城鄉關系的實踐類型與鄉村振興的分類實踐

杜 姣

(武漢大學政治與公共管理學院，湖北武漢430072)

1 問題的提出與研究進路

城鄉關系是“一定社會經濟條件下城市和鄉村之間相互作用、相互影響、相互制約的普遍聯系與互動共生關系”[1]。對之展開研究,不僅是為了厘清當前中國城鄉關系形成的內在機理,更是因為城鄉關系還構成了透視當前中國鄉村振興戰略目標定位及其他重要問題的切入口。城鄉二元結構是城鄉關系的核心問題,學界也多是在此基礎上對城鄉關系展開討論。中國的城鄉二元結構既是長期以來城市偏向發展實踐積累的結果,也是政府一系列制度安排的產物。

1.1 城鄉關系研究的權利視角

工農分工是造成城鄉差別的基本因素,以此為基礎衍生出城鄉制度配置的差別,形成城鄉二元結構[2]。從學界已有的研究來看,他們對新中國成立后計劃經濟時期所形成的城鄉二元結構的評價和判斷具有較高的一致性,認為它是當時的國際國內形勢下中國實現發展的客觀要求[3]。

針對當前中國的城鄉二元結構,學界主流觀點認為農村的弱勢地位沒有得到根本轉變。其中人口流動管理制度、城鄉產品交換制度、財政資源分配制度構成了當前城鄉二元結構的制度基礎[4],以至于有學者將“三農”問題的根源歸因于城鄉二元結構,并主張進一步打破城鄉壁壘,實現城鄉在體制、制度方面的一體化,徹底消解城鄉二元結構,建構城鄉一體化發展格局[5]。由此形成了以城鄉二元結構為基礎的中國城鄉關系研究的權利視角。在這一視角下,城市(市民)和鄉村(農民)被視為兩個相對獨立的權利實體,城鄉關系一體化指向的是城鄉權利的均等化。以此為基礎,學界產生了三個層面的權利均等化主張,即農民工與市民權利的均等化、農村與城市發展權的均等化、農民與城市居民社會福利權的均等化。這些都是城鄉關系的具體面向。

首先,農民工與市民權利的均等化。這主要是回應農民工的城市融入問題,即農民工市民化問題。總體來看,中國農村流動人口城市化過程被分割成兩個子階段：第一個階段是農民自由從農村流出,進入城市成為城市農民工；第二階段是從城市農民工到市民身份的轉化[6]。第一階段自改革開放后人口管理制度的松動就已基本實現,第二階段成為當前諸多學者關心的焦點。他們認為農民工在系統層面、社會層面、心理層面并沒有同城市完全融入,而是處于一種半城市化狀態[7],是一個往返于城鄉之間的“候鳥式”群體。城鄉二元對立格局以及在此基礎上形成的戶籍制度、城市公共資源對農民工的封閉性是農民工無法在城市安居的重要原因[8]。其中,戶籍制度背后涉及的是包括獲取城市社會救助、政府住房補貼以及城市教育資源等系列福利[9]。要讓農民工順利市民化,實現與市民權利的均等化,必須從農村退出環節、城市進入環節和城市融入環節切入[6],有針對性地對戶籍制度[10]、就業制度、保障制度、土地制度等系列制度進行改革,給予農民工穩定的制度預期[11]。

其次,農村與城市發展權的均等化。該主張提出的背景是經濟發展的城市偏向性政策導致城鄉發展失衡和城鄉居民收入差距的不斷拉大[12]。針對農村與城市發展權的均等化問題,在學界比較常見的有兩種改革思路：一是強化農民土地權利思路。比如有學者主張改革農地征用制度,允許農村集體土地直接進入一級市場,實行國有土地與集體土地同地、同權、同價,使村集體及村民能夠分享土地級差收益,增加他們的收入[13]。或是保證村集體及農民對集體土地的開發權利,通過土地的非農化發展第二、三產業,推動農村自主工業化和城市化[14]。二是產業振興思路。該思路主張扶持和發揮新型農業經營主體的帶動作用,推進現代農業發展,同時充分挖掘農業的多功能性,發展休閑農業、生態農業等新業態,以達到農村繁榮和農民增收的目的[15]。鄉村振興戰略也是在城鄉發展失衡的背景下提出的,有學者認為“鄉賢回歸”可作為鄉村振興的一條實踐路徑[16]。

最后,農民與城市居民社會福利權的均等化。這主要體現在教育資源分配的均等化、社會保障的均等化以及公共基礎設施與服務的城鄉均等化[17]等方面,改革國家財政資源分配制度是解決上述問題的重要舉措。通過財政資金向鄉村的傾斜,加快小城鎮與鄉村基礎設施、社會保障(教育、醫療、養老等)等公共服務建設是推動城鄉公共服務一體化建設的重要思路[18]。2014年發布的《國家新型城鎮化規劃(2014—2020年)》中提到的“工業反哺農業、城市支持農村和多予少取放活方針”是國家宏觀政策層面對這一問題的集中回應。

1.2 本文的研究進路：從權利視角到功能視角的轉換

權利視角下的城鄉關系研究具有突出的規范性,呈現出理念先行特征,它是城鄉關系應然狀態的理想反映。此種研究視角有助于我們形成對實踐發展過程中中國城鄉關系的反思,但也可能會掩蓋實踐中的城鄉關系客觀存在的合理性,城鄉關系實踐形態的復雜性和多元性容易被忽視,城鄉之間的有機互動關系和城鄉之間的客觀差異也容易被忽略。從抽象權利對等的角度來看待城鄉關系,最終的結果必然是走向去情境化的權利平等道路,城鄉體制的一體化構成權利視角下“城鄉一體化”的重要內涵[2]。差異化的城鄉制度設置在他們看來是造成城鄉權利不均等的原因所在。鑒于此,本文擬從功能視角對中國城鄉的實踐性關系展開研究。

功能視角下的城鄉關系研究也形成了一定的學術積累。在功能視角下,城鄉關系在很大程度上表現為農業與工業的經濟互動。農業與工業相互依存且承載著不同的功能。比如,農業為工業提供基礎原材料和勞動力,工業發展為農業的改良提供條件,是農產品需求總量擴張與結構演變的動力所在[19]67-106。此外,立足于功能視角,針對當前中國的城鄉二元結構,有學者得出了不同于權利視角的結論。比如賀雪峰等人認為隨著市場經濟的發展、人口流動的加劇以及國家惠農政策的推行,當前中國城鄉二元結構的“剝削性”已經弱化,對農村更多表現為“保護性”。這一結構不僅為農民提供了在市場經濟中“進可攻退可守”的彈性空間,而且對形成具有中國特色的現代化道路具有重大的戰略價值[4]。其中,土地集體所有、分戶承包的農村基本經營制度在城鄉二元結構保護性功能的發揮中占據著基礎性地位[20]。在此基礎上,進一步得出了“城市是發展極,農村是穩定器”的城鄉功能定位[21]1。

由此可見,鄉村和城市因各自客觀條件、資源稟賦的差異致使它們在中國宏觀發展戰略中扮演著不同的功能角色,二者是緊密關聯和不斷互動的有機整體。其中,恰恰是城鄉二元結構的存在為城鄉各自功能的有效發揮以及二者之間有機互動關系的形成提供了制度基礎。如果說,在新中國成立后的前30年,城鄉二元結構還存在明顯的“城市偏向”,那么自20世紀90年代末以來,從功能視角下“城市是發展極,農村是穩定器”的城鄉功能定位出發,再來看中國一系列的城鄉制度安排以及國家相關政策,就能得出與權利視角下的城鄉關系研究完全不同的結論。

與之相承接,相關學者進一步從城鄉關系的角度對當前我國鄉村建設的目標進行了定位。他們認為,農村人口向城市流動的城市化是一個必然過程,農村衰敗是必然結果。但同時,由于中國還處于社會主義初級階段,絕大多數的農民難以一次性實現城市化,因此城市化過程又具有長期性[22]28。在相當長的一段時期內,農村依然是農民生產、生活的重要場所,承擔著生產、生活、娛樂三位一體的功能[23]。在以城市化為紐帶的城鄉關系中,農村衰落的必然性、農村存續的必要性以及中國仍處于社會主義初級階段的基本國情決定了鄉村建設的目標重在保底,即為持續凋敝的農村提供最基本的生產、生活秩序。

由此來看,功能視角下的城鄉關系同樣可構成理解中國鄉村振興戰略的重要窗口,這意味著鄉村振興戰略的目標定位也需要放置到城鄉關系中去把握。然而,由于中國區域經濟社會發展不平衡,致使中國城鄉關系呈現出差異性[1],尤其表現為城鄉關系互動形態的區域差異性。以城鄉關系互動形態的區域差異為基礎,鄉村和城市的功能也出現了相應的區域分化。這一點在已有功能視角下的城鄉關系研究中并未得到充分呈現。本研究旨在延續功能視角揭示中國城鄉關系互動形態的區域差異,以深化對中國城鄉關系的認識和推進中國城鄉關系研究。與此同時,回應不同城鄉關系實踐類型下鄉村振興目標定位的區域差異問題,以助推當前中國鄉村振興戰略的實施。

本研究的經驗基礎來自筆者2011年以來在全國10余省市30余個村莊近500天的駐村調研,筆者所在研究團隊多年的調查材料積累構成了本研究的重要補充。調研地點廣泛分布于中國各個地區,既包括以湖北、河南、山西、陜西等為代表的中西部地區,也包括以上海、浙江、江蘇、廣東為代表的東部發達地區。多地區、多地點的村莊個案調查有利于筆者對當下的中國農村社會形成總體性把握,同時也使筆者能夠比較準確地對特定地區的特定村莊在全國農村中的位置進行定位。調研涉及村莊經濟、文化、社會、政治等各方面內容。本研究對城鄉關系實踐類型的概括來自多地區農村調查經驗的提煉。

2 城鄉關系實踐的基本類型

學界主要從權利視角對城鄉關系類型進行劃分,表現為“城鄉對立—城鄉一體”[24]的二元化分類。改革開放以來,隨著國家總體性支配格局[25]的解體,我國各地經濟、社會活力都得到了充分釋放。與此同時,由于地理區位以及國家政策傾斜程度的差異,城市經濟的發展程度、農村社會的經濟基礎、城市化路徑,以及相關的城鄉制度設置都發生了巨大分化,中國的城鄉關系實踐形態呈現出以地域為基礎的差異化形態。根據城鄉功能互動特征,立足于實地調查經驗,本研究將城鄉關系劃分為吸附型、融合型和并立型等三種類型。城鄉關系是區域化的城鄉之間的一種功能性關系。其中,上海地區是吸附型城鄉關系的典型代表,珠三角、蘇南地區主要表現為融合型城鄉關系,中西部地區以并立型城鄉關系為主導。不同城鄉關系實踐類型下的城市與鄉村具有不同的經濟特征、空間特征和治理特征。

2.1 吸附型城鄉關系

在吸附型城鄉關系中,鄉村是城市的附屬,作為一個功能板塊服務于城市的經濟社會發展[26]。這從總體上決定了鄉村經濟、鄉村空間以及鄉村治理的基本特征。

首先,在吸附型城鄉關系中,鄉村經濟表現為都市農業性。都市農業主要依托城市、服務城市、適應城市發展要求,即農業主要是為了滿足該地區城市居住群體的消費需求,發揮“糧袋子”和“菜籃子”的保障性功能。此種功能特征打破了農民根據家庭生活需要和市場行情自主選擇農作物種植的自然格局,鄉村農業帶有突出的行政規劃性,政府意志在其中發揮著重要作用。比如上海市政府對當地耕地保有量、糧食保有量以及農產品特別是蔬菜保有量有著嚴格要求。2016年上海市頒布的《上海現代農業“十三五”規劃》就要求在劃定永久基本農田基礎上,建設80萬畝糧食生產功能區,規劃保持50萬畝蔬菜生產能力、穩定213萬畝綠葉菜種植面積。具體而言,上海市各級地方政府主要從三方面保證對鄉村農業的規劃性：一是將農村土地委托給村集體或鄉鎮土地流轉服務平臺,讓這兩個主體統一進行流轉,再發包給農業企業、家庭農場等市場化經營主體,以簡化農業經營主體、降低政府的管理成本；二是加強對農業生產過程的各項服務配套(比如統一配給種子、農藥、水利)并強化監督管理；三是對農作物的種植類型以及農田休耕或耕種比例進行規劃。每個環節都有政府補貼。

其次,在吸附型城鄉關系中,鄉村空間表現為城市休閑性。鄉村空間的城市休閑性是指鄉村空間主要是為了滿足城市市民休閑、娛樂、旅游、觀光等方面的需求,同時也是寄托從農村流入城市、完成城市化農民的鄉愁之地。因此,鄉村空間是一種有別于城市鋼鐵水泥空間的鄉村景觀和生態休憩空間。所以,此種性質下的鄉村空間與鄉村農業一樣都帶有一定的行政規劃性。為了滿足城市市民日益增長的休閑娛樂需求,2012年,上海市結合本地土地整治項目,擬在全市打造21座平均面積為21平方公里左右的郊野公園。以筆者調研的L鎮為例,該鎮鎮域總面積為48平方公里,由12個行政村和2個居委會構成。該鎮規劃的郊野公園共覆蓋8個行政村,規劃總面積為21.4平方公里,占到鎮域總面積的近一半。這意味著該鎮域相當比例的鄉村空間都已被納入政府的規劃中,以回應城市市民的休閑娛樂需求。到2018年,上海已完成6座郊野公園的建設。

最后,在吸附型城鄉關系中,鄉村治理邏輯表現為突出的城市嵌入性。即鄉村治理主要圍繞城市對鄉村的需求展開,高度嵌入于城市的需求體系之中。就上海地區來說,在吸附型城鄉關系下鄉村經濟的都市農業性以及鄉村空間的城市休閑性共同決定了當地政府對鄉村社會的整體規劃性。回到村莊場域,這便體現為村干部的職責除了維系村民基本的生活秩序外,還承擔地方政府基于城市經濟社會發展需求下達至村的鄉村規劃、建設和改造任務。這是因為村干部是村莊發展任務的最優承接載體,有利于降低政府與農戶直接打交道的成本。也因此,這部分由地方政府下達至村的鄉村規劃、建設和改造任務就構成了當地鄉村治理的主要內容。具體來說,上海地區鄉村治理中又以農業管理、郊野公園建設過程中的項目落地和協調任務以及郊野公園建設完成后的日常管護任務最為繁重。在農業管理中,村級組織主要發揮管理、監督和協調者的功能,以及對接政府下達的各項資源、服務和要求。郊野公園建設中涉及的土地整理、溝路渠建設等項目落地任務都是由村干部配合和協調。郊野公園建設完成后的高標準村莊環境衛生管理、村莊道路的管護工作也是由村干部組織完成。

由此可見,在以上海地區為代表的吸附型城鄉關系實踐類型中,城市表現出對鄉村極強的吸附能力,鄉村不具有獨立于城市的自主性。基于城市日漸增長的經濟、社會、發展以及生活等方面的需求,上海地區各級政府在吸附型城鄉關系類型的實踐中發揮著統籌和主導作用,鄉村被緊密關聯在城市整體的需求系統之中。

2.2 融合型城鄉關系

“城鄉融合”概念是“城鄉一體化”概念的延伸[1],與“城鄉分割”的提法相對應[27]。從目前學界對“城鄉融合”概念的理解來看,它主要是指城鄉之間各種制度性壁壘被打破、城鄉各要素互通有無、自由流動以及農民與城市居民同等享受經濟、社會、文化發展成果,城鄉差異縮小甚至消除[28]。受此啟發,本文提出融合型城鄉關系,用以表達鄉村已經成為城市帶的一部分且發揮著城市功能的意涵。融合型城鄉關系具體表現為城鄉經濟的趨同性、城鄉空間界限的模糊性以及城鄉治理邏輯的統一性等三大基本特征。

第一,城鄉經濟的趨同性。城市是世界各國的經濟發展重地,工商業等各種非農經濟在整個城市經濟活動中占據絕對支配地位,城市也是資本、技術、勞動力、信息等生產要素的集中之地。城市經濟活動具有高度的對外開放性。城鄉經濟的趨同性是指鄉村經濟的去農化和工商化,以至于鄉村經濟形態與城市經濟形態趨于縮小的城鄉經濟狀態。以珠三角、蘇南地區為代表的東部發達地區鄉村經濟已經高度工商化,村集體土地普遍為各類工業廠房、店鋪、商業大樓以及服務市場等覆蓋,農業僅占極小比例。在這種狀況下,廠房、店鋪以及村集體土地的非農租賃構成了村集體收入的主要來源。當地農村勞動力都已流向工商業、服務業等二、三產業。與此同時,珠三角、蘇南地區鄉村還是全國其他地方農村富余勞動力的流入地和工商資本的匯聚地。當地鄉村經濟同城市經濟一樣參與到廣闊的經濟競爭體系之中。鄉村經濟遵循的是城市工商業發展主義邏輯。

第二,城鄉空間界限的模糊性。城鄉空間界限的模糊性是通過鄉村空間的城市化來實現的。空間的城市化在已有研究中多被理解為城市規模和外延的擴展,直觀表現為城市數量的增長和城市建成區面積的擴張[29]。然而,在融合型城鄉關系中,空間城市化表現為城市各類生產要素、生活元素等向鄉村地域空間的復制過程。鄉村空間已經成為一個類似于城市的各項功能齊全完備的綜合性實體,集非農經濟生產、現代化生活消費和娛樂休閑功能于一體。比如珠三角、蘇南地區的鄉村都有商店、商業街、餐飲、農貿市場、體育館、電影院等城市化的生活服務配套,村域空間具有明顯的居住區、工貿區等功能分區。生活于鄉村空間的人們無需再依賴城市空間,其基本需求就能在鄉村實現在地化滿足。

第三,城鄉治理邏輯的統一性。城市治理主要是針對工商業社會的治理,城市治理的一個基本目標是保證有效的工商業發展秩序以及為城市人口提供相應的生活服務配套。因此,城市治理事務主要衍生自工商產業,是高度現代化的事務。與城市治理類似,處于融合型城鄉關系下的珠三角、蘇南地區鄉村治理也是以工商業事務為基礎的治理。在這種狀況下,鄉村社會還會分化出與之相關的其他治理事務,比如安全生產監督、外來務工人員管理等等。這些也都是高度現代化的事務。于是,當地鄉村治理的核心任務主要由兩部分構成：一是改善村莊投資環境,包括優化村莊基礎設施和進行高標準廠房建設；二是完善各類工商服務,包括市場服務、治安服務以及相應的行政服務。珠三角、蘇南地區鄉村治理中高效的村級行政服務中心建設以及龐大的聯防隊伍建設主要是為村莊工商業的發展提供更為優質的服務。由此,在融合型城鄉關系中,城鄉治理邏輯呈現出統一性。

在改革開放的大潮下,珠三角和蘇南地區是我國較早開啟鄉村工業化進程的地區,并表現出鄉村與城市同步發展的格局,鄉村高度融合于城市經濟的發展系統之中,城鄉各方面都表現出一體化的趨勢,鄉村已經成為城市帶的重要組成部分。其外在形態表現為,珠三角、蘇南地區實現了以鄉村地域為基礎的“在地城市化”,鄉村場域內形成了完整的類似于城市的生產體系、生活體系以及治理體系。從這個意義上來說,融合型城鄉關系的形成是以鄉村的“在地城市化”為前提,而城市化或城鎮化表達的是人口、地域、社會經濟關系、生活方式由農村型向城鎮型轉化的過程[30]27-28。

2.3 并立型城鄉關系

在并立型城鄉關系類型中,城市和鄉村處于一種并行發展狀態,且各自具有相對獨立的存續和發展邏輯。鄉村經濟不是依附于城市存在,而是相對自主。在并立型城鄉關系下,鄉村經濟呈現出相當的自主性,城鄉空間界限清晰。與此同時,鄉村治理邏輯具有相對于城市治理邏輯的獨立性。

首先,鄉村經濟的自主性。在并立型城鄉關系中,鄉村經濟仍以農業生產為主。與吸附型城鄉關系中鄉村經濟的都市農業性不同,此類城鄉關系下的鄉村經濟具有自主發展空間,且主要服務于農民生活保障以及農民增收。在這種情況下,農民可根據自身的實際需求來安排農作以及所生產農產品的去向。鄉村農業與農民緊密關聯：一方面土地收入仍然是農戶家計收入的重要組成部分；另一方面在我國農村養老保障體系不夠完善的狀況下,土地還承擔著農村老人養老等社會功能。這也意味著小農經營仍然是鄉村主導的生產經營模式。自主性構成了中西部地區鄉村經濟的主導特征,鄉村經濟主要遵從小農保守主義邏輯。

其次,城鄉空間界限的清晰性。城市是資本、人才、信息等要素高度集聚的空間,有明顯的工業、商業以及居住區等功能分區。在城市空間中,人們之間常是陌生化的關系,信息高度不對稱,以至于人們主要依托現代契約精神來達成合作。處于并立型城鄉關系下的中西部地區鄉村空間則仍帶有濃厚的鄉土性,村民之間屬于熟人關系,長期歷史進程中形成的穩固且深厚的血緣關系和地緣關系在鄉村空間中得到了較好保存和延續。生活于此空間中的農民主要依托鄉土公共規則來達成合作,并在這個過程中實現人情、面子的積累。城鄉空間界限的清晰性指的就是城鄉空間具有不同的社會屬性,城鄉居民遵循不同的行事規則。城市空間是陌生社會,遵循現代契約規則。鄉村空間是熟人社會,遵循鄉土公共規則[31]84。

再次,鄉村治理邏輯的獨立性。這是指鄉村與城市分屬于兩種不同的治理系統,遵循不同的治理邏輯。上文曾提到,城市是針對工商業社會的治理,其中一個基本目標是保證有效的工商業發展秩序以及為城市人口提供相應的生活服務配套。城市治理事務主要衍生自工商產業,是高度現代化的事務。處于并立型城鄉關系下中西部地區的鄉村治理則是針對農業社會的治理,其目標是為在村農民提供最基本的生產、生活秩序,治理事務也主要是衍生自農業生產體系。一般來說,并立型城鄉關系下的鄉村治理事務主要分為兩部分：一是農業生產服務事務,比如保證農業順利供水、病蟲的統防統治等；二是農民緊密互動過程中產生的矛盾、糾紛調解事務。這兩類治理事務都深植于以小農生產為主導的鄉土社會中。

新時代背景下,隨著市場經濟的進一步發展、國家對農村土地管理的日趨嚴格以及民眾對生態環保的日漸重視,中西部地區鄉村已經不具有重走和復制以珠三角、蘇南等東部沿海地區為代表的鄉村工業化道路的可能,并實現農民的“在地城市化”,而只能遵循人口向城市流動的“遷移城市化”路徑。“人口遷移型城市化”模式體現為鄉村人口向城市空間的集中和聚集,它呈現的是人口的空間轉移過程。在這種城市化模式下,鄉村的農業型特征、農村空間形態以及治理形態并未發生實質性改變。這不同于珠三角、蘇南等地的鄉村。珠三角、蘇南等地的鄉村最基本的經濟基礎都已發生徹底改變,實現了工商化,鄉村的經濟、生活、治理體系都已經與城市高度融合。中西部地區的鄉村與城市依然分屬于兩種性質截然不同且相對獨立的經濟、生活、治理體系。這是中西部地區并立型城鄉關系的內涵所在。

3 城鄉關系視域下鄉村振興的目標定位

根據發展極理論,經濟增長在不同地區是不等速的,增長的勢頭往往集中于某些主導部門和有創新能力的行業,這些主導部門和有創新能力行業的集聚地就會成為發展極[32]。一般來說,城市一直都是各種創新要素和創新產業的聚集地,承擔著發展極功能。誠然,不同地區城市經濟的活力和發展速度存在差異。然而,從區域的城鄉功能配置來看,城市的發展極作用具有一致性。只是不同地區城市經濟的發展程度會影響該地區城市化速度,并構成形塑該地區特定城鄉關系實踐類型的一股力量。此外,城鄉經濟政策及相關制度配置也是推動相關地區形成相應城鄉關系實踐類型的重要變量。特別需要提出的是,不同的城鄉關系類型下鄉村振興的目標定位也會存在巨大的差異。這意味著我國的鄉村振興呈現出多元化目標和價值。這同時說明幅員遼闊的中國并不存在一樣的鄉村振興實施路徑,而需要將之放置于城鄉關系的視域下考察,厘清不同城鄉關系實踐類型下鄉村振興戰略的目標定位。

3.1 吸附型城鄉關系與鄉村振興目標的城市導向

在吸附型城鄉關系中,作為服務城市經濟社會發展的一個功能板塊,鄉村振興的目標以滿足城市需求為導向。就上海地區來說,其作為吸附型城鄉關系的代表地區,當地鄉村振興目標的城市導向性主要與兩方面的因素有關。

其一,鄉村的去“三農”化。作為我國首批沿海開放城市,上海的經濟發展速度和經濟體量都位于全國前列。這使得上海城市經濟具備強大的吸納當地鄉村勞動力的能力,農民大量向非農產業轉移。鄉村中的中青年人以及尚具備勞動能力的老年人都已基本實現非農就業。2015年,據筆者在上海一遠郊村的調研發現,隨機抽取的一個村民小組所有勞動力都已轉移至非農產業,輻射范圍從本地鄉鎮到市區中心。農業收入不再是農民家庭收入的主要來源。此外,得益于上海市雄厚的政府財政,當地鄉村建立了較為完善的養老保障體系。截至2015年,上海農民的養老金每月就達到了近800元,相當于中西部地區的近10倍。鄉村戶籍福利同城鎮戶籍福利的差距已大幅度縮小,城鄉養老保障水平基本均等化。上海鄉村土地已無需承擔農民養老功能。

依托城鎮充裕的非農就業機會,上海農民還實現了比較徹底的城鎮化,具體表現為城鎮已經成為農民的長期居住場所。從20世紀90年代末開始,上海遠郊農民已逐步在城區或城鎮購買房屋。經過20多年的發展變遷,上海農民與農村的經濟、社會、文化等方面的關聯紐帶已經被較為徹底地切斷,農村空間的社會性趨于弱化,淪為純粹的物理意義上的自然空間。上海農村的去“三農”化決定了當地政府無需考慮農民問題,可以在相當程度上完全按照城市的經濟社會發展需要規劃、改造和建設農村。這是當地鄉村能夠按照城市需求進行規劃和改造的重要前提,也使鄉村振興的目標以滿足城市需求為導向成為可能。

其二,城市經濟的快速發展客觀上產生了城市功能區向鄉村拓展的需求。長期以來,城市經濟發展一直是上海市委市政府的工作重心。伴隨城市經濟的快速發展,上海已有的城市規劃空間已經難以滿足城市經濟發展、市民休閑娛樂等方面的需求,其所面臨的環境、資源、空間、人口、功能等各方面的瓶頸日趨嚴峻。因此,客觀來說,上海存在強烈的將鄉村土地、農業以及空間等資源進行整合并將之吸納到城市體系的需求,使城市功能向鄉村拓展,讓鄉村成為服務城市的一個功能板塊。由于上海鄉村具有離上海市區在地理位置上的就近便利性,使得其成為上海市各類功能區從城市向外拓展的最佳地帶。上海龐大的城市經濟體量和“大都市、小農村”的城鄉分布格局也使得上海有需要且能夠對本地鄉村進行全域性規劃。這是上海地區鄉村振興目標的城市導向能夠得到切實實踐的必要條件。

3.2 融合型城鄉關系與鄉村振興目標的城市功能

在融合型城鄉關系中,鄉村已經成為城市帶的一部分,鄉村振興目標帶有突出的城市功能屬性。也就是說,在這種城鄉關系實踐類型中,鄉村與城市一樣變成了區域發展極,帶動著地方經濟社會的發展。珠三角、蘇南地區就屬于典型的融合型城鄉關系類型。從珠三角、蘇南地區的經驗來看,當地鄉村振興目標的城市功能定位與當地較高的鄉村工業化程度有關。鄉村工業化直接改變了鄉村原來以農業為基礎的經濟生產結構,并進一步推動商業化,由此形成鄉村整體的工商化,帶來鄉村經濟形態和城市經濟形態的趨同。珠三角和蘇南地區是我國較早開啟鄉村工業化進程的地區,并呈現出鄉村與城市同步發展的格局,鄉村高度融合于城市經濟的發展系統之中,并成為城市帶的重要組成部分。

珠三角地區鄉村工業化起步于改革開放以來的“三來一補”和“大進大出”的加工貿易。為了迅速對接大量涌入的外資、促進地方經濟發展,20世紀八九十年代,珠三角地區啟動了市、鎮、村、組四級主體同等招商引資的齊頭并進發展模式,俗稱“四個輪子一起轉”。此時的村組集體通過出租土地、自主建造廠房以及出租與之相配套的店鋪、宿舍和商業大樓等方式吸引外資。經過多年的發展,村集體土地基本為各類工業廠房以及商家店鋪所覆蓋。村集體土地的利用形態實現了非農化。

蘇南地區的鄉村工業化發端于村集體自辦企業。早在人民公社時期,蘇南各地農村便在集體副業的基礎上興辦了一批社隊企業,用來為本地農民提供簡單的生產和生活資料。筆者調研的江蘇無錫市N社區的前身N村,1958年產生了第一個村辦企業——中橋軋花廠,此外還有很多其他以加工原料為主的零碎作坊。20世紀70年代,很多社隊企業逐步發展為農機具廠,集體制造農機具。直到20世紀90年代中后期,村辦企業紛紛轉制才改變了企業的集體經營模式。但是,村莊以工商產業為主導的經濟格局也就此奠定。

鄉村較高的工業化程度使當地村民實現了以鄉村地域為基礎的城市化,農民實現了本地就業的非農化。整個鄉村空間形態與城市已經不存在本質差異。在這種情況下,珠三角、蘇南地區鄉村振興的實質其實就相當于城市建設,讓鄉村在地區中發揮著城市經濟體應有的功能,實現了城鄉的全方位融合。從地方政府對鄉村的管理邏輯來看,也是按照整體的城市經濟社會體系的要求對鄉村進行管理和規劃,以保證城鄉一體性。

3.3 并立型城鄉關系與鄉村振興目標的農村導向

在并立型城鄉關系中,城市與鄉村是相對獨立的兩個系統,鄉村振興的目標主要指向農村自身的需求,即為在村農民提供最基本的生產生活秩序。并立型城鄉關系下中西部地區鄉村振興目標的農村功能定位的形成主要源自以下幾方面的原因。

首先,中西部地區城市化進程的緩慢性意味著鄉村仍然是無法順利城市化的農民生產和生活的重要場所。中國區域經濟發展具有不均衡性,這在一定程度上決定了農村城市化速度的區域不均衡性。較之于上海地區,中西部地區農民的城市化速度更為緩慢。對中西部地區絕大多數農民家庭而言,他們很難一次性完成城市化,多是在城鄉之間多次往返。為了更大程度地積累城市化所需資源,絕大多數農民家庭都形成了以代際分工為基礎的半工半耕模式[33],即年輕子女進城務工經商、年老父母在家務農獲得農業收入,以實現家庭勞動力配置效率的最大化。中西部地區緩慢的城市化進程決定了該地區的農村在相當長一段時期內需要發揮保底功能,以預防農民可能出現的各種風險。因此,中西部地區鄉村振興的目標是指向農村本身,農民還需依托農業、農村來生活。這構成了中西部地區鄉村振興目標仍主要是發揮農村功能的重要原因。

其次,中西部地區城市經濟發展的有限性以及“小城市、大農村”的城鄉分布格局決定了中西部地區城市經濟不具備吸納所有農村或大多數農村勞動力的能力,而且城市空間和功能向農村地區拓展的進程也比較緩慢。除了極少數城市外,中西部地區絕大多數城市都不具有與東部沿海發達地區同等的政策優勢、區位優勢以及資源優勢,以至于其城市經濟的發展程度相對滯后于東部沿海發達地區,從而缺乏足夠的非農就業機會以全部吸納中西部地區農村的富余勞動力。這也是中西部地區農村富余勞動力大量流向東部沿海發達地區的重要原因。此外,城市經濟的欠發達性同時意味著城市人群的休閑、娛樂等消費需求的有限性,城市的休閑、娛樂空間以及城郊地區少量農村開拓的鄉村旅游空間足以滿足城市人群的需求,而無需向更多的農村拓展。另外,農村仍然是中西部地區的重要構成部分,致使有限的城市缺乏向農村的全面滲透能力,從而保證了鄉村的相對獨立性。

基于上述兩方面的原因,至少在相當長的時期內,中西部地區的城市與鄉村都將處于一種并行發展且相對獨立的狀態,保持并立型的城鄉關系類型,鄉村的“農村”形態不會發生根本改變。鄉村振興的目標主要指向農村,為在村農民提供基本公共服務和公共秩序,滿足在村農民的各項需求,而不是服務于或主要服務于城市或城市居民。

4 結論與討論

基于對權利視角下城鄉關系研究的反思,本文遵從功能視角的研究路徑對當前中國城鄉關系實踐形態的復雜性和多元性進行了揭示,形成了以區域為基礎的城鄉關系類型的建構框架,剖析了相應城鄉關系類型的基本特征。在此基礎上,得出城鄉關系實踐類型的區域差異在很大程度上決定了鄉村振興戰略目標定位的區域差異(見表1)。

表1 城鄉關系的基本類型、特征及其鄉村振興戰略的目標定位

中華人民共和國成立以來,全國鄉村的發展變遷大致經歷了三個階段：

第一個階段為中華人民共和國成立至改革開放前鄉村的均質化發展階段。在這一階段,鄉村社會相對封閉,人口流動受到較為嚴格的限制,農民流動性低,主要在農村從事農業生產。城鄉關系的實踐類型在全國各地相對一致。

第二階段為改革開放之初到農業稅費改革前后鄉村分化的形成階段。中國鄉村的分化與總體性支配體制的解體和20世紀70年代末80年代初在全國普遍推開的鄉村工業化進程緊密相關。總體性支配體制的解體使我國各地經濟、社會活力都得到了充分釋放。在這一背景下,地理區位以及國家政策傾斜程度的差異則直接帶來了中國區域經濟發展程度的差異,出現以上海為代表的特大城市經濟與廣大中西部地區欠發達城市經濟的差異,進而形成相應地區城市經濟對周邊鄉村不同的輻射能力。鄉村工業化進程的開啟則使具有先天優勢的珠三角、蘇南等地區鄉村處于先鋒地位。中西部地區鄉村因各種先天和后天條件的不足,其工業化程度、規模及輻射面都與上述地區存在較大差距,農民不能完全脫離農業生產,以至于對土地仍存在高度依賴。由此形成農業型村莊與工業型村莊的分化。這些因素進一步造成城鄉關系實踐的不同類型。

第三階段為農業稅費改革后中國鄉村分化的定型階段。一方面,以上海為代表的大都市在這一階段仍處于全國經濟發展的前列,保持著對周邊鄉村強大的輻射能力；另一方面,依托于20世紀八九十年代良好的工業發展基礎,以珠三角、蘇南地區為代表的東部地區鄉村工業化進程繼續推進,農民就業基本實現了非農化,農業處于絕對的附屬地位,工商經濟成為村莊的主要產業形態。而同時期中西部地區的很多鄉村沒有能夠實現工業化。因此,越來越多的農村青年開始向沿海地區流動,進城務工經商。中西部地區很多鄉村回歸到原來的農業生產狀態。由此正式形成當前中國城鄉關系實踐類型以區域為基礎的多元化實踐形態。

對中國城鄉關系實踐類型區域差異進行研究的重要性在于：第一,它是對中國社會復雜性的直觀呈現,打破了既有研究對中國城鄉關系認識的單一性,是對中國城鄉關系研究的推進和深化；第二,它為我們觀察不同區域相關現象及其問題提供了窗口,不同區域鄉村城市化問題、城鄉治理問題等都可在其所處城鄉關系類型的視域中得到理解。尤其是對當前我國形成有效且有針對性的鄉村振興戰略實施方案具有重要的啟發意義。

這一啟發意義主要體現在城鄉關系實踐類型的區域差異成為明確鄉村振興戰略目標定位的關鍵變量。這意味著我國當下的鄉村振興需要的是分類化實踐,而不存在一個放之四海而皆準的實施路徑。如上文所示,中國出現了以上海地區為代表的吸附型城鄉關系,以珠三角、蘇南地區為代表的融合型城鄉關系,以及以中西部地區為代表的并立型城鄉關系等多種城鄉關系實踐類型。以吸附型城鄉關系實踐類型為主導的區域,鄉村振興的主要目標除了為在村村民提供基本生產生活服務秩序外,更多的是以滿足城市各類相關需求為導向。以融合型城鄉關系實踐類型為主導的區域,鄉村已經成為城市帶的一部分,高度融合于城市經濟社會發展體系中,鄉村振興的目標則帶有突出的城市功能屬性。以并立型城鄉關系實踐類型為主導的區域,城市與鄉村依然是相對獨立的兩個系統,鄉村保持著相對于城市的自主性,鄉村振興的目標則主要指向農村自身的需求,體現出明顯的農村功能定位。具體的、可操作性的鄉村振興實施路徑需要在明晰不同區域鄉村振興目標的基礎上制定,以契合中國鄉村已經出現區域差異的客觀現實。

另外,需要說明的是,本文將上海地區、珠三角和蘇南地區、中西部地區作為吸附型城鄉關系、融合型城鄉關系和并立型城鄉關系的代表,并不意味著這些地區與三種城鄉關系類型存在完全對應關系,只能說這些地區是以相應的城鄉關系類型為主導,但并不排斥其他城鄉關系類型的存在。很多處于中西部地區的某些局部性區域也可能是吸附型城鄉關系類型,比如由近郊城區與近郊村構成的城鄉關系,當然也可能存在融合型城鄉關系這一實踐類型。其他地區也是一樣。