淺談新農合轉型過程中的政策風險

摘 要：新型農村合作醫療實施以來，在提供農民基本衛生服務、緩解農民因病致貧和因病返貧等方面發揮了重要的作用。為縮小城鎮和農村在醫療衛生保障方面的差距，各地開始積極探索城鄉醫療整合的新模式。“新農合”面臨轉型，與城鎮醫療保險制度接軌。在其轉型過程中出現了很多風險問題，這些問題制約著新農合制度的進一步發展。鑒于此，以山西省晉城市為例，在分析相關政策風險的基礎上，提出完善新農合制度的思路與建議。

關鍵詞：新型農村合作醫療保險;政策風險;完善思路

中圖分類號：F323??????? 文獻標志碼：A????? 文章編號：1673-291X（2020）07-0040-02

農村合作醫療保險在提供農民基本衛生服務、緩解農民因病致貧和因病返貧等方面發揮了重要的作用。新農合的實現是21世紀以來我國健全和完善社會基本保障，特別是醫療保障的一大創舉，這也在農村人口眾多的中國歷史上畫上了濃墨重彩的一筆。在近兩千年的封建社會中，賦稅和徭役始終是壓抑在農民身上的沉重負擔，反映百姓不堪重負的中國古代文學作品比比皆是。例如，唐朝散文大家柳宗元在《捕蛇者說》中，面對冒生命之險，通過捕捉毒蛇來免于賦稅的“捕蛇者”，提出了“賦斂之毒有甚于蛇者乎”的反問。可見，在漫長的封建社會中，受到嚴重剝削和壓迫的普通農民生活窘迫，更談不上享受基本社會保障。因而，新農合是繼農業稅取消后，關系農民切身利益，解決農民切身難題的一大創舉。隨著社會經濟的不斷發展，為縮小城鎮和農村在醫療衛生保障方面的差距，新型農村合作醫療保險制度不斷轉型，與城鎮醫療保險制度接軌。

一、新農合與其政策風險

新型農村合作醫療保險制度的政策風險是指實施新農合政策中，損失出現的不確定性。新型農村合作醫療，簡稱“新農合”，是指由政府組織、引導、支持，農民自愿參加，個人、集體和政府多方籌資，以大病統籌為主的農民醫療互助共濟制度。采取個人繳費、集體扶持和政府資助的方式籌集資金。2016年國務院印發《關于整合城鄉居民基本醫療保險制度的意見》（國發[2016]3號），各地開始積極探索城鄉醫療整合的新模式。2019年新農合政策進一步調整，農村居民繳納費用提高至每人220元，人均補助標準每人每年不低于490元。

隨著新農合制度的不斷完善，人們在醫療方面得到了更多保障，但同時也出現了很多現實問題。本文以筆者家鄉山西省晉城市新型農村合作醫療保險制度為例，結合實地調查以及筆者的親身經歷，試圖分析新農合在轉型過程中出現的政策風險問題，并提出幾點建議，以期為新農合的持續發展提供一些借鑒。

二、新農合轉型過程中出現的政策風險問題分析——以山西省晉城市為例

1.資金風險。新農合的報銷費用達到了較高的比例，參保村民看病的花費比較低，農村醫療合作定點醫院的門診數量大增。隨著社會的進步，人民生活水平的提高，健康保健意識也逐步在提高。以前農民生病，不到非常嚴重的地步，通常不會選擇就醫。現在隨著新農合的推廣，不少“小病”都會到醫院治療。就診人數的增多，無形中加重了資金的風險負擔。每個定點醫院的門診量有限，地區醫療衛生資源分布不均衡在間接上造成醫療資源不能發揮最大的效率。以山西省晉城市一家鄉鎮農村定點合作醫療社為例，平時就醫情況和報銷金額較少的家庭會在每年年末，即年度報銷日期截止作廢的前幾日，前往農村醫療合作社購買常用藥品，醫藥花費全額報銷。通常，醫院人滿為患，不利于日常醫療服務工作的開展，并且由于醫院常用藥品有限，購買人員集中，經常出現常用藥品短缺等情況，農民只能退而求其次，購買服用可能性較低的藥物。然而這些藥物基本服用的機會較小，很多藥物都存放過期。這就造成醫療資源的極大浪費，同時也是對新農合資金的不合理、不充分利用。

2.藥物風險。新農合定點醫院的基本藥物較少，不能完全滿足基本疾病的治療。根據部分醫務工作者反映，某些情況下，能有效治療疾病的藥物不能在定點醫療機構獲得，群眾只能轉向其他診所和藥房，因此無法獲得實在的優惠。例如，筆者家屬在新農合鄉鎮定點合作醫院就診，購買常用基本非處方藥物時，經常會收到工作人員“暫無此藥”的答復。因而，農民通常會退而求其次，到鄉鎮非定點合作醫療等診所和藥房，通常是民營類診所和藥房購買非處方藥。這在一定程度上不能解決新農合“保基本”的實質問題，不僅沒有減輕農民“看小病不愁”的困難處境，而且如果不能很好地加強醫藥衛生的監管，就不能保障農民在他類診所藥房，就醫買藥的健康安全。

3.醫療網絡管理風險。目前，仍有很多區域沒有村級衛生所，或者衛生所中未配備有執業資質的醫師。村民就醫的路程較遠，而且部分村級衛生所無法辦理醫療保險的報銷手續，或是定點醫療資源分配不均，報銷比例不一致。就山西省晉城市新農合而言，城市化進程加快，水平提高，農村人口日益減少。不少村莊，人口不足百戶，有行醫資格的醫生更是少之又少。目前在崗醫生多為年歲較長的“赤腳醫生”，辦理醫療保險報銷手續多有不了解之處，大多擱置不予受理。農民通常到高一級的鄉鎮醫院就診。相關部門對此情況也出臺了相關政策，適當放低行醫資格門檻，將在地理位置上相鄰的2—3個村莊劃為一片，由當地政府和衛生部門聯合出資，鼓勵青年醫生下鄉，每年根據負責區域人口多少劃撥資金，以期達到百姓不出村子就能看病的效果。在政策的激勵下，不少青年醫生下鄉坐診。然而，當地就診人數較少，且農村交通不便。政策出臺后不久，下鄉青年醫生陸續離開，或是“掛名”坐診，實則緊鎖大門。只有在上級部門檢查時，才會偶爾出現在衛生所里。

三、完善新農合制度的思路與建議

1.完善農村醫療設施，加強農村醫療隊伍建設。地方政府及基層政府要加大對鄉鎮衛生院的財政支持，改善鄉鎮衛生院的醫療條件，使農民就近獲得較好的醫療衛生服務。從全社會來看，這樣可以節約更多的醫療成本。同時，要盡快培養一批醫療技術人才，進入鄉鎮醫療衛生保健系統，加大農村衛生人才培養的力度，有計劃、分批地對鄉鎮衛生院的衛生技術人員進行技能培訓。要鼓勵大學生進入鄉鎮衛生院工作，多與城市大醫院做交流，提高農村醫療工作者的總體素質。

2.統一繳費標準，允許存在例外，實行統一的繳費標準和待遇。2017年，根據國家規定，城鄉居民基本醫保財政補助標準統一為450元，這項政策統一了城鄉居民的繳費標準，進一步促進城鄉醫療保險制度整合并軌，有利于實現社會公平。當然，“統一”中應允許“例外”情況的存在。對于一些收入較低的群體，特別是城市“三無”人員、農村五保戶、殘疾人等特困群體，各級政府和經辦機構在城鄉居民醫保整合中應當重點關照和扶持，進行精確化的參保登記和全額參保補助。

3.優化有限的醫療資源。目前，大部分省市城鄉醫療保險定點醫院定點、定區劃分，農村醫療保險和城鎮醫療保險定點醫院分配不均，報銷比例不一致。并且，各定點醫院同時設立新農合辦公室和醫療保險辦公室，按照不同標準，分別與兩家經辦機構結算。整合城鄉醫療保險制度，醫院只對社會保障經辦機構一家結算，可以提升醫療保險工作效率，降低醫療保險制度運作成本，使有限的醫療資源得到最大的優化，兼顧效率與公平，為人民群眾帶來更多的實惠和便利。

4.加強監管醫療保險資金。整合城鄉醫療保險，對基金征繳、財務管理、醫療費用審核和醫療稽查人員進行統一管理，加大醫療保險監管和查處力度。在社保經辦機構統一設立醫療保險監控系統，時時監控定點醫院的醫療費用支出情況，控制不合理支出和違規支出，降低醫保資金的風險，優化醫保資金的比例配置。這有利于降低新農合的資金運作風險，保障新農合制度的持續健康發展。

四、結語

總的來說，統一才有力量，整合才能統一，整合后的城鄉醫療保險在報銷比例、支付限額、大病保障范圍等均有所提高和擴大。但是，如果管理體制和信息系統不統一，重復參保，重復補助還會重復下去。如果監管力量不統一，醫保基金損失的風險還會繼續增加。由此看來，正視新農合政策運行中存在的風險，整合城鄉醫療保險，進行風險管理，促進新農合的轉型，是實施新農合與城鎮醫療保險統一的關鍵。

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[責任編輯 吳高君]

收稿日期：2019-09-19

作者簡介：靳凝（1994-），女，山西晉城人，碩士，從事公共政策研究。