河北省“糧改飼”政策實施效果分析

文/杜嘉倩 馬嘉營 張雨晴 張猛銳 王 潔

（河北農業大學）

2015年，我國糧食產量實現“十二連增”，其中玉米貢獻突出[1]，當年，全國糧食播種面積170010.7萬畝，其中玉米播種面積57 174.9萬畝，同比增長2.80%；全國糧食總產量62 143.50 萬噸[2]，其中玉米產量22 458.00 萬噸，同比增長4.10%[3]。但是我國糧食種植面積碎片化，難以形成規模經濟，糧食生產成本高于出售價格，導致糧食交易市場出現價格倒掛現象。與此同時，我國優質飼料供給不足與連年增加的糧食產量形成鮮明對比。飼草料供給的巨大缺口。導致飼草料質量良莠不齊，飼料產出效率低，嚴重制約了我國畜牧業的發展。

在此背景下，國家立足種養結合循環發展的目標，為引導種植優質飼草料，發展草食畜牧業，推動優化農業生產結構，2015年國家出臺了“糧改飼”政策。“糧改飼”政策的出臺，對于加快發展我國草食畜牧業，有效滿足飼草料的需求，緩解糧食收儲壓力，促進“糧經飼”作物種植結構協調發展具有重要意義。河北省作為實施“糧改飼”政策第一批試點地區，試點效果明顯，但實施過程中也存在著一些問題，本文意在對河北省“糧改飼”政策實施效益進行評價分析，以期將成功經驗及良好模式加以推廣，對存在的問題提出切實可行的建議。

1 河北省“糧改飼”政策實施狀況

1.1 全省“糧改飼”政策實施概述

河北省為全國首批10 個“糧改飼”試點省份之一，政策實施效果顯著。2015年，石家莊市行唐縣、承德市圍場縣和張家口市塞北管理區被選為試點縣（區），開展試點工作。形成主要“糧改飼”模式有三類：一是冀中南地區冬小麥-全株青貯玉米，一年兩收和全株青貯玉米一年兩茬種植模式；二是黑龍港低洼鹽堿地草（苜蓿）糧輪作種植模式；三是北部農牧交錯帶草（燕麥、青貯玉米）糧（馬鈴薯）輪作種植模式[4]。“糧改飼”政策歷經第一年試點后，河北省總結了3 個試點縣（區）“糧改飼”工作中的經驗，出臺“關于實施‘糧改飼’種植發展草食畜牧業推進方案”，制定了“受益對象明確、貯存地點清晰、收貯數量準確、款物臺賬詳細”的工作思路。2018年，全省全年累計調減籽粒玉米480 萬畝，通過項目建設，提高了種植戶收入5.00%左右，降低養殖場（戶）飼喂成本5.00%。探索出可持續、可復制的“糧改飼”技術路線、推廣模式和運行機制，切實推進種養結合、農牧循環的發展步調。2019年，河北省繼續穩中求進的“糧改飼”工作總基調，積極發展現代草業，在唐山市、保定市和20 個奶業大縣成規模推動“糧改飼”，在張家口市、滄州市連片打造優質飼草飼料專用基地，擴大青貯玉米等優質飼草料種植面積、增加收貯量，全面提高種、收、貯、用綜合能力和社會化服務水平，全面提升種植收益、草食家畜生產效率和養殖效益。

表1 各地級市“糧改飼”政策實施情況

歷經5 年“糧改飼”政策的實施，“糧改飼”政策落實面積由2015年的66.50 萬畝增加到2016年的200.50 萬畝，2016—2019年，一直保持穩定增長態勢。此外，河北省養殖場（戶）的全株玉米喂養實現率從2015年政策實施初期的60.00%到2017年的100.00%，此后一直保持這一水平。從政策落實廣度來看，試點縣（區）范圍由2015年的3 個擴大到2019年的26個；2016年，千畝示范片達到361個，萬畝示范片達到29 個。

1.2 各地級市“糧改飼”政策實施概況

河北省各地級市圍繞“糧改飼”政策“為養而種、以養帶種”的思路，結合地區特點，形成不同的政策實施模式，尤其是石家莊、唐山、張家口、保定等養殖大市，種養結合模式得到了進一步推進。河北省部分地級市“糧改飼”政策實施情況見表1。

2 “糧改飼”政策調研分析

“糧改飼”的重點是調整玉米種植結構，大規模發展適應于肉牛、肉羊、奶牛等草食畜牧業需求的青貯玉米。結合河北省的實際情況，選取787 家養殖場（戶），占全省總量的93.14%，重點針對玉米種植及奶牛養殖環節進行“糧改飼”政策實施情況進行調研。

調研的787 家奶牛養殖場（戶）中，唐山較為集中，占比23.6%；在被調研的養殖場（戶）中，80.00%以上養殖奶牛時間在6年以上，3～5 年的占比為8.11%；3 年以下的農戶占比為2.85%。超半數以上調研對象都有較好的養殖技術和較豐富的養殖經驗。

2.1 政策實施狀況分析

2.1.1 現有種植飼草作物品種有待調整

從飼料用量上來看，2019年,河北省787 家奶牛養殖場（戶）年用粗飼料合計768.33 萬噸。其中用量最多的是全株玉米青貯，共615.99 萬噸，占年用粗飼料80.00%以上；黃貯、青貯苜蓿、青貯其他、干草苜蓿、燕麥、羊草、干草等其他總和不超過年用粗飼料的20.00%（圖1）。

從飼料來源來看，自產飼料量占總飼料的12.81%，合計98.41萬噸；本地購買占總飼料量的60.25%，合計462.93 萬噸；外地購買占總飼料量的26.94%，合計206.99 萬噸。而在外購飼料中，全株玉米青貯為527.06 萬噸，占比78.68%，玉米黃貯為15.14 萬噸，占比2.26%，青貯苜蓿17.21 萬噸，占比2.57%，青貯其它為4.11萬噸，占比0.61%，干草苜蓿42.06萬噸，占比6.28%，燕麥為28.78萬噸，占比4.3%，羊草22.24 萬噸，占比3.32%，干草其他13.32萬噸，占比1.99%（圖2）。

對787 家奶牛養殖場（戶）的粗飼料年使用情況調研分析可知，玉米青貯占年用粗飼料八成以上，其他飼料使用量不到20.00%，奶牛養殖飼草使用種類單一，品種結構不平衡、資源環境約束壓力加大。造成此等現象的原因在于，受種植觀念和種植習慣的影響，各區域種植戶各品種所占比重參差不齊，大部分種植戶不愿將土地調整出來種草，加之農戶處于生產鏈條底端，缺少價格決定權，不能確保利益，同時還要承擔巨大風險[5]；為了規避風險更愿意種植糧食作物，為日后當作青貯飼料進行銷售或當作糧食進行銷售做兩手準備，對“糧改飼”政策的有效實施產生了較大阻礙。

2.1.2 土地流轉困難，難以形成規模化種植

調研數據顯示，787 家奶牛養殖場（戶）共計用地28.62 萬畝，具體情況見圖3。其中自有土地共2.13 萬畝，占比7.44%；租賃土地17.74 萬畝，占比61.97%；流轉土地8.75 萬畝，占比30.59%。有370家奶牛養殖場（戶）無土地，357家奶牛養殖場（戶）進行了土地租賃，132 家奶牛養殖場（戶）進行了土地流轉。

圖1 被調研者2019年用粗飼料合計

圖2 奶牛養殖場（戶）外購飼料情況

圖3 奶牛養殖場（戶）土地使用情況

由于土地經營分散，且受土地指標限制，土地租賃是養殖場（戶）種植飼草料的主要形式，土地流轉難度較大，且河北省內主要以小農戶種植和小型養殖戶為主。從養殖場（戶）角度分析，養殖場（戶）通過土地流轉進行規模化經營難度大。調研中，有33.77%的奶牛養殖場（戶）反映存在用地不足的問題，有30.26%的奶牛養殖場（戶）表示希望獲得土地流轉方面的幫扶。在種植、飼養以及將糧食作物轉化成飼料的加工過程中需要專業的加工設備，小型經營個體難以承擔，大多數養殖場（戶）和種植戶沒有形成規模化的作業模式，因此，難以進行規模化經營，對政策的實際運行效果產生影響。從種植戶角度分析，由于土地經營分散，且河北省地形多樣種植區域碎片化、零碎化，不利于大規模的飼草種植。此外，作物收割、切碎、揉搓、打捆、裹包機械多為單一機械，各作業工序間動力配套性差，而且很多青貯設施陳舊老化、生產效率低，功能不能滿足作物青貯制作要求，直接影響了青貯作物的收貯速度和質量，從而制約了“糧改飼”政策的實施。

表2 試點區種植戶對“糧改飼”政策滿意程度及原因統計表

圖4 種植苜蓿希望得到的幫扶

2.2 政策實施效果分析

2.2.1 養殖場（戶）維度

調研顯示，88.38%的養殖場（戶）對“糧改飼”補貼政策滿意，認為“糧改飼”政策能夠提高養殖場（戶）效益，降低了養殖成本，學到了養殖種植經驗，效益有所提升。有58.33%的養殖場（戶）表示有種植苜蓿的計劃，且表示需要政府提供苜蓿種植補貼，需要政府支持流轉土地；15.79%養殖場（戶）表示種植苜蓿需要機械設備補貼（圖4）。由此可見，“糧改飼”政策的實施有力地促進了畜牧飼草料本土化的發展，該政策后期的實施重點可以加強飼草本土化種植的引導。

2.2.2 種植戶維度

針對玉米種植戶的調研，本項目發放問卷的主要地區是唐山市、承德市、邢臺市、石家莊市、張家口市、保定市等“糧改飼”試點地區。每個市隨機選取2～3 個縣，每個縣隨機選取2～5 個村進行調研。試點區共發放問卷895 份，回收問卷849 份，回收率達94.86%，問卷統計見表2。

由表2可以看出，試點地區的種植戶對“糧改飼”政策滿意程度較高，其中66.90%的種植戶對種植效益的提高比較滿意，同時該政策在一定程度上解決了農產品滯銷問題。“糧改飼”政策的實施，不僅為養殖領域提供豐富、營養的飼料，還推動了當地種植結構的改進及優化。

但仍有11.60%的種植戶表示不滿意，原因主要是認為相關政策不完善，無法完全保障種植戶的利益，持該觀點的種植戶占樣本的66.70%。在“糧改飼”政策實施過程中，由于協調組織不夠到位，缺乏糧食與飼料的統籌安排，難以控制種植戶的經營風險，沒能充分關注到種植戶的利益，與收購方或其他主體間利益分配不均。與此同時，種植戶普遍認為種植飼草作物的產量和營養價值與糧食作物相比不具有明顯優勢，不愿意種草，且種植糧食作物能獲得補貼，有長期穩定的銷售渠道，能夠盡快實現收益，但種植飼草作物不能馬上實現收益[6]，造成種植戶的種植積極性不足。另外，認為政府落實情況不佳的種植戶占22.2%，補貼扶持力度不夠的占比11.1%，表明政策的實施過程中還應結合實際情況，按照一定程序推進實施，并注重對實施部門的績效考核工作。

3 進一步推進“糧改飼”政策實施的對策建議

3.1 調整作物種植結構，推進新品種研發

目前河北省“糧改飼”政策主要實施區域存在作物品種單一的問題，嚴重影響了政策的實施效果和效益。首先，要對種植結構進行調整，豐富和優化作物品種，在推進“糧改飼”工作過程中需要不斷加強技術創新，從而提高自動化、產業化生產水平，構建草畜一體化發展技術體系。其次，要大力推進種業的科技創新，根據作物種植結構調整的需要，加快培育青貯優良品種，為養殖場（戶）及種植戶提供更多樣的種源選擇。

3.2 規模化種植和全程機械化作業

通過鼓勵種植戶開展多種形式的土地流轉，優先支持流轉土地自種和按訂單生產等緊密結合的生產組織方式，鼓勵種植戶開展專業化、集中連片的飼草料種植、經營模式；充分發揮農機購置補貼政策的作用，提高作業的機械化水平，引導農戶、合作社或飼料企業擴大種植規模。

3.3 強化政策宣傳與培訓

增強“糧改飼”政策的適用性，不僅要進一步完善“糧改飼”政策，將補貼對象從需求側擴大至供給側，補貼政策要兼顧牧草生產者和牧草使用者兩個層面，更要進一步加大政策的宣傳和培訓力度。引導種植戶優化已有的種植結構，大力推行種養結合的新型產業發展模式；協助協調好種植戶與養殖場（戶）兩者之間的利益關系，促進利益的合理分配。

3.4 提升農戶信心和參與積極性

“糧改飼”政策是促進我國農業生產和農村產業結構改革，促進農民增收的重要舉措。“糧改飼”政策的有效落實需要廣大農戶主體的支持和配合，且配合與否關乎著“糧改飼”政策的“生死存亡”。因此，需要政府強化示范引導，加強組織協調工作，在保障市場活力的基礎上，規范市場主體的經濟行為，保證市場運行秩序，合理均衡利益分配，讓農戶看見“糧改飼”政策的切實可行，看見實現增收創利的光明前景，做到用事實說話。