法治政府建設的多維面向

曹鎏

【關鍵詞】法治政府 ?數字化 ?實質法治 ? ?【中圖分類號】D922.1 ? ?【文獻標識碼】A

黨的十八大明確提出2020年全面建成小康社會目標中包括法治政府基本建成。2015年中共中央和國務院首次聯合發布《法治政府建設實施綱要（2015-2020）》，明確提出2020年法治政府建設目標得以實現的路線圖、施工圖和時間表。黨的十八大以來，特別是在中央全面依法治國委員會的全面部署之下，法治政府建設進入快車道。近期，中央全面依法治國委員會辦公室幾乎同時啟動法治政府建設實地督察和法治政府建設示范創建入圍城市的實地評估工作，前者強調通過督察進行法治體檢從而形成有效倒逼作用，后者旨在通過評選和榜樣示范進而激發地方法治建設的內生動力，反向壓力和正向激勵共同構成當前法治政府建設的正反組合拳。筆者同時參與了法治政府督察與核查工作，分別對浙江省臺州市和廣東省深圳市、珠海市以及南沙區法治政府建設進行了深度調研，結合對當地法治政府建設的全景式描繪，以期總結并詮釋與全面建成小康社會相適應的法治政府建設的目標構成，進而勾勒出中國特色社會主義法治政府建設之路。

服務型政府、數字化政府與創新型政府交相呼應，激發法治政府建設的內生動力

互聯網時代，大數據治理、互聯網思維、人工智能在政府活動過程中的普遍使用，已經成為助力放管服改革、建設創新型政府，進而完成服務型政府打造的加速器。放管服改革持續推進，創新動力不減。浙江省從“最多跑一次”行政審批改革，到85%以上事項實現“一證通辦”，96.9%政務服務事項實現“掌上可辦”，臺州市率先實現“無差別全科受理”“無休日辦公”，打造“無證明城市”;廣東東莞市推進“銀證通”“秒批”等改革舉措，實現了行政審批流程再造，從源頭阻斷行政審批可能引發的權力尋租和腐敗通道，確保依法行政目標得以實現。相應地，放管結合就要求在減少審批的同時還要確保監管接得住。從珠海城管執法的數字監管到深圳城市管理智慧中心的打造，包括南沙正在探索的行政執法信息平臺和監督平臺的投入使用，通過智慧監管實現監管和執法的無縫銜接，從而打造無漏洞和無死角監管。可見，面對服務型政府打造的現實之需，數字化政府和創新型政府的互動和融合無疑構成當前法治政府建設最強勁的動力源，法治政府建設在新時代的數字（智慧）之維、行政之維以及得以增強人民滿意度和獲得感的政治之維，共同構成當前法治政府建設的最生動面向。

法治政府建設需要良好行政和實質法治，真正實現“以人民為中心”和個案的正義性

當前社會主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。解決不平衡不充分發展問題歸根結底就是公平正義問題。法治是治國理政的基本方式，是捍衛公平正義的基本準則。基于此，根據新時代法治政府建設的基本要求，從合法行政到良好行政，從形式法治到實質法治就應當成為新時代法治政府建設的必由之路。實踐中，浙江省探索“教科書式”行政執法、編制行政執法裁量基準;珠海市在市場監管領域大力推行行政指導等柔性執法方式;深圳市房屋征收強調實體合法和程序合法并重、市場監管領域推行“你點我查”的市民參與食品監管新模式，這些無疑為有效規制行政執法裁量權，切實推進程序法治，探索公眾參與市場監管模式進而培育法治社會，奠定了堅實的基礎。當前法治政府建設已經進入精細化發展的新階段，一方面，強調行政管理過程從實體到程序都要以“看得見”“摸得著”的正義實現為基本目標導向。另一方面，不斷創新行政執法方式，將“以人為本”“人文關懷”作為增強老百姓認可度的理念要求，特別是通過充分調動公眾的積極性并形成全面有效的公眾參與作為倒逼政府實現善治和精治的重要突破口，進而發揮法治政府建設對于推進法治社會和法治國家建設的示范和帶頭作用。

法治政府建設需要依托于人的因素實現良法善治

法治政府建設強調良法善治，但同時需要依靠人來踐行和推進。關鍵少數，即黨政主要負責人在實施管理活動中具有重要作用，作為法治建設第一責任人，必將直接對該地區的法治發展進程產生決定性影響。實踐證明，當地黨政一把手的法治素養越高，當地法治水平很大可能也越高。為夯實第一責任人推進法治政府建設的職權職責，浙江省臺州市出臺了黨政第一責任人推進法治政府建設的28項職責清單。在調研中，筆者通過查閱地方黨委會會議紀要等材料發現，黨委會專題討論法治政府建設的頻率、黨委書記親自為法治政府建設布局并謀劃的批示數量、法治建設在地方整體發展規劃中的比率等數據，能生動反映出該地法治生態情況。在與關鍵少數交流過程中，“發展要上、法治要讓”“效率優先、法治讓位”“程序不重要、實體最重要”，“學法”和“用法”兩張皮等現象依舊存在，必須根治。法治政府建設必須要解決從口號到文件，從理想到現實的真正轉換問題。按照權責一致原則，建立黨政一把手在法治政府建設中的領導責任和主體責任的分工與合作機制，并形成有效制度，確保該制度能夠落地，這是現階段解決法治政府建設過程中“形式主義”“口號主義”問題，緩解動力不足困境的必由之路。

多元糾紛化解機制的互補互恰與和諧共生是解決法治政府建設“最后一公里”梗阻的不二法門

廣東、浙江兩地民營經濟發展活躍，爭議多發、案件高發。如何高效、有效化解爭議已經成為當前兩地法治政府建設中的突出難題。調研中發現，將行政調解貫穿于行政爭議的始終，積極探索訴前調解、復議前調解，夯實復議和訴訟中與訴訟后調解，建立復議與人民調解和行政調解的銜接機制，通過調解實現化解行政爭議的靈活性和高效性，進而達到案結事了、定紛止爭的目標，已經成為地方實現化解爭議“最多訪一地”的重要突破口。比如，浙江省臺州市建立了社會治理綜合服務中心（信訪超市），廣東省南沙區作為省復議和調解有機銜接聯動試點單位正在推行“1+1+9+N”工作模式等。行政調解的普遍使用直接滿足了地方政府希冀靈活、高效化解爭議的現實需求，對于緩解現階段我國爭議多發的壓力困境作用明顯。從長遠看，充分利用不同解紛機制的優勢，進而實現補強和助力應當成為必由之路，即既要充分利用調解方式實現化解行政爭議的效率性和靈活性，同時也要注意已經法定化的解紛機制（比如仲裁、復議、訴訟等多元化解機制）對實現個案正義以及打造穩定、公平、可預期的法治環境所具有的不可替代的重要意義。理論上，任何社會都有爭議，關鍵就在于要建立化解爭議的法治體系。建立多元糾紛化解爭議的法治體系，相應地就需要結合不同發展階段爭議和矛盾的成因及其特點，采用類型化的進路，結合每一種化解爭議機制的優勢和劣勢，構建最自洽的爭議及其爭議化解機制的匹配體系，以確保任何一種爭議都能在這一體系中得到實質性化解，讓每一種解紛機制的優勢都能夠得到充分發揮，同時其劣勢又能夠通過其他化解機制予以消解。不同解紛機制之間的互補互恰與和諧共生無疑將為實現定分止爭、構建和諧社會夯實基礎。

（作者為中國政法大學法治政府研究院副教授、國家監察與反腐敗研究中心執行主任）

【參考文獻】

①應松年主編：《當代中國行政法》，北京：人民出版社，2018年。

②馬懷德主編：《行政法前沿問題研究》，北京：中國政法大學出版社，2018年。

責編/周小梨 ? ?美編/陳琳（見習）