農村污水治理PPP項目風險因素分析
——基于ISM-MICMAC模型

薛佳敏，任 旭

(北京交通大學經濟管理學院，北京 100044)

0 引 言

隨著城鎮化的不斷推進與鄉村振興戰略的實施，我國農村經濟建設取得了飛速發展，但農村生態環境問題卻日益凸顯[1]。如何有效推進農村污水綜合治理以實現宜居鄉村建設，已成為我國社會經濟可持續發展所面臨的巨大挑戰[2]。

與城市相比，我國農村的污水治理無論是在政府投入還是在治理效果上都存在較大差距，究其根源，在于我國農村的污水治理具有特殊性，簡單地將城市污水治理模式照搬到農村并不能取得令人滿意的效果[3]。一般而言，農村污水是農田尾水、農村工業廢水、農村生活與畜禽養殖過程產生污水的總稱。與城鎮污水相比，農村地區由于區域分散、居民環保意識普遍欠缺等因素，其產生的污水水質波動大、排放范圍廣，這使得污水收集處理難度大、污水治理項目總投資與運行成本高而規模效應低[4]；其次，政府的治理與監管能力有限，與城鎮相比在政策法律、財政投入、配套管網建設以及污水監測與排放監管等方面均存在嚴重不足[5]，同時農村缺乏專業技術人才，設施管護能力薄弱；此外，廣大農民作為農村污水治理的參與主體，參與意識普遍薄弱，加上實時監督與即時治理渠道有限，基層的污水治理意見難以有效傳遞到項目決策層，導致污水治理項目績效低下[3]。結合以上分析，可總結出農村污水項目主要有規模小、范圍廣、資金少、數量多、效益低、成本高、人才缺、監管弱等特點，這些特點也是當前農村污水治理項目推廣實踐中的障礙所在。

1 農村污水治理項目PPP模式分析

近年來，PPP(Public Private Partnership，政府和社會資本合作)作為一種提高公共產品供給效率、緩解政府財政壓力的重要手段之一，越來越多地應用于農村污水治理領域[6]。為將PPP模式規范推廣于農村水污染防治領域，國家先后發布了《關于推進水污染防治領域政府和社會資本合作的實施意見》、《農村人居環境整治三年行動方案》等一系列環境政策，試圖通過創新治理模式構建農村污水治理的政社互動格局，以期突破農村污水治理中政府動員不足的困境。

PPP模式在中國農村污水治理領域的發展，有其內在必然性與邏輯一致性。首先，PPP模式可充分發揮社會資本在資金籌措與管理的優勢，為農村污水治理提供資金支撐；其次，PPP模式將農村污水治理權利賦予社會資本，可有效解決農村污水治理主體缺位問題，有利于提高農村環境治理效率；再次，將PPP模式引入農村污水治理領域契合國家政策要求，政府部門積極引導和鼓勵更多企業參與農村環境治理，為企業介入提供了制度支撐和市場空間，在很大程度上降低了企業的交易成本和地方政府的財政風險[7]。總之，PPP模式在資源配置、技術管理和明晰主體等方面具有效能性、整合性與合法性，逐步成為在農村污水治理領域克服政府失靈、市場失靈和自治失靈的有效模式[8]。國家政策導向下，各地政府對農村污水治理需求不斷增強，越來越多的企業向農村污水治理市場發力，農村污水治理PPP項目建設前景廣闊。

相較于農村污水治理PPP模式在實踐中的廣泛應用，學術界對它的理論研究卻相對較少。當前對農村污水治理領域引入PPP模式的相關研究主要分為三類：一是研究農村污水治理的機制與對策，如陳潤羊與德國潔[5]從理論上分析了農村污水問題產生的制度根源，并提出完善農村環保政策體系、構建農村環保籌資機制與覆蓋農村環境監管空白三個著力點，從制度層面著手縮小城鄉之間的環保差距；于法穩與于婷[4]基于農村污水治理的現存問題，提出應從制定科學規劃、加強技術創新、選擇適合模式、加大資金投入、建立完善機制、強化責任意識六個方面采取有效對策。二是從社會資本角度探究農村污水處理模式創新，如肖永添[6]通過研究得出由于人際信任與非正式規范的存在，社會資本在小范圍污水治理中優勢明顯，同時可極大降低治理成本和監督成本，從而有效提高政府的治理能力；胡中應[12]研究得出社會資本能通過增強社會信任、健全社會規范和拓寬社會網絡三種途徑對農村污水來源進行控制與治理。三是研究農村污水治理PPP模式的可行性與有效性，如傅晶晶[10]提出通過建立具有一定排他性的產權制度、同儕生產模式以及金字塔型的規制策略，以提升PPP模式的可行性；杜焱強等[7]基于我國農村污水治理PPP模式的6個典型案例從效率、公平性和可持續性的角度對PPP模式的有效性進行剖析，研究發現，PPP模式在農村污水治理項目實踐中面臨諸多困境，如欠發達地區市場競爭不足、社會資本方過度以利潤為導向而忽視社會責任、地方政府監管不足以及農民參與性不足等。

綜上所述，當前研究較多局限于從實踐與制度層面分析PPP模式在應對農村污水治理中政府與市場失靈困境中的作用，對其自身面臨的直接或潛在風險缺乏系統梳理。而準確識別與分析項目風險，是農村污水治理項目PPP模式成功的關鍵所在[10]。鑒于此，本文以農村污水治理PPP項目為研究對象，通過文獻梳理與德爾菲法識別出項目的風險因素，并運用ISM-MICMAC模型對項目的風險因素分層與歸類，以針對性地為不同類別的風險提供相應的防范建議。

2 農村污水治理PPP項目風險因素識別

為辨識出影響農村污水治理PPP模式發展的風險因素，本文主要依據近三年發表的與之密切相關的16篇文獻，初步辨識出18個共性風險因素。在此基礎上，采用德爾菲法通過對20位在工程項目管理及農村污水治理PPP項目方面有豐富經驗或研究經歷的專家進行直接函詢，并經過4輪專家意見，將初步得到的風險因素調整后，最終得到包含21個風險因素的項目風險清單，如表1所示。

3 基于ISM-MICMAC構建農村污水治理PPP項目風險模型

ISM(Interpretative Structural Modeling)是將要素間復雜模糊的關系轉化為直觀清晰的多級遞階結構的模型，MICMAC(Matriximpacts Cross-Reference Multiplication Applied to a Classification)則是通過系統中各因素的反應路徑和層次循環分析其重要性與關聯性的方法。農村污水治理PPP項目的風險種類繁多且存在相互作用關系，將ISM與MICMAC方法相結合，能對風險因素進行有效的層級劃分與屬性判別，從而進行風險因素評價。

表1 農村污水治理PPP模式的風險清單

續表1 農村污水治理PPP模式的風險清單

3.1 農村污水治理PPP項目ISM模型的構建過程

(1)建立農村污水治理PPP項目風險因素鄰接矩陣。基于文獻與專家意見，對表1所列的21個影響因素的相互關系按照有無關系兩種情況分別賦值1和0，并用鄰接矩陣A表示。

(2)生成農村污水治理PPP項目風險因素的可達矩陣。基于布爾運算，對矩陣(A+E)進行冪運算，并借助MATLAB工具得到描述元素間直接或間接影響的可達矩陣M=(A+E)5=(A+E)6≠(A+E)4。對比M的行列可知，F5、F14和F15行列對應的元素相同，表明3個因素對系統風險的作用等同，因此可看作一個因素，同理將F11、F12以及F17、F18分別看作一個因素。

(3)確定風險因素階層結構。確定各個風險因素的可達集R(Si)、先行集Q(Si)和共同集T(Si)=R(Si)∩Q(Si)，并在此基礎上對風險因素進行層次劃分。具體的，根據規則Lj={Si|T(Si)=R(Si)；i=0，1，…，k}，確定最高層因素集；再將可達矩陣內最高層因素集所在的行和列劃掉，繼續求解剩余因素集合中的最高層因素；依次類推，直到所以因素級位劃分完畢。在此基礎上可進一步繪制ISM模型圖，如圖1所示。

圖1 農村污水治理PPP項目風險因素的解釋結構模型

3.2 基于MICMAC的風險因素分類

在運用ISM模型對農村污水治理PPP項目風險因素分析后，進一步使用MICMAC分析法進行矩陣迭代運算，計算出每個風險因素的驅動力和依賴性的數值，將各因素作為一個點繪制于直角坐標系的4個象限中，分別為自發集群、依賴集群、獨立集群和聯動集群，如圖2所示。

圖2 農村污水治理PPP項目風險因素驅動力-依賴性分類

4 農村污水治理PPP項目風險因素分析

4.1 風險因素遞階層次結構分析

由圖1可知，風險因素ISM自上而下分為6個層級，且各層級因素之間存在遞進關系，位于高層次的風險因素受低層次的因素影響。結合農村污水治理PPP項目的實際情況，本文將風險因素進一步劃分為直接因素層、核心因素層與深層因素層。

(1)決策失誤、審批延誤、完工與資產不達標風險是處于最頂層的四個風險因素，是影響農村污水治理PPP項目的最直接因素，也是項目風險失控的主要表現形式，下級因素通過它們才能夠影響農村污水治理PPP項目，意味著規避這四項風險是項目的最終目標。這些因素分別發生在項目評估、籌備、建設與移交階段的最后一步，是項目運作的關鍵節點，因此，應將這4個影響因素列入重點監測范圍。

(2)核心因素層是連接直接因素層和深層因素層的中間環節，在系統中起傳遞影響的作用，包括位于第二層至第四層的影響因素，基本覆蓋了項目的全壽命周期。項目的融資、統籌規劃、監管與施工安全風險位于第二層，市場預測、運營成本、運營管理、不可抗力風險位于第三層，運營技術、再談判、收費回報風險位于第四層。這些因素主要通過三條傳導途徑影響農村污水治理PPP項目，其一是以政府為主要責任主體，即由于市場預測偏差導致的統籌規劃不當；其二以社會資本為主要責任主體，即由運營技術不足、再談判不成功與收費回報未達到預期三個風險因素通過對運營成本與管理兩方面的影響進而造成監管缺位；其三則是由不可抗力風險引發的施工安全風險。

(3)深層因素層包括位于第五層的合同不合理、政策變更、政府失信、民眾參與度低以及技術設計風險和位于第六層的合作單位選擇不當的風險，這些風險因素主要發生在農村污水治理PPP項目的締約與運營階段。深層因素直接或者通過傳遞影響著其余各項因素，是項目風險系統內的根本因素，因此是農村污水治理PPP項目運行中需要關注的首要因素。

(4)在ISM結構模型中有三個強關聯的風險因素集，分別是位于L3的運營成本與運營管理風險、位于L4的再談判與收費回報風險與位于L5的合同、政策變更以及政府信用風險。強關聯的風險因素集意味著內部風險因素之間相互影響，具有反饋效應放大的作用。因此在對農村污水治理PPP項目風險管理過程中，將強關聯的風險因素集視為一個整體，可以有效提升風險管理效果。

4.2 風險因素MICMAC分析

由圖2可知農村污水治理PPP項目的21項風險因素可歸為自發、依賴與獨立三個集群。

(1)自發集群中的風險因素有市場預測、規劃統籌、決策、融資、施工安全、運營技術與不可抗力風險，這些因素驅動力和依賴性都較低、相對獨立，不易受其他因素的影響，易于掌控。在ISM中，除決策風險屬于直接因素外，其余風險因素均屬于核心因素層，是風險控制中的主要內容。

(2)依賴集群中的風險因素有審批延誤、完工、運營成本、運營管理、再談判、收費回報、資產不達標與監管不當風險，這些因素受系統中其余因素影響較多，多處于解釋結構模型的直接層與核心層的上層，可以通過對其關聯風險因素的管理而被有效控制。其中再談判與收費回報風險的依賴性與驅動力均較高，兩因素之間具有相互影響關系，在ISM中位于接近深層的核心因素，因此應予以足夠的重視，以緩解這兩個因素的聯合效應對系統的負面影響。

(3)獨立集群中的風險因素有合作單位選擇、合同、技術設計、法律政策、民眾參與度低與政府信用風險，這些風險驅動力很強，對系統中其余因素的影響較大，位于解釋結構模型的底層與核心層的下層，重視對獨立風險因素的管控，可以對農村污水治理PPP項目的風險預防起到顯著的效果。其中合作單位選擇不當風險的驅動力最大，并且根據ISM分析可知，選擇優質的合作單位可以有效推動對合同、法律與政府信用風險的控制，因此這是項目成功的關鍵因素。市場與技術設計風險的驅動力位于第三層，但根據ISM的分析結果可知，這兩個因素是必須獨立解決的關鍵性風險因素。

5 結論與政策建議

目前，對于農村污水治理PPP項目風險因素的分析缺乏一個清晰的層次，且往往忽略不同風險因素間的內在聯系。本文通過文獻梳理與專家經驗識別了在項目運行不同階段的21個風險因素，運用ISM模型分析了各風險因素的層次結構關系，再通過MICMAC方法分析風險因素的驅動力與依賴性，并對其進行分類。研究結果表明，導致農村污水PPP項目失敗的風險因素間具有較強的關聯關系，在進行風險管理時應分層次有重點管理，首先控制最根本的風險，再依次控制下一個層級的風險；風險控制的投入也應隨風險層級而變化。基于此，提出農村污水PPP項目風險管理政策性建議如下：

(1)吸引并嚴格篩選社會資本，健全政策法律保障體系。首先通過多項目打包、捆綁其他盈利資源、設置污水保底量等政策優惠提升項目效益，結合宣傳企業社會責任等手段引入足夠數量且具備農村污水PPP項目運作能力的投標人，增強項目的競爭性；同時依據農村污水項目特點優化招標程序，選擇具有較強融資、技術能力和較高信譽的社會資本方，以減少項目的融資、建設、運營維護風險以及項目公司違法違規風險等。政府部門應盡快制定適應農村污水PPP項目的相關政策法規，保護利益相關者的權益和PPP項目規范化操作和實施，增強社會資本方的投資信心。

(2)提高政府前期決策能力，合理設計PPP合同條款。農村污水項目數量多、規模小、范圍廣，政府部門應重視項目前期論證，做好項目的物有所值評價，建立并完善項目決策機制，避免政府決策審批風險；合同條款中應兼顧公私雙方的權利和義務，通過明確爭議解決途徑、利益風險分配以及再談判機制等條款規范雙方行為。

(3)加強政府監管，調動民間參與積極性。應結合農村區域特征與發展需求建立對農村污水PPP項目的評估、考核與監督機制，并落實縣鄉兩級農村環保主體責任，確保項目實效；通過宣傳標語、廣播、電視和鄉村表演等途徑加強農村環境保護知識的宣傳，并結合典型示范引導教育，切實提高農村居民的責任意識與參與意識。

本文主要采用定性研究方法，對識別出的21個風險因素間聯系程度未展開研究，在后續研究中，可以通過實證研究的方法進一步檢驗ISM模型中各風險因素的關聯性及其作用機理，以彌補定性研究分析中的不足。此外，可以進一步結合實踐經驗研究風險應對的具體措施，以提高項目運作效率，促進農村污水治理PPP項目的順利推廣。

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