公共政策評估的理論與方法

摘 要：公共政策評估在國家政策研究方面發揮著重要作用，目前對于公共政策評估的理解都是將其視為一種工具，作為衡量政策出臺是否能夠達到預期效果和目標的尺度。我國在公共政策評估方面的研究較少，因此還處于相對薄弱的狀態。針對公共政策評估理論與方法等問題進行簡單梳理和分析，以期能為相關研究人員帶來一些幫助和啟發。

關鍵詞：公共政策評估;理論;方法;主體

中圖分類號：D630??????? 文獻標志碼：A????? 文章編號：1673-291X（2020）07-0180-02

引言

公共政策評估能夠對政策方案、過程以及效果等進行全方位的評估，作為衡量政策出臺效果的有效衡量工具，對于公共政策起到了非常重要的幫助作用。我國在公共政策評估方面的研究屬于薄弱領域，研究相對較少，因此分析研究公共政策評估理論及方法對于發展我國政策評估研究實踐有著非常重要的意義。基于此，本文就這些問題進行分析和梳理。

一、公共政策評估概述

關于公共政策評估理論概念研究，國內外學者在認識和把握方面存在些許差異，但是從整體來看，大致可以將其分為四類。

1.信息分析工具。學術界對于公共政策評估的概念定義不盡相同，一部分學者認為，公共政策評估是可以提供信息的分析工具，更加強調政策評估的工具作用，認為其主要是一種分析問題的方式和手段。政策評估能夠提供關于政策結果以及政策過程的相關信息，是對政策的效益、效率、效果及價值進行判斷的一種行為，因此可以被看作是信息分析工具，突出其信息提供價值，認為可以在公共政策循環中起到一定作用，對政策起到完善作用。

2.政策方案評估。還有一部分學者認為，政策評估主要在于其分析功能，能夠有效比較分析不同政策方案優缺點，強調對于方案的評估，認為政策評估中心應該放在事前判斷以及過程的評估，在政策方案制定以及推行過程中，通過公共政策評估，能夠有效提高政策方案質量，所以秉持這一見解的學者在對公共政策評估的解釋上并沒有涉及關于政策執行以及結束過程內容。

3.政策過程評估。一部分學者認為，公共政策評估是對于政策全過程的評估，其定義囊括了整個政策過程，包括了政策方案制定、執行、監督、終結以及最終效果評價。

4.政策效果評估。當前學術界對于公共政策評估概念定義大部分都秉持該觀點，認為政策評估重點是對于政策效果的評價，主要會從效果評估角度來進行分析，區別在于側重點不同。作為目前最普遍的觀點，將其定義為依據一定標準以及程序，對政策績效、價值以及效率進行評價，主要目的在于獲得相關方面信息，并以此作為后續改進、變化以及新政策制定的有效參考依據。

目前，我國對于公共政策評估的觀點集中于對政策執行過程的評價，任務是對比實際效果以及預期效果之間的差距，并將其作為后續政策推行、修改或者終止的參考依據。

二、關于公共政策評估的一些補充

1.內涵分析。公共政策評估過程中會重點關注實際政策效果與預期效果之間的差別，但在政策價值評估方面，同樣應當予以更多關注，且這也是效果評估前提。過去關于公共政策的研究多會秉持“價值中立”態度，但這也造成了很多價值取向上的問題，進而導致政策出現失誤。價值取向作為政策質量的重要衡量標準，也是判斷政策合理性的有效指標。從政策評估內容來看，主要是對政策有效性以及政策價值做出相關判定，來確定其價值和社會功效。但是就公共政策評估來說，評估不只是簡單收集相關過程結果信息，重點仍是對于政策目的以及目標的評估，并對其中出現的問題進行簡單評價，研究政策問題提出與社會需求之間的關系以及方案價值取向問題，并考慮是否有更好的解決方案。

2.內涵補充。在公共政策評估概念內涵當中，大部分的學者都不同程度上忽視了公共政策評估基礎問題，并沒有將其納入到評估概念當中。評估基礎在政策評估當中同樣應當占據重要位置，能夠對政策全過程進行監測，更多的是對于政策執行過程的監測，這也是政策評估主要信息來源。此外，政策評估作為政策循環中的一環，對于政策目標實現起到了很好的推動作用，可以及時對政策進行調整，成為政策調整和延續的依據，并能夠為后續問題打下責任追究基礎，對政策全過程問題處理提供寶貴經驗。

3.內容概況。關于公共政策評估內容，重點可以包含兩方面，一方面在于決策方向是否正確，另一方面在于做事方式是否正確。概括來講，可以認為其內容在公共政策價值分析和事實分析中，兩者缺一不可。

4.內涵界定。公共政策評估作為政策循環中的一個環節，可以將其看作問題分析過程，也可以視為手段和工具，公共政策評估得出的結論需要包含政策目標是否實現、是否合適、是否實現預期效果，以及政策過程中有哪些存在的問題和值得學習的地方等，并根據這些結論給出相關建議。

另外，政策評估主體應當多元，所以在進行考核指標體系建設以及方法選擇上，需要有效完善評估主體，通過規范化、制度化的評估過程，進行相關評估活動，評估主體選擇上需要考慮到利益相關性、多元性、代表性以及獨立性，這樣才可以有效保證評估結果客觀而公正。

在公共政策評估標準選擇上，應當從事實標準、價值標準以及技術標準來進行衡量。事實標準包含了關于政策效率、效益、影響以及回應性方面，而價值標準則包含了關于社會生產力發展、社會公正以及可持續發展等問題，技術標準則重點在于多樣化、系統化以及數量化方面。這些標準對于一般政策具有一定指導作用，但還是要根據具體的政策類型、層次以及領域等來選擇合適的政策評估標準。

三、公共政策評估方法

關于公共政策評估方法問題，在確定評估標準之后，就需要確定確切的評估方法，其在事件當中可以分為定性分析和定量分析。常見定性分析有問卷調查、當面訪問、案例研究等;定量分析有經濟計量學方法、文獻計量等。在理論研究當中，可以主要分為多元評估方法以及單一評估方法兩種，但具體方式還是定量分析以及定性分析兩種。

1.多元評估方法。在多元評估方法當中，寧騷提出的評估方法有定量評估、定性評估，以及二者相結合的評估方法、過程評估方法和對比評估方法。其中，對比評估除了關于政策前后對比、目標結果對比、政策有無對比以外，還包括了政策開始終止的對比等。值得注意的是，該處定量評估、定性評估以及定量定性結構的評估方式會更加關注于技術手段，而過程評估更加關注于實踐可行性，對比評估重點落在差異性方面。周煉石提出的評估方法有偽評價、正式評價以及決策理論評價等評估方法。具體而言，偽評價是以預期價值為考慮前提，根據執行的結果事實作為評估依據的評價;正式評價是指事先制定完整的評估方案，并嚴格按規定的程序和內容執行，并由確定的評估者進行的評估。它在政策評估中占據主導地位，其結論是政府部門考察政策的主要依據。對執行結果進行評價分析，具體還可以分為形成性評價以及總結性評價兩種;最后關于決策理論評價，主要是將目標沖突公開化，進行價值結果判斷，實現綜合性評估，評估過程中大多是會采取多屬性效用分析方法進行評估。偽評價關注的實施因素在于程序和形式正當性，決策理論評價在于價值因素。偽評價在政策執行完成以后發生，是最主要的一種評估方式，政策執行完成后對政策效果進行評估，旨在鑒定政府執行的政策對所確認問題的解決程度和影響程度，辨識政策效果的成因，最后通過優化政策運行機制的方式，強化和擴大政策效果。

2.單一評估方法。單一評估方法就是通常所說的QED，該方法由美國學者羅納德·坎培爾提出。QED方法包括了兩個步驟：首先，需要對第一類謬誤和個案處理方法進行檢驗，之后進行第二類謬誤和處理方法的檢驗，研究個案是否具有普適性;其次，為了避免陷入到個別政策評價謬誤當中，應進行第二類謬誤和處理方法。該方法屬于定量分析方法，在分析模型中拓寬政策評價時空因素，綜合性把控政策問題，除了關注到失誤一般性以外，還需要重視其特殊性以及偶然性特點。

綜上所述，不同的評估方法考慮問題視角有所不同，應根據實際評估情況來選擇合適的評估方法進行評價。所以說，在單一方法評估中很多時候容易產生一些片面認識和結論，不管是過于重視定量分析還是定性分析，都會出現一定程度的失衡，不能夠更加全面真實地反映評估結果。因此在多元評估方法以及單一評估方法當中，都應根據具體政策變動選擇評估方式，或者選擇一種或者多種綜合評估。

結語

目前我國關于公共政策評估研究較少，本文結合相關文獻資料對于公共政策評估相關理論概念以及方法進行了簡要分析和梳理，對其概念進行了分類和界定，對評估方法進行了簡單分類和介紹，以期能夠更好地把握公共政策評估內涵，從而更加有效推進公共政策相關評估，充分發揮公共政策評估功能和作用，保證政策評估公正、公開和客觀，有效提高政策評估質量，促進公共政策更好發展。

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[責任編輯 陳 鶴]

收稿日期：2019-10-28

作者簡介：謝帆（1994-），男，四川綿陽人，碩士研究生，從事公共政策研究。