右江流域水生態補償機制研究初探

孔 猛

(廣西水利電力勘測設計研究院，南寧 530023)

1 概 述

生態補償是指在綜合考慮生態保護成本、發展機會成本和生態服務價值的基礎上，采用行政、市場等方式，由生態保護受益者或生態損害加害者通過向生態保護者或因生態損害而受損者以支付金錢、物資或提供其他非物質利益等方式，彌補其成本支出以及其他相關損失的行為[1]。生態補償機制是自然資源有償使用制度的重要內容之一[2]。水生態補償為生態補償的重要內容之一，建立水生態補償機制是生態文明建設的重要內容[3]。

右江流域位于珠江流域支流郁江的源頭，總面積40 204 km2，跨云南、廣西兩省區，百色市德保縣、凌云縣、田林縣、西林縣、右江區、田陽縣、田東縣、平果縣等8縣(區)位于流域上游，占廣西境內面積的72%，水系示意圖見圖1。百色市屬于左右江革命老區，是百色起義的發源地，受歷史及自然、地理等多方面因素影響，老區在發展中仍然存在許多特殊困難[4]，右江流域范圍內的8個縣(區)全部屬于滇桂黔石漠化片區貧困縣。

圖1 右江流域水系示意圖

百色市右江流域地表水資源量61.09 億m3，水資源開發利用率為0.33%；水質狀況良好，主要河段水質監測為Ⅱ～Ⅲ類。右江是珠江主要支流郁江的源頭，具有豐富的生物多樣性、物種多樣性、基因多樣性、自然景觀多樣性，是廣西桂西地區大生態系統生物多樣性的重要載體，對整個廣西郁江流域乃至整個珠江流域都具有重要的地位。同時，右江流域也是黔桂滇石漠化綜合防治核心區域，巖溶地區面積1330萬畝，占右江流域國土總面積的36.2%。石漠化、土壤侵蝕使得流域保水保土能力差，水源涵養功能減弱，生態脆弱面積較大，石漠化、土壤侵蝕等是生態脆弱的主要因素[5]。

2 右江流域水生態補償模式分析

2.1 水資源開發利用和保護的外部性分析

由于水的流動性、可更新性和多用途性，決定了處于上游的右江流域水資源開發利用和保護具有顯著的外部性特點，即效益轉移的特點。在水生態環境保護、流域水資源開發利用的過程中，上、下游之間都存在著成本和效益相互轉移的問題[6]。

在現行體制和機制下，上游水生態保護的正向效益以向下游轉移為主，其成本則主要由上游地區承擔；水污染和生態破壞等負向效益則對上下游地區都會產生危害，但其中一部分甚至大部分成本會轉移到下游地區[7]。

因此，右江流域開展水生態補償的根源在于水資源開發利用與保護活動的外部性，這種外部性的存在，會使得流域整體無法自動達到經濟社會和生態環境協同發展的最優狀態，存在生態環境保護成果的不合理分享[8]，即上游對生態環境保護進行了投入，犧牲了發展機會，但沒有得到相應的收益(包括發展的收益和犧牲的補償)，因此，需采取相應的措施進行調整和引導。開展右江流域水生態補償就是為了對這種外部性進行補償，引導建立全局最優的水生態保護格局和水資源開發利用模式。

2.2 右江流域水生態補償模式

從水資源開發利用和保護外部性表現來看，右江流域水生態補償模式主要是水生態保護活動的成本(包括投入成本和機會成本)補償。水生態保護活動的成本補償主要指為滿足主體功能區劃、生態功能區劃、水功能區劃以及最嚴格水資源管理制度等所確定的國土空間開發要求，對在水源涵養、水源地保護、水土保持、石漠化治理、退耕還林、封山育林、限制納污等水生態保護活動所投入的成本，由受益主體按受益比例進行分擔補償。

3 右江流域水生態補償機制

3.1 補償主客體

大多數學者普遍認同，流域生態補償主體是指生態補償責任的承擔者，而補償客體為流域源頭生態環境保護和建設的貢獻者和利益受損者[9]。

根據《廣西主體功能區劃》、《廣西生態功能區劃》，百色市右江流域限制開發區域(包括重點生態功能區和農產品主產區)和禁止開發區(自然保護區、風景名勝區、地質公園和森林公園)面積占研究區國土面積的79.7%，其中重點生態功能區占研究區國土面積的37.7%，包括生物多樣性保護與水源涵養功能區、水源涵養功能區和土壤保持功能區，共9個重點生態功能區，涵蓋了凌云縣、德保縣、西林縣、田林縣、平果縣、右江區、田陽縣。其中，凌云縣作為桂黔滇喀斯特石漠化防治生態功能區列入國家層面的重點生態功能區[10,11]。

引用新安江流域水生態補償中上下游“共建共享”[12]的概念，則右江流域水生態保護補償的共建區無疑是9個重點生態功能區，考慮到重點生態功能區占百色市右江流域面積的79.7%，百色市是右江流域水生態補償必不可少的依托，建議百色市作為右江流域水生態保護補償的客體，對行政區范圍內的8個縣(區)補償進行實施。

右江流域水生態保護的受益區涉及右江流域下游的南寧市(隆安縣、武鳴區、西鄉塘區，并可延伸至青秀區、興寧區、江南區、良慶區、邕寧區)，右江流域重點生態功能區是典型巖溶山區和貧困山區，區內分布的林、灌、草植被具有重要的生物多樣性保護、水源涵養以及土壤保持功能，是右江源頭區和水源涵養區，對維護桂西石山區和右江流域的生態安全都具有重要作用，建議由南寧市作為右江流域水生態保護補償的主體責任。

3.2 補償標準

生態補償標準是建立生態補償機制據以參照的標準，是生態補償機制的核心。流域水生態補償標準的實質是確定補多少才能反映水生態服務價值及其成本與收益，又能被上下游接受，實現流域生態功能的恢復與改善[13]。右江流域水生態保護的補償標準可從兩個層面進行測算，一是基于提供生態環境服務效益的成本測算模式，即針對右江流域共建區水生態保護工作所應開展的合理投入而產生的直接投入成本；二是基于右江流域開展水生態保護工作所遭受的發展損失，即發展機會成本損失。

3.2.1 生態保護直接投入成本

本次研究采取任務陳述的形式，梳理在現有補償體系之外右江流域還應開展的相關保護工作，通過核算其經費需求來計算合理的投入成本。右江流域水生態保護的經費需求主要包括兩大部分，一是用于右江流域水生態保護和建設的項目資金投入，二是項目運行管理成本。

項目資金投入主要包括水資源與水生態保護修復、節約用水建設投入、重點生態功能區的建設費用以及運行管理費用等。經測算，在現有補償體系之外，到2030年，百色市右江流域水生態保護的經費需求約9.65 億元/a，而現有經費來源為4.71 億元/a，尚存在4.94 億元/a的缺口。因此，建議現階段右江流域維持生態保護投入成本需生態補償標準費用為4.94 億元/a。

表1 百色市右江流域水生態保護資金缺口計算表

3.2.2 發展機會成本損失

針對右江流域因上游生態保護而造成的發展機會成本損失主要包括主體功能區化所劃分的限制發展區和禁止開發區限制發展機會成本損失和大型水利工程開發內部損失。

(1)限制發展機會成本損失。右江流域上游有70%以上的區域為限制開發利用區和禁止開發利用區，對不利于水源涵養、節約用水和生態環境保護的產業進行限制和禁止發展，以滿足上下游跨界斷面水量、水質考核標準，在一定程度上限制了當地經濟社會發展。通過橫向比較流域上下游地區間的經濟發展指標，計算上游地區相對于下游地區發展機會損失，經濟發展指標以反映人民生活水平的收入指標為代表。具體計算為：

OC=(INC下游-INC上游)PCα1+(INF下游-INF上游)PFα2

(1)

式中：OC為機會成本損失，元；INC下游為下游地區城鎮居民人均可支配收入，元/人；INC上游為上游地區城鎮居民人均可支配收入，元/人；PC為上游地區城鎮居民人口，人；INF下游為下游地區農民人均純收入，元/人；INF上游為上游地區農民人均純收入，元/人；PF為上游地區農業人口，人；α1、α2代表水資源貢獻率。

根據2018年廣西統計年鑒對上游百色市所涉縣區和下游南寧市有關收入指標的統計結果，上游百色市8縣(區)的城鎮人口為73.18 萬人，城鎮人均可支配收入為29 249 元，農村人口為195.93 萬人，人均純收入為10 965 元；下游南寧市右江流域受益區城鎮可支配收入為32 405 元，農村人均純收入為13 167 元。根據2017年廣西全區水生態系統服務功能總價值估算，全區水生態系統服務功能總價值為2 048 億元，約占全區GDP總量(20 396 億元)的10%，水生態系統服務經濟價值為680 億元，約占全區GDP總量的3.33%[14]，水資源對城鎮和農村居民生活的貢獻率可暫定為2%和1.33%。根據以上數據分析右江流域上游限制發展機會成本損失為10 357 萬元。

(2)大型水利水電工程開發內部損失。右江流域上游建設有大型水利水電工程百色水利樞紐(西部大開發標志性工程)和澄碧河大型水庫。大型水利水電工程的開發具有外部經濟性和內部不經濟性。相對于下游受益區和投資業主具有外部經濟性, 表現為：下游洪水災害可得到大大減輕，下游可獲得充足的灌溉和供水水源，同時獲得較高的發電收益，下游航運條件得到大大改善，總體上渠道較好的綜合效益；對于庫區而言則具有內部不經濟性，表現為：房屋、耕園地、林草地等被淹沒，人口搬遷，同時由于淹沒會改變庫區的自然環境，影響生物多樣性，生態功能出現退化，還有有可能誘發地震、山體滑坡等。內部不經濟性即損失主要由上游承擔，外部經濟性即效益則隨著水的流動和配套設施的建設向下游轉移。

大型水利水電工程開發水生態補償標準應從工程效益角度考慮，讓水庫移民分享工程效益的同時擴大水庫效益的本地化，使工程效益反哺當地因淹沒移民、生態破壞帶來的損失，如充分發揮其灌溉效益服務于本地區，盡快建設百色水庫灌區(可發展灌溉面積3.98 萬hm2)，并配套建設高效節水灌溉工程。另外，在現有庫區用電價格0.3 元/kWh基礎上，降低用電電價，并擴大用電優惠范圍到上游地區；對百色水庫庫區移民提高后期扶持標準，對工程效益每年按一定比例補貼給庫區移民，使庫區移民分享工程效益，以后期扶持的形式，推廣特色經濟作物(芒果、茶葉等)規模化種植。

綜合以上兩種層面測算，右江流域水生態補償標準為5.97 億元/a，另外還需加快建設百色水庫灌區，降低上游用電電價，加大移民后期扶持等政策。

3.3 補償方式

右江流域水生態補償的主體為國家(針對凌云縣列入國家重點生態功能區-限制開發區域)和廣西，客體為百色市，所以補償以國家和自治區層面補償為主，方式主要為貨幣補償、社會保障、政策優惠等。

(1)貨幣補償。貨幣補償主要按照人地補償標準，對百色市水生態保護的投入進行補償。凌云縣的石漠化防治按照國家推進桂黔滇喀斯特石漠化防治項目的整體進度實施。其他水生態保護的補償則由自治區設立“百色市右江流域水生態補償”專項，按照年度項目的形式進行管理和經費撥付，由百色市財政局和水利廳作為項目具體申報和實施單位，每年提出“百色市右江流域水生態補償”項目年度目標、主要任務、考核指標和經費需求等內容，經專項管理部門審查批復后，由財政廳統一撥付資金。

(2)社會保障補償。社會保障補償是按照人際補償標準，以提高流域水公共服務水平也即民生水利的基本建設投入為目的的均衡性財政轉移支付，資金來源為國家稅費。針對右江流域水生態保護特點，建議面向社會保障的中央財政或自治區財政設立均衡性轉移支付以提升百色市右江流域以民生水利為代表的水公共服務水平為主要目標。

(3)政策優惠補償。進一步加大中央財政對小型農田水利建設的支持力度；繼續加大對城市防洪工程、水利骨干工程的中央投資支持力度；加大水環境、水生態治理與保護的投資力度；繼續加大對大石山區石漠化治理、小流域治理的支持力度等。進行右江流域水生態保護很大程度、很大范圍限制了百色市右江流域社會經濟的發展，通過政策優惠補償，提升百色市右江流域經濟發展動力。

4 右江流域水生態補償考核體系

4.1 水生態保護工作考核

(1)根據百色市右江流域水生態保護要求，編制百色市右江流域水生態保護規劃，并編制年度水生態保護工作實施方案，明確年度具體工作內容，補償經費使用方式和途徑，作為水生態保護考核工作的依據。

(2)考核期末，由百色市政府提供記錄右江流域水生態保護工作過程的考核支撐材料，包括生態保護工程實施進展情況，主要任務落實情況，由專業機構出具的經費使用審計情況等，未完成的工作詳細闡明原因。

(3)由自治區水利廳組織相關單位，對照年度水生態保護工作實施方案，就百色市相關部門的水生態保護工作進行檢查和考核。考核方式包括：聽取百色市右江流域水生態保護工作匯報，查閱申報材料及有關原始資料，對重點項目進行隨機現場抽查。

4.2 水生態保護效果考核

(1)水量考核。根據廣西印發的跨設區市界河流交接斷面水質水量考核暫行辦法，百色市與南寧市市界河流交接斷面水量考評目標(最小控制流量m3/s)下顏站代表斷面為43.4 m3/s，建議以此為水量考核參考指標。同時，結合水生態保護措施的實施，通過觀測流域出境斷面徑流變化情況，進一步研究反映水源涵養能力效果的水量指標，如合適的徑流量，合適的枯季徑流比等。

(2)水質考核。根據《廣西水功能區劃》提出的水質目標以及廣西印發的跨設區市界河流交接斷面水質水量考核暫行辦法，采用出境斷面(百色與南寧右江流域市界交界斷面)控制站水質目標不低于Ⅲ類作為水質考核目標。

4.3 有關政策落實情況考核

為擴大水資源開發利用效益本地化，國家在資金、政策以及項目等方面進行了補助、優惠和扶持等方面的投入。針對這些政策的落實情況，要建立相應的考核機制，加大對補償工作落實情況的督查督辦和考核問責力度，不斷完善推動政策落地生根的長效機制。重點在政策措施是否按時實施，是否落實到位，是否收到成效等方面進行考核。對投入資金要嚴加審計，做到專款專用。

5 右江流域水生態補償政策建議

為更好的實施右江流域水生態補償，結合右江流域實際情況，提出如下政策建議：

(1)多層次構建水生態補償體系。按照“誰開發，誰保護，誰受益，誰補償”[15]的原則，理順保護與開發，受益與損失多方關系，構建多層次水生態補償體系，即包括國家對生態功能區限制開發在“面”上的資金與技術上的支持和補償，也包括下游受益地區對上游地區在生態保護投入的“線”上補償，以及水生態破壞的“點”上的補償。

(2)建立生態補償標準共商協調機制。流域水生態補償標準的合理確定是生態補償順利實施的核心和關鍵，由于生態保護成本、發展機會成本和生態產品價值的精確量化存在很大難度，而且按照不同的方法測算可能在結果上存在較大差異，因此實踐中很少有生態補償能夠按照生態保護成本、發展機會成本以及生態產品價值的變化情況對生態補償標準進行精確量化測算并付諸實施，更多的則是采取利益相關方協商的辦法，根據流域生態環境現狀、節約用水成本投入、下泄水量保障等因素，按照實際情況自主協商確定補償標準。

(3)建立聯防共治機制。流域上下游地區應當建立聯席會議制度，按照流域水資源統一管理要求，協商推進流域保護與治理，聯合查處跨界違法行為，建立重大建設項目水資源論證共商、環境污染應急聯防機制。流域上游地區應有效開展水源涵養建設和水土流失防治，加強節水型社會建設，實施水量統一調度等非工程措施。流域下游地區也應當積極推動本行政區域內的生態環境保護和治理，并對上游地區開展的流域保護治理工作、補償資金使用等進行監督。

(4)形成有所側重的監測評估體系。生態補償涉及部門和相關利益主體較多，需要監測評估的內容也比較多，在實踐中要瞄準生態補償的關鍵環節，形成統籌協調、有所側重的監測評估體系，促進生態補償監測評估的便捷化和高效化。要重點加強對跨界斷面水量核心指標的監測，提出切實可行的水量監測方案，并依此作為生態環境流量保障的主要依據。

(5)重點生態功能區實行GDP“差別考核”保護水生態環境[16]。對百色市右江流域重點生態功能區所在縣級行政區實行“差別考核”機制，考核指標由傳統的GDP、財政收入和工業產值等調整為以生態環境保護和治理為主要考核指標，在做好生態環境保護的基礎上走特色發展道路，做好生態經濟文章，推進綠色發展。

6 結 語

本文以右江流域為研究對象，初步構建了水生態補償機制框架，明確了補償的主客體，提出了補償標準的測算方法，并按照方法進行了測算，提出了多種補償方式，建立了水生態補償的考核體系，針對流域上下游實施水生態補償如何有效實施，提出了政策建議，對水生態補償進行了初步探索。水生態補償是一個復雜的經濟活動，本文初步提出的補償標準確定是按照生態保護成本和限制發展機會成本損失進行估算，受基礎資料限制，一些保護活動考慮尚不周全，還需進一步調查研究；限制發展機會成本損失估算中對于水資源貢獻率估算還較為概化。另外，補償方式還需進一步調查當地政策環境，在實踐中進一步完善。

□