山西省大氣污染防治法律變遷與改革新路徑

摘 要：山西省大氣污染防治條例屬于地方性法規，從其兩次修訂和三例文本來考察山西省大氣污染防治法律的變遷過程，可以看出山西省大氣污染防治立法中體現出的治理新路徑。由《山西省大氣污染防治條例（2018年）》所推動形成的大氣污染治理改革路徑有：一是增強地方立法的主動性，二是使用多元化的政策工具推進法律實施，三是加強區域合作，建立聯防聯控機制。

關鍵詞：大氣污染防治條例;山西省;改革新路徑

中圖分類號：X823??????? 文獻標志碼：A????? 文章編號：1673-291X（2020）07-0196-02

一、問題的提出

山西省最早制定的大氣污染防治法律文件是1996年出臺的《山西省大氣污染防治條例》。自關于大氣污染法規出臺之后，二十多年來，山西省在大氣污染防治的問題上一直在探索與創新。山西省人大常委會于2007年對《山西省大氣污染防治條例》進行了第一次修訂，2018年，山西省委出臺了山西省有史以來最為嚴格的措施，以此應對大氣污染的問題。1996—2018年，從山西省大氣污染防治條例的兩次修訂和三例文本來考察山西省大氣污染防治的法律變遷過程，可以從中發現其立法理念和推進邏輯，大氣污染防治思路在隨時代變遷，法律的變遷來源于實踐，同時也為大氣污染治理的下一步實踐探索新路徑。

二、山西省大氣污染防治法律變遷歷程及演進規律

法律在構建和諧社會秩序中起著重要作用。山西省對于大氣污染防治法律法規的演變，既是立法思維不斷更新的體現，也是環境治理理念轉變和創新的體現。

2000年以前，我國對于大氣污染問題尚未重點關注，當時只是探索性地立法和實踐從中央到地方逐步進行著，1987年，我國制定了第一部系統而權威的《大氣污染防治法》。這一時期的大氣污染特點主要表現在煤煙污染方面，因此大氣污染的防治也集中體現在防治煤煙造成的污染。1996年，山西省第八屆人大常委會第二十五次會議審議通過了《山西省大氣污染防治條例》，主要針對燃煤產生的大氣污染防治做了詳細規定，對服務業、洗煤廠、煉焦項目、火電廠以及大中型企業等排污進行了規定。從《山西省大氣污染防治條例（1996）》可見當時大氣污染防治的特點：第一，主要以控制煤煙型污染為主;第二，以先污染后治理的事后補救型措施為主;第三，各主體的污染責任不明確;第四，大氣污染法律責任的處罰力度較小且具體處罰措施規定不明確。

2000—2010年，山西省有關大氣污染防治的政策文件出臺數量增多，2007年達到了這一時期相關政策文件出臺的高峰。2008年，《山西省大氣污染防治條例》進行了第一次修訂，強調了污染物的凈化處理和違法舉報、大氣污染科學研究和人才引進、大氣環境保護宣傳和教育等內容。此外，修訂后的28條對有毒氣體和惡臭氣體的排放嚴令禁止，要求更加嚴格，將排污收費的污染源由二氧化硫擴大至所有污染物。此次修訂內容也體現出了這一時期大氣污染防治方面的新理念：第一，人文主義理念凸顯，關注排污區周圍居民的生活和健康;第二，對特殊污染物的排放嚴令禁止，沒有特殊情況;第三，注重運用社會化的手段，進行大氣污染防治理念的宣傳教育。

2010年至今，山西省有關大氣污染防治呈現均衡發展的態勢，從各級政府的應對措施能夠發現，這一時期對大氣污染防治的關注持續并呈強化趨勢，在法律法規上的修訂和內容上體現的更加全面而嚴格。第一，強化政府對大氣環境質量的責任，明確“大氣污染防治實行目標責任制和考核評價制度，由省入民政府制定考核力法，并對法律責任的承擔和追究做出了更為詳細的規定;第二，強化對燃煤污染的防治;第三，強化重污染天氣應急措施，完善大氣重污染應急管理體系;第四，倡導低碳環保公共交通，鼓勵清潔能源和節能環保材料的使用;第五，加強各部門間的合作與信息共享，強化聯控與綜合防治。

三、山西省大氣污染防治法律的現行不足與改進路徑

（一）《山西省大氣污染防治條例（2018）》存在的不足

1.立法具有滯后性且立法自主性較差。山西省大氣污染防治的立法存在不及時性。實際上，在20世紀末，山西省的大氣污染已經進入持續增強時期，王詠梅等人發現，從20世紀80年代開始，山西省遭受大氣污染的影響就持續增強，在1997年尤為嚴重，且污染峰值出現在每年的年末。而山西省對大氣污染的防治從2010年才開始受到重視，有關大氣污染防治的政策也是在這一時期才連續出臺并強化貫徹實施。21世紀以來，在媒體持續報道和對大氣污染的關注度累加提升之前，政府并未采取相關措施加以整治，待時間持續發酵，山西省政府才著手解決這個難題。另外，從各項政策和立法來看，山西省大氣污染防治各條例和政策的制定大多是在參照中央法律法規和政策的基本內容而規定，在大氣污染預防、處罰措施及監督管理方面沒能看出山西特色的體現。

2.以管控型政策工具為主推進條例實施。其一，管制型政策工具是政府干預大氣污染治理特征最為顯著的政策工具，如禁令、排污許可、督查問責等。其二，混合型政策工具主要包括補貼、信息和勸誡、可交易排污權等。其三，自愿型政策工具則是社會參與區域環境治理的工具，包含公眾監督、自愿協議、公眾參與等。從山西省大氣污染防治政策文本來看，山西省在使用環境政策工具時以管制型政策工具為主，混合性政策工具和自愿型政策工具使用較少。也就是說，在大氣污染防治方面，多以政府的行動為主導進行指令性防控，缺少社會和市場主體的參與，因此也導致在環境治理方面社會整體呈現的被動狀態。

3.聯防聯控立法欠缺。大氣污染的流動性使得其不可能只在固定的區域存在，傳統的自區域環境治理已經不能解決大氣污染產生的嚴重后果，改革勢在必行。政府間建立大氣污染聯防協作機制，將會有效打破當前大氣污染治理的困境。京津冀，黑龍江省、河南省等已出臺了相應的政策，明確下一步的目標是加強區域間合作治理。而山西省至今沒有明確的政策，也未提出在大氣污染防治合作方面與周圍省份建立聯控機制的具體舉措。

（二）《山西省大氣污染防治條例（2018）》修訂導向和思路

1.增強立法的主動性。《中華人民共和國憲法》第3條第4款規定：“中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則?！?015年修改后的《立法法》第104條首次提出了“地方立法權”的概念，權力下放地方，是應對面臨環境治理不同情況省市的較優解。山西省大氣污染防治條例及其相關政策存在主動性發揮不足的問題，為此，有關部門應當增強責任意識，完善政策措施，加強科技支撐，提升政策應急能力;組織科研攻關，理清當前山西大氣污染的源頭、成因與關鍵環節，繼而有針對性地開展政策引導，推動治理手段創新，提升治理成效;借鑒發達地區的治理經驗，與發達地區積極溝通信息、建立合作。借鑒英美國家的“清潔空氣法”立法模式，注重對整個生態系統的全面認識和全盤考量。

2.使用多元的政策工具推進法律實施。法律的生命在于有效實施，而政策工具的使用就是在更好地推進相應政策的落實。從山西省大氣污染防治條例的政策工具使用來看，以管制型政策工具的使用和加強為主，強制性程度較高，混合型政策工具和自愿型政策工具使用不足，僅僅起輔助作用。不可否認，管制型政策工具以其動員迅速、見效快等特點在大氣污染防治和環境治理中確實取得了一定的顯著性成果，但長期依賴這種強制性的治理模式不具有發展的可持續性。大氣質量的改善需要從長遠的、穩定的角度考量，因此必須要強化對混合型和自愿型等政策工具的探索和使用，促進政策工具協調互補，探索形成大氣污染防治政策工具優化組合模式。在混合型政策工具的探索和使用方面，既應加強補貼或補助以引導企業與公眾參與到環境保護的行動中，又要使用負面警告等措施對企業和公民的不環保行為進行懲罰。在自愿型政策工具的探索和使用方面，應在政府的帶頭下聯合各部門、各企業、社會組織和公眾自愿簽署大氣環保協議，在大氣污染防治信息公開、公眾參與和宣傳教育等方面積極探索新形式和新方法，充分利用各種傳播媒介進行相關知識的普及，引導社會形成良好的環保風尚。

3.加強區域合作，建立聯防聯控機制。大氣污染在空間上的可擴散性使任何地區都不具備獨善其身的條件，對山西來說，大氣質量保護任務更為艱巨，其粗放的發展方式以及以煤炭為主的能源結構使其煤煙型污染成為大氣污染的主要來源，一些重要指標如二氧化硫、PM10等仍在全國大氣污染監控中排名居高，這也成為制約山西省推進可持續發展和生態文明建設的短板。山西省走過“先污染后治理”的路子，付出的代價也十分慘重。山西省在大氣污染治理方面面臨的特殊問題急需形成一種聯動的合作機制，借鑒京津冀等區域合作經驗，由政府間規劃和開展具體的大氣污染防治項目，建立信息共享機制，提升大氣污染共治水平，建立大氣污染治理的聯防聯控長效機制。要建立省內大氣污染治理聯動機制，各地市、各部門要積極響應，將其作為一項重點任務攻克，如強化山西省與周邊省份的府際間合作，在共商共建的基礎上利用大數據建立跨省聯動機制，實現府際信息共享;有計劃地開展清潔空氣合作項目，對大氣污染治理重大事項進行定期協商;建立一支大氣污染治理方面的專家團隊，為區域空氣質量改善提供技術支持。

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[責任編輯 陳 鶴]

收稿日期：2019-09-19

作者簡介：郭俊杰（1992-），女，山西太原人，碩士研究生，從事社會政策研究。