按照“大部制、分級管”的基本思路，可以與政府改革統籌考慮分別設立綜合性的能源管理機構（如能源部）和獨立、高層次、專業的能源監管機構（如能源監管委員會），形成分工明確、權責清晰的管理架構[16]；各大區和各省可下設相應的監管機構，作為上級監管機構的派出機構，中央對地方監管機構實行垂直管理[17]。能源監管委員會可以考慮按法定機構的模式組建國家油氣監督管理局或國家油氣監管分委會，根據油氣市場監管工作的實際需要在區域和部分省設立相應的派出機構和分支機構。

能源監管委員會接受政府主管部門的授權，依據國家相關法律法規對電力、油氣和煤炭等能源開展監管，負責監管政策制定、規范市場秩序以及監管企業。油氣監管分委會主要負責監管市場準入、油氣交易及買賣合同、管網等基礎設施公平開放、基礎設施的安全運營、油氣市場交易秩序、節能減排、普遍服務、壟斷性油氣企業的成本與價格以及基礎設施投資等，油氣勘探開發監管是其職能和機構的重要組成部分。國家級監管機構負責制定國家監管政策、管理大區監管工作以及協調跨區監管事項；大區監管機構負責管理區域監管工作以及協調區內跨省監管事項；省級監管機構負責省內監管工作。

為保證監管機構的權威性和獨立性，油氣監管機構的負責人及主要領導成員由政府主管部門任命和管理，其他人員由行政管理、油氣、法律、財務、經濟等各專業人員組成，由監管機構自行管理，向社會公開招聘。現階段油氣監管機構的經費來源以財政撥款為主、收費為輔。結合成熟市場國家經驗，從長遠趨勢來看，以向被監管的油氣企業征收規費為主的方式可以更好地增強監管機構的獨立性，提高辦事效率。

3.1.6 監管程序

在健全油氣勘探開發監管機構和隊伍的基礎上，完善監管方式，實現監管程序制度化、監管工作常態化、監管作業規范化、監管結果公開化。定期開展過程監管，加強企業和公眾的參與和監督。制定系統的油氣資源勘查開采監管工作規程和操作指南，形成以作業標準規范為監管依據、以工作規程為監管指南的局面，提高油氣資源監管的標準化和專業化程度。

3.1.7 隊伍建設

加強各級油氣監管機構建設，整合建立專門的油氣勘查開采監管機構，加強重點地區、市縣監管力量，配備專業人員。為了保證監管機構的專業化以及對監管政策的有效執行，監管機構人員應充分考慮專業性和多元化特點，由行政管理、油氣、法律、財務、經濟等構成。以現有油氣督察員辦公室職能為重點，建立和依托相對獨立的油氣監管機構，加強專兼職相結合的油氣督察員隊伍建設，整合擴大油氣監管隊伍，努力實現監管機構的專業化與監督隊伍的職業化。加強培訓交流，有針對性地培養管理、監管、研究等專業化隊伍，有力支撐油氣監管工作的高效開展。

3.1.8 平臺建設

以滿足油氣戰略研究、規劃、管理、監督保護和與合理利用為導向，通過油氣資源、地質資料、管理信息的集成整合處理，構建國家級油氣資源數據庫體系，形成集油氣監管預警、油氣督察工作管理、油氣監管信息分析功能的全方位一體化的全國油氣監管信息平臺。相關油氣信息由有關部門向各油氣作業單位強制性采集，并建立追懲機制。根據監管辦法定期公開監管信息，并可按照有償使用相關數據資料的方式償付信息平臺的運行費用。

3.2 保障措施

3.2.1 組織保障

鑒于油氣資源是國家重要能源和主要化工材料，對國民經濟發展具有重要作用，為了保障我國油氣監管體系改革的穩步推進，建議中央層面成立專項改革領導小組和工作小組。領導小組由黨中央、國務院能源和油氣資源管理部門的有關領導組成，負責開展油氣監管體系改革的頂層設計和總體方案審查。工作小組由國務院職能部門及國有石油公司的領導和專業人員組成，負責按照領導小組設計方案推動實施和組織運行。

3.2.2 法律保障

建立符合油氣勘探開發規律的法律法規和規章規范體系，修訂不合時宜的規定，依法監管：①以《物權法》《行政許可法》為依據，對《礦產資源法》進行修訂，修改《礦產資源法》中不符合平等保護不同所有制經濟及不適應當前改革趨勢的條款，重新構建礦業權管理、勘查開采行政許可和監督管理的法律法規體系；②修訂《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》《礦產資源開采登記管理辦法》中與有關政策和法律不協調的條款以及關于油氣專營與礦業權出讓方式的條款；③建議制定《石油天然氣法》或單獨制定《石油法》《天然氣法》，重點明確油氣勘探開發規劃、勘查開采登記審批、礦業權流轉、對外合作、監督檢查、法律責任等內容；④建議制定《油氣勘查區塊退出管理辦法》，對油氣勘查區塊的礦業權人主動縮減區塊及鼓勵措施、違反出讓合同或不完全履行法定義務而被責令退出區塊及懲戒措施、地質資料匯交、退出區塊的后續管理及再行出讓論證、退出程序等重大問題予以規范；⑤根據《外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2019年版）》[18]以及《自由貿易試驗區外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2019年版）》[19]調整《中華人民共和國對外合作開采海洋石油資源條例》[20]和《中華人民共和國對外合作開采陸上石油資源條例》[21]等法律法規中關于外商投資油氣的相關規定，或制定“石油天然氣外商投資勘探開發條例”，重點關注外商投資資質條件、油氣資源權益金制度、審批條件及流程、權利和義務、作業人員及數據、風險預警與處理、違約及相關責任、爭議及解決方式等內容；⑥建議完善油氣資源監管法規制度，制定專門的“油氣資源勘查開采監管條例”，主要內容應包括監管目標任務、監管主體及職責、監管內容、方式、手段措施、保障條件等，明確監管部門和人員履職盡責的邊界，同時建議制定“油氣資源勘查開采監督管理實施細則”并以部門規章形式發布實施，側重如何監管和具體操作。

3.2.3 機制保障

在監管體系改革初期，尤其是“政監合一”時期，由于多個部門涉及油氣勘探開發監管職能和任務，需要綜合協調各級政府部門、產業部門、產銷者、消費者之間的關系。①科學劃分橫向和縱向監管權限，在不同監管部門和監管機構之間合理分配監管權責；②加強監管機構之間的協調合作，關注油氣不同產業鏈、社會性與經濟性監管的協調，保證監管成效；③建立多層次、全方位的合作協調機制，如通過建立合作協調機構及采用會議制度等來協調各方利益和解決沖突；④通過綜合管理機制對不同種類能源開展統一管理，降低監管成本；⑤構建科學的監管績效評估體系，合理確定監管績效的評價主體、對象、指標和施行等關鍵內容，多元化評價主體參與評價，利用結果強化監管機構公共受托責任。

3.2.4 體系保障

厘清政府、市場、企業和社會的關系，充分發揮油氣企業、行業協會的監管作用。與企業積極探索常態的合作監管機制，通過賦權、經濟激勵等方式充分發揮企業作用，通過座談會、聽證會等方式共同在油氣安全標準制定、規劃論證等方面進行監管決策，建立貫穿于油氣監管全過程、開放的和雙向的油氣溝通機制，讓油氣企業制度化參與監管并承擔相應法律責任。充分發揮行業協會作用，通過參與標準制定充分發揮專業優勢，通過參與油氣監管政策制定監督油氣監管政策的實施以及企業經濟行為，通過協會的國際學術交流、人才培訓、專題研究等引入國外先進技術和管理經驗，讓協會成為政府、企業、消費者之間的橋梁和紐帶，減輕監管機構壓力，營造良好的油氣監管局面。

4 結論

1）我國石油天然氣行業改革是一項非常復雜和艱巨的工程。2017年國務院發布的《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》，明確了石油天然氣行業體制改革的主要任務，油氣勘查開采體制改革是改革重點之一，而8個方面的改革任務中都涉及油氣行業監管。市場經濟體制中，政府監管是政府職能的核心，加強油氣行業監管是油氣體制改革的應有之意。油氣勘探開發監管體系是改革難點，決定了改革的走勢和成敗，必須著眼系統、整體謀劃，既要敢于突破，又要穩步推進，應該考慮先易后難、分類分步實施推進[22]。

2）提出對我國油氣勘探開發監管體系的完善建議：①應逐步理順政府管理機構和職能，優化油氣勘探開發監管方式，建立相對獨立的專業化監管機構，構建權責明確和協調合作的分級監管體系，加強監管隊伍建設，綜合運用現代監管技術，對油氣勘探開發實施全過程有效監管；②油氣勘探開發監管體系構建應堅持與政府職能改革協調推進、為產業發展和能源戰略目標服務、形成多元監督體系等10項基本原則；③應構建“依法依規、權責明確、高效透明、公開公正、多方參與”的現代監管體系，重點開展安全與生產監管、市場監管、行業監管三方面監管工作；④ “十三五”時期、“十四五”前期、“十四五”后期建議分別按照“補短板、強職能”“建機制、促分離”“大部制、分級管”的基本思路開展監管機構體制機制建設；⑤建議成立專項改革領導小組和工作小組，健全法律法規體系，綜合協調各級政府與產業部門、產銷者及消費者關系，充分發揮油氣企業及行業協會的監管作用。

3）隨著國家持續推進深化油氣行業市場化改革，有序放開油氣勘查開采準入限制，積極吸引社會資本進入上游領域，只有不斷完善監管立法，健全監管體系，科學設計監管路徑，提高監管能力，才能確保油氣增儲上產，保障國家能源安全，實現產業可持續發展[23-24]。