地方政府間的合作與競爭關系研究

劉朝暉

摘 要：自1980年我國實行財政制度改革后，經濟分權極大地提高了地方官員發展地區經濟的熱情，因此上級政府利用晉升體系來激勵官員。地方官員為了獲得晉升機會而展開經濟競爭。然而這種晉升體系也伴隨著一些問題，雖然這種方式強有力地促進了地方經濟增長，但不可否認的是，這種經濟競爭方式使官員更加在意與競爭者的相對位次，導致地方保護主義盛行、政府間更趨向于競爭而排斥合作。因此，通過梳理晉升錦標賽理論的文獻，對晉升博弈下政府間競爭與合作的關系進行研究，最后給出對晉升體系的結論并進行研究展望。

關鍵詞：晉升博弈;官員異質性;政府合作競爭;績效考核

中圖分類號：D625? ? ? ?文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2020）04-0097-03

引言

自1980年我國的財政分權改革后，地方政府與中央政府在保持原有的行政隸屬關系的同時，還具有契約的關系性質。中央政府給予地方政府獨立的政治組織和經濟利益，讓地方政府可以擁有相應的權力支配財政收入和承擔財政支出[1]，這在一定程度上調動了中國各地方政府經濟發展的積極性。與此同時，中央政府會根據相應的考核指標來確定是否提拔該地方政府的官員，即晉升錦標賽。因此，官員為了獲取晉升機會，往往暗地里與其他官員相互競爭、相互博弈，以此來獲得更多升遷機會，但官員為爭奪晉升名額往往將這種相互競爭而轉變為惡性競爭，這或許可以從另一個方面解釋中國地區保護主義、各地區重復建設、政府間消極合作等現象。為了厘清地方政府間的合作與競爭關系，本文對地方政府間的合作與競爭相關文獻進行綜述，從晉升博弈視角進行梳理。

一、晉升錦標賽理論的相關研究

（一）晉升錦標賽理論

在20世紀80年代初期，我國開始實行社會主義市場經濟制度，中央給予地方較大自由度支配財政收入，因而政府在促進經濟增長、維護社會安定等相關制度建設發揮重要作用[2]。使得政府在市場化進程中占據主要作用，而作為經濟政策和發展計劃的執行者與制定者，地方官員的努力程度也不能忽視[3]。Jones和Olken（2005）基于1945—1990年多個國家地區的數據研究分析得出，領導人的變更會影響國內的政策制定和經濟增長[4]。如何設計合理的管理模式來衡量官員的政治績效、經濟績效，就顯得尤為重要。

而且自20世紀80年代以來，我國也逐漸擺脫了以階級斗爭的思想，轉為以經濟建設為中心。自此中央政府對經濟的發展逐漸重視，尤其重視地方GDP增長和地方財政收入。Li and Zhou（2005）也發現20世紀80年代以來，我國地方政府官員的提拔標準逐漸從過去只看純政治指標轉向為經濟績效指標。受此激勵影響，地方官員往往會竭盡所能，追求GDP的增長和增加財政收入，以此提高自己地區的經濟績效，這就是所謂的“晉升錦標賽理論”[5]。

晉升錦標賽理論最早是由Lazear和Rosen（1981）共同提出運用在企業人員調動當中，該理論認為只要晉升激勵的結果尚不明確，員工就會得到激勵為晉升而努力工作[6];Li and Zhou（2005）最早將晉升錦標賽理論用在我國政府管理模式中，它是指中央政府對地方政府的行政官員設計的一種晉升激勵機制，優勝者將有機會獲得升遷的機會。因此，政府官員在其政治生涯里，最關心的問題還是如何獲得更多的升遷機會[7]。王艷云（2012）也認為，當官員一旦走進官場，就不能隨意選擇或者退出職位，在保證自己官職的前提下，會努力抓住一切可晉升的機會[8]。

（二）官員晉升與經濟發展

因此，國內學者開始將官員晉升與我國地區經濟發展緊密聯系。徐現祥、王賢彬（2010）用1978—2006年的184位省長作為樣本，回歸結果也證實了省長在任期時間有較好的經濟發展，有利于其晉升為本省書記[9]。王賢彬、徐現祥（2015）以1978—2005年的數據回歸顯示，省區長期經濟增長績效對地方官員的總體晉升幾率有顯著提高，若是省區長期經濟增長相比全國提高1倍，那么地方官員晉升幾率提高27%[10]。喬坤元（2013）用1978—2010年各省級黨委書記作為樣本，利用道德風險模型研究表明，我國當前的晉升錦標賽體制確實存在且是以經濟增長為主要考核方式[11]。正因如此，官員才會不惜一切代價快速發展本地區的經濟，盡管是實行粗放型經濟發展方式，這也從側面解釋了我國改革開放經濟高速發展的原因。

也有學者對晉升激勵制度提出不同看法。蔣德權、姜國華、陳冬華（2015）對2001—2012年地方政府領導人變動數據分析表明，在此激勵制度下，官員為了追求更多的經濟產出而往往會以高成本、高消耗為代價，并且盛行地區保護主義保護本地區經濟發展，破壞市場公平原則[2]。傅勇、張晏（2007）利用1994—2004年的省級數據進行實證分析得出，在基于政績考核下的政府競爭，使得支出結構上出現地方政府“重基本建設、輕人力資本和公共事業投入”的扭曲行為[12]。

二、晉升博弈下的政府合作與競爭的關系

一般而言，國與國之間，即便存在一些不和諧的因素，但為了經濟發展、民生改善，也會在某些方面、某些領域開展經濟合作交流。而在以經濟發展作為主要考核指標的晉升體制下，我國市場應呈現地區間多合作、多交流的現象，但官員卻沒有興趣坐到一起交流，甚至還出現了重復建設、過度投資等互相攀比的現象。因此，國內學者著手探討晉升激勵與政府間的合作與競爭的關系。

（一）積極競爭

周黎安（2004）最早使用官員晉升激勵的角度研究政府區域合競爭的問題，通過建立簡單的晉升博弈模型分析得出，參與人只關心自己與競爭者的相對位次，且在不考慮成本的情況下，參與人不但有激勵做有利于本地區發展的事情，而且也會有激勵做不利于其他地區發展的事情[13]。需要進一步指出的是，中央只會提供有限的升遷的機會，也就是一個人獲得晉升資格將直接降低另一個人的晉升機會，即一個人所得會導致另一個人的所失，因此各個官員所面臨的是“零和博弈”。

正是“零和博弈”下的晉升體制，使得更多學者從該角度分析地方政府的競爭問題。張曄、劉志彪（2005）在周黎安晉升博弈模型的基礎上，引入心理變量，建立一個基于古諾-納什均衡的羊群模型，得出如果博弈一方對某一產業投資價值的評價發生變化，不僅會引起自身產業投資額的變化，還會導致博弈的另一方也會有同樣的反應，并且模仿其投資行為[14]。而實際上，害怕失去發展機遇或落后其他地區是官員模仿其他地區投資造成產業結構趨同的主要原因。雖然官員內心很清楚模仿其他官員的發展行為會導致產業同質化和惡性競爭，但在“零和博弈”下，經濟落后就意味著失去競爭優勢，這樣地方政府間的競爭更加激烈。

（二）消極合作

因此重復建設、政治競爭、互相攀比損害經濟發展等現象成為地區內政府競爭的必然結果。在這種情形下，地方政府間更傾向于消極合作。王華春、劉清杰（2016）通過空間杜賓模型也分析官員任期對政府競爭的影響，回歸結果顯著證明在基于GDP業績考核的體系中，官員在其任期內（短期）投資在短期內刺激經濟的持續增長或“跟風投資”抑制競爭對手的經濟增長，導致政府間的消極合作[15]。

趙曦、司林杰（2013）在晉升博弈模型的基礎上，利用北京等8個城市數據實證分析得出，在現有的官員考核體制下，隨著城市集群內部競爭行為對本地區經濟影響程度提高，政府競爭趨于激烈;而隨著城市集群內部合作行為對其他地區經濟影響程度提高，政府合作趨于消極[16]。胡艷、唐磊、夏依林（2018）利用長江沿線11個城市1994—2005年的數據回歸分析得出，地方政府要將發展重心轉移到經濟發展時，地方政府為了提高考核績效往往會消極合作[17]。孫兵（2013）通過對政府合作案例梳理得出，若是兩個地方政府雖然相鄰，但屬于不同的行政區域，那么這兩個地方政府不存在晉升競爭，只有這樣政府間才會進行合作;否則為了相對位次，地方政府還是會選擇消極競爭[18]。周黎安（2004）認為，經濟實力越是接近的地區，地區合作越是困難[13]。例如京津冀地區，經濟實力相差不大，雙方為了地區的“領頭羊”展開爭奪，政府間的合作難以開展。

三、結論與展望

在此晉升競爭體制下的行政體系，地方政府間的頻繁競爭并不一定會帶來良性經濟增長，而且會加深經濟發展的成本。以GDP為核心的晉升激勵，可能使官員過于追求經濟發展去加大基本建設與其他官員相互較勁、相互攀比，導致惡性競爭、重復投資、過度投資等現象。而這會扭曲官員晉升激勵機制，造就地方政府財政支出結構發生變化，官員可能會以犧牲公共服務、民生建設、環境保護等資金投入，不惜代價發展經濟打破平穩的發展模式。因此，地方政府為了晉升機會與其他地方政府積極競爭。如此循壞，地方政府逐漸與其他地方政府消極合作。

也正因如此，也有不少學者對此晉升體制提出建議。陳林、朱衛平（2014）認為，中央政府只是單純改進政績考核體系和加大地區性行政壟斷的懲處，無法根治地方保護主義，也無法促進政府間的合作，還是應該從晉升體制入手，改進以經濟增長、財政收入為主的晉升體制才是最有效辦法[19]。陳潭、劉興云（2011）認為，因建立一種基于“功績晉升”，要切實把官員委任與民主評議相結合，在干部選拔的同時尋求人民群眾的意見[20]。喬永忠、王鍵剛（2013）則認為，應該建議一套科學合理的考核體系，把唯GDP的考核指標中增加綠色發展、公共產品服務、社會公眾對政府工作的滿意度指數等指標，以引導地方政府的未來工作方向;而且也要提升信息公開和責任問責機制，讓政府的工作以更加透明的方式呈現給民眾[21]。王華春、劉清杰（2016）也同樣認為，地方官員參與晉升競爭時應當遵從晉升體系的引導，并且國家應該修訂和完善相應的考核指標，逐漸把民本位的思想加入到考核體系中，將“五位一體”的思想綜合考慮在內，以此健全晉升績效考核體系[15]。

雖然晉升激勵體制中，現仍會以經濟增長為主要考核標準，但已不在是核心指標，在面對國家政策方向引導下，晉升考核標準會逐漸向以經濟增長為主，民生、環境等指標為輔。需進一步說明的是，地方政府尤其是地方官員的的決策發展對當地有著不可忽視的作用，即同樣的激勵政策對于不同的個體所能產生的行為影響并不是完全一致的。準確地說，在同樣的晉升激勵的驅使下，不同的地方官員會以自身的經驗和特征做出不同的決策行為，而面對新型考核體系，可能會對地方官員產生不同的決策理念。因此，考察官員異質性對新型體系之后的晉升激勵，仍需要長期的觀察。此外，雖然在體系中有學者提出要加入新的考核標準，但這些考核標準多數是定性研究，少有學者會做定量研究，分析哪些指標適合作為新型考核標準，這也是未來要關注的問題。

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Research on the Relationship Between Cooperation and Competition Among Local Governments

——Literature Sorting Based on Promotion Game

LIU Zhao-hui

（Inner Mongolia University of Science and Technology，Inner Mongolia，Baotou 014010，China）

Abstract：Since the reform of Chinas financial system in 1980，economic decentralization has greatly increased the enthusiasm of local officials to develop the regional economy，so the higher-level government uses the promotion system to motivate officials.Local officials compete economically for promotion opportunities.However，this promotion system is accompanied by some problems.Although this method strongly promotes local economic growth，it cannot be denied that this economic competition method makes officials pay more attention to the relative position with competitors，leading to the prevalence of local protectionism and the tendency of governments to compete and reject cooperation.Therefore，through combing the literature of promotion tournament theory，then combing the research on the relationship between competition and cooperation among governments under the promotion game，and finally giving the conclusion and research prospect of promotion system.

Key words：promotion game;heterogeneity of officials;government cooperation and competition;performance appraisal