基于公眾視角的土地整治供需匹配研究
——以杭州市蕭山區為例

趙景輝， 丁慶龍， 葉艷妹,3， 張曉濱

(1.浙江大學 土地與國家發展研究院， 浙江 杭州 310029； 2.杭州浙大東南土地研究所有限公司,浙江 杭州 310029； 3.國土資源部 城鄉建設用地節約集約利用實驗室， 北京 100812)

土地是人類生存所必需的最基礎的物質，是重要的更是非常稀缺的資源。隨著城鎮化和農業現代化的快速推進，土地的供需矛盾日益突出。中國大規模土地整治是從上世紀90年代后期開始的，近20年的時間里，土地整治工作從起步到全面推進，在補充耕地面積、保護耕地資源、提高耕地生產能力等方面發揮了重要作用。僅2001年至2015年，土地整治累計補充4.39×106km2耕地。從某種程度上說，土地整治是實現耕地外延拓展和內涵挖掘的有效途徑，是提高土地利用效率，緩解人地矛盾，實現社會、經濟、資源、生態協調可持續發展的基礎[1]。目前，國內外有關專家對土地整治的研究主要包括土地整治的模式[2-3]、效益[4-6]、功能[7]、潛力測算與評價[8-10]等方面，側重于促進城鄉協調發展、提升生活質量的土地整治[5]；評價重心由發展農業經濟向經濟、生態和社會綜合效益轉移，尤其注重生態環境的保護[4,10-15]。宇振榮等[16]，石峽等[17], 劉新衛等[18]從公眾參與的角度，闡述了公眾參與土地整治的必要性，吳次芳等[19]、嚴金明[20]等則從土地整治發展的理論視野、理性范式、戰略轉型等角度，重新認知土地整治的本質和功能，進而探索土地整治轉型發展的方向。但城鄉居民對土地整治所提供產品和服務的需求方面研究尚未見報道。而近些年來，隨著人們物質文化水平的提高，人們對于土地的需求不再僅僅是溫飽的需求，越來越多的人渴望擁有高品質的農產品、良好的生活環境和休閑旅游的好去處。據2016年中國旅游發展報告，自2000年以來，國內游客數量持續高位增長，中國步入大眾旅游、全民旅游、個人旅游和自駕旅游時代；2015年國內游客數量4.00×109人次，是1984年20倍；國內旅游收入3.42×1012元，是1985年的427.5倍。其中全國鄉村旅游接待游客2.00×109人次，消費總規模達1.00×1012元。土地整治作為推進鄉村全面發展、實現農產品增產和農民增收、促進鄉村休閑旅游和生態環境改善的重要工具和抓手，它對于社會公眾所享受的產品和服務的供給力度與公眾的實際需求匹配程度如何?這方面的研究還十分缺乏。因此，本文應用供需理論、相似理論等，以一個行政區為評價研究對象，構建土地整治的供需匹配度測算模型，并基于公眾視角建立土地整治供需匹配度測算指標體系，實證分析杭州市蕭山區土地整治供需匹配度，以期為蕭山區下一步的土地整治提供建議，也為研究探索未來土地整治戰略定位和如何充分發揮土地整治在鄉村發展中的重要作用提供借鑒。

1 公眾視角下土地整治供需與政府主導的土地整治間的作用機制

從公眾視角出發，土地整治供給(S)是指通過土地整治為社會公眾(城鄉居民)所提供的產品和服務；土地整治需求(D)是指公眾對土地整治所提供的最終產品和服務的實際需要或購買愿望，比如對土地整治后的生態環境、鄉村文化景觀及生物多樣性、優質農產品提供等要素。社會公眾作為通過土地整治所提供的產品或服務的購買者和消費者，直接或者間接地參與土地整治的某一過程或全過程。政府主導的土地整治工作起著優化土地利用結構、完善田間基礎設施、調整或改變土地的物理、化學和生物狀態，滿足人們日益增長的對土地及其產品和服務需求。當政府對土地整治產品和服務的提供與社會公眾對其需求達到平衡時，土地整治的效益才能得到充分體現。

公眾視角土地整治供需與政府主導的土地整治活動之間的作用機制為：公眾存在獲取某種物質、文化和精神等需求滿足的愿望，其中涉及對土地整治所提供的產品或服務的需求，構成了公眾的土地整治需求；政府及其相關職能部門按照國家戰略要求，通過政府投資、政策引導和鼓勵，開展土地整治活動，為公眾提供土地產品和服務。社會公眾通過對土地整治活動的參與、整治后土地利用程度以及支付意愿和能力表達土地整治供需之間的差異性，并將信息反饋給土地整治活動的主導者政府，政府可以按照國家土地政治戰略定位，結合社會公眾對土地整治供求匹配情況反饋信息，制定和調整土地整治投資策略和運作政策，以提高土地整治的綜合效益(見圖1)。需要指出的是，由于城市居民和農村居民對于土地整治的認識不同，本研究在進行問卷調查時，會先對調查對象進行土地整治概念及其全流程等相關內容解釋說明，并在問卷首頁文字說明，使調查對象對本項研究有一個基本的了解。并且本文只是探討土地整治能夠帶來的終端形式，比如土地整治后耕地質量的提升帶來的足量優質農產品，土地整治規劃帶來的土地景觀的提升，這些是城市居民和農村居民都能直觀感受到的，而不受其身份的影響。

土地整治起步階段，以新增耕地數量和增加糧食等產品供應為目標是符合時代需求的，在保護耕地數量不減少方面發揮了不可替代的作用。但近幾年隨著社會經濟發展和人們生活水平的提高，公眾作為生活在土地上的主體、土地整治的最終受益者，享受土地整治的供給，其供給力度與公眾的實際需求之間是否建立良好的匹配關系，并如何合理地測算其供需匹配程度，是政府調整土地整治戰略和政策的關鍵性指標之一。

圖1 公眾視角下土地整治供需的作用機制

2 公眾視角土地整治供需匹配模型構建

2.1 公眾視角土地整治供需匹配度測算指標體系的構建

根據美國心理學家馬斯洛需求層次理論[21](見圖2)，當人們處于溫飽階段時，人們考慮的更多地是生存，是糧食保障的需求，這主要依賴于農業的發展情況。當人們解決了最基本的生存溫飽問題，就希望生活條件的改善，這也就開始步入小康階段，在這個階段的開始，人們的需求主要體現在社會和環境的改善方面。當人們全面步入小康，朝著富裕階段邁進，人們渴望尊重，渴望自我實現，對精神層面有著巨大的需求，這主要體現在人們對休閑文化旅游等方面的需求。

圖2 馬斯洛需求層次

土地的功能體現在提供原料，提供生態、景觀產品，提供文化承載及休閑娛樂功能等。土地整治通過改變土地利用結構和用途，能夠實現調節、改善和加強土地功能，以滿足人類的需求[11,19-20]。本研究的土地整治供給，是從土地功能本身能夠提供以及潛在能提供的功能、產品或服務，如農業發展、生活與生態環境改善和休閑文化旅游。而土地整治需求，是從公眾的角度考慮，或者是受益者的角度考慮，是有形的或者是可感知的，如食物的產量、生活條件的好壞及景觀的優劣等。根據以上理論分析，結合公眾需求評價的科學性、整體性、綜合性和可操作性要求，本文將公眾需求分為3方面： ①農業方面的需求，包括對糧食、禽畜、蛋奶、蔬果以及高品質的有機農產品等； ②生活條件需求和生態環境方面的需求，包括本地農民對住房改善的需求，外地城鄉居民對鄉村短暫居住和生活體驗需求以及農村本地居民及城市居民對生態環境保護、治理和建設的需求； ③對休閑文化旅游等方面的需求，包括體驗、觀光、文化、體育等(見表1)。

根據國際上發達國家地區和國內先進的土地整治經驗，研究認為土地整治可以提供的產品和服務主要包括4個方面： ①生產方面，增加耕地數量和提高耕地質量，進而提供優質足量的食物； ②生活方面，改善農戶生活條件和生活品質； ③生態方面，改善生態環境和提供優美的景觀； ④精神方面，為城鄉居民提供良好的休閑娛樂和文化教育場所，給人提供自我實現的精神享受需要。根據以上分析，本文確定了土地整治供需匹配評價的指標體系(見表1)。

2.2 變量解釋及模型建立

本文從公眾的視角構建土地整治需求與供給的匹配模型，從而測算出土地整治供需匹配度。這里需要說明一下，常規理解的土地整治供需匹配應該是政府開展土地整治實現了哪些產出，比如增加多少耕地、實現農民多少增收等客觀數字作為具體的供給，而公眾對相應的土地整治供給的需求程度作為需求，進而進行土地整治供需匹配度測算，但是還有一些問題：一是如何將人們主觀的需求評價與客觀供給數字進行換算、可比、計算匹配度，這些客觀數值的標準如何選定，這是一個極其主觀的過程，反而，以公眾的感受進行量化、測算，對本文研究的意義要顯得更加重大；二是有很多土地整治供給指標無法進行精確地客觀量化，導致供需匹配上的不對等。

因此，本文從公眾視角進行土地整治匹配度測算，利用問卷調查公眾對土地整治各類功能的滿意情況與需求情況，進而利用土地整治供需匹配模型測算匹配度。模型假設：人是理性的，供需呈線性關系變化。從心理學的角度，在供需匹配相同時，需求會隨著得到的增多而呈線性增長。

表1 土地整治供需匹配度測算指標體系

建模前先給出如下變量解釋:

(1) 土地整治供需匹配度λij。指人們所享受到的土地整治的供給力度與實際需求之間的滿足程度。

計算公式如下:

λij=cos(θij-45°) (θij∈[0°，90°])

(1)

(2)

(3)

(2) 匹配環境φij。用1，-1標識。-1表示供給大于需求時的匹配環境，即φij= -1；1表示當供給小于或者等于需求時的匹配環境，即φij=1。公式如下：

(4)

(5)

在直角坐標系中，直線y=x與橫軸之間的所有的點，φij=1(包含邊界線)；同理，縱軸與直線y=x之間的所有的點，φij= -1(包含縱軸)。

(3) 土地整治供需匹配度(λij，φij)，表示土地整治的實際供給力度與土地整治需求之間的差異情況。

(4) 理想土地整治供需匹配，此時λij=1，φij=1。

2.3 模型基本性質

土地整治供需匹配模型具有以下性質：

圖3 土地整治供需匹配圖解

(2) 性質2。土地整治需求或供給相同時，需求與供給相差越多，匹配度越小；反之亦然。

假設存在兩點E(x1，y1)，F(x2，y2)，匹配度分別為λE，λF。│y2-x2│>│y1-x1│，不妨令y2>y1，y2>x2，x1=x2。則

(6)

θF>θE>45°?cos(θF-45°)

(3) 性質3。關于直線y=x對稱的點，λij值相同，φij相反。

圖3中關于直線y=x對稱的A，D兩點，A，D與原點連線的夾角為θij，θij′。由對稱性可知，θij+θij′=90°，根據余弦定理可得：cos(θij-45°)=cos(θij′-45°)。即λA=λD。但A點的需求大于供給，環境變量為1；D點的需求小于供給，環境變量為-1。

假設存在兩點E(x1，y1)，F(x2，y2)，匹配度分別為λE，λF。|y2-x2|>|y1-x1|，不妨令y2>y1，y2>x2，y1>x1。則

(7)

θE>θF>45°?cos(θE-45°)

3 實證研究：以杭州市蕭山區土地整治為例

3.1 數據收集與樣本檢驗

土地整治供需匹配測算指標體系問卷調查主體為蕭山區城鎮居民和農村居民，目的在于重點了解城鎮居民和農村居民享受到土地整治所提供的產品和服務的供給力度，以及城鄉居民的實際需求。為了使問卷更具可信性，調查對象以土地整治項目區內或附近的人為主，以及相關國土部門工作人員。2017年5月16日至6月25日課題組在蕭山區戴村鎮、前進街道等28個鄉鎮或街道分別選取鎮區和代表村展開調查。問卷采用李克特5點量表，1—5表示供給力度或需求力度由小變大。結合各鄉鎮各村自然經濟情況，本次問卷采用分層抽樣的方式，樣本涵蓋不同鄉鎮、不同年齡層、不同職業、不同收入的群體，主要反映不同職業、不同收入等的群體對土地整治功能供給與需求的匹配程度，樣本具有代表性。問卷填寫對象為農村居民和城鎮居民，以便得到公眾所享受的土地整治供給與需求的真實數據。共回收323份問卷，其中300份有效。全部樣本中，男性略多于女性，樣本的年齡結構以青壯年為主。城鎮戶籍人口偏多，占全部樣本的57.67%，其中城鎮中女性占51.09%，農村中男性占56.12%。樣本數據的受教育程度分布不均勻，其中92人高中及以下學歷，占全部樣本的30.67%，擁有本科學歷的人數最多，占總人數的41.67%。樣本的職業分布廣泛，相對平均。其中農民最多，占全部樣本的24.67%，企業人員和在校學生分別有55人和46人。家庭年收入總體來講以中等為主。處于5～10萬元和10～20萬元的人數最多，10萬元以上年收入的群體相對比較富裕，占總體的59%。

3.2 問卷信度與效度檢驗

信度主要是用來衡量檢測結果的可靠性，一般用Cronbach’s Alpha來體現，其值越高，結果越可靠。Cronbach’s Alpha公式如下：

(8)

一般認為，Cronbach’s Alpha在0.9以上時，測驗的信度非常好；在0.8以上，信度可以接受；在0.7以上，問卷需進行一定的修改；低于0.7，則測驗不應被接受。利用SPSS 20的進行信度分析，結果土地整治功能的量表 Cronbach’s Alpha 為0.856，標準化項的 Cronbach’s Alpha為0.862，Spearman-Brown高于70.00%，累計解釋方差為90.22%，說明量表信度較好。通過結構效度檢驗表明：本文構建的土地整治供需匹配度測算體系內容效度良好；各二、三級土地整治功能在5%水平顯著，說明結構效度較好。綜上，本文問卷數據可靠，信度、效度良好，可以下一步分析。

3.3 基于土地整治供需匹配模型的土地整治供需定量分析

運用土地整治供需匹配模型分析農村和城鎮居民對土地整治供需匹配程度，其中，青年界定為40歲以下的人群，中年界定為41～50歲的人群，中老年人界定為50歲以上人人群；低收入人群界定為年收入1.00×105元以下，年收入高于1.00×105元界定為高收入人群。

運用土地整治供需匹配模型測算各指標的匹配度(見表2)，得到各指標匹配度均在0.83以上，其中保障農業發展類(F1)的土地整治的匹配度整體較高，基本都在 0.88以上; 其次是生活與生態環境改善類(F2)的土地整治供需匹配度，基本都在0.85以上；休閑文化旅游類(F3)的土地整治供需匹配度相對來說較低，最低的僅為0.832 1。這表明蕭山區糧食及瓜果蔬菜等物質供給充足，農業發展的供需匹配度較高，而生活與生態環境條件和休閑文化旅游等的供需匹配程度相對較低，尤其是休閑觀光旅游與文化保護教育等精神層面的供給相對較弱，土地整治需要重點關注這類產品的供應，通過規劃和設計層面 的改進，更好地滿足人們的需求。

調查結果顯示，不同人群對土地整治所提供產品和服務匹配度有顯著差異(見表2和圖4)。從不同年齡層來看，土地整治提供給青年和中年人群的農業發展類產品的供需匹配度較老年人要更高一些；提供的生活與生態環境改善類產品和服務的匹配度較老年人要低一些。這說明老年人群體較青年、中年人群，對“米袋子”和“菜籃子”方面的需求較年輕人要更加強烈一些，而年輕人對環境改善以及休閑文化旅游的需求較老年人更加強烈一些。從不同收入群體來看，低收入人群的休閑文化旅游類和生活與生態環境改善類的土地整治供需匹配度較高收入人群要更高一些，而農業發展方面的匹配度較高收入人群低，高收入人群休閑文化旅游類匹配度較低，這可能由于收入水平的變化，不同收入群體本身對土地產品的多樣性導致的；從居民身份來看，農村居民農業發展和休閑文化旅游類供需匹配度較城市居民高，城市居民的農業發展類供需匹配度較高，而休閑文化旅游類土地整治匹配度較低，這說明不同身份的群體對土地產品的需求是不同的，土地整治的規劃和設計要考慮到其自身的影響和服務范圍。總之，土地整治已經滿足了人們的一些需求，但是隨著經濟社會的發展，不同身份的人們對土地整治也有著不同的和更高的需求。

表2 杭州市蕭山區土地整治各指標供需匹配情況

注：①各指標的匹配度環境變量均為1，故表中直接省略不標記；②表中F為功能指標，F1為保障農業發展類，F2為生活與生態環境改善類，F3為休閑文化旅游類。

如圖4所示，綜合比較各指標土地整治供需匹配情況可以總結出以下的一些特點： ①蕭山區土地整治所提供的產品和服務對各種人群的匹配度均在0.83以上，其需求均大于供給； ②第二，不同年齡、居民身份、收入的人群享受到的土地整治所提供的農業發展類產品和服務的供需匹配度較高，生活與生態環境改善類產品和服務的供需匹配度次之，休閑文化旅游類產品和服務的供需匹配度最低。其中收入和交通通達方面的匹配度比較高，最高的分別達到0.925 6和0.903 4； ③老年人群、低收入人群和農村人群對農業發展產品供需匹配度分別較青年、中年、高收入和城市人群對該類的匹配度較高。尤其體現在糧食和林業茶果方面，說明這這類人群對糧食和林業茶果的需求得到了較好地滿足。青年、中年人群、高收入人群對生活和生態環境方面的產品和服務供需匹配度較其他人群要偏低，體現出這類人群對于環境的改善的有著較大的需求，體現出他們對良好生活環境的向往。對休閑觀光旅游方面產品和服務的供求匹配度較文化保護與教育要高一些，但其中最高的也只有0.895 5，最低的匹配度僅為0.832 1，這方面土地整治供需匹配度整體偏低，表明公眾對休閑文化旅游方面也有著較高的需求，尤其體現在青年、高收入以及城市人群中。

注：F1為保障農業發展類；F2為生活與生態環境改善類；F3為休閑文化旅游類。

圖4 杭州市蕭山區土地整治各指標供需匹配度

總的來說，土地整治所提供的農業類產品供需匹配度比較高，尤其體現在低收入、農村以及中老年人群中，這可能和中國嚴格的耕地保護政策有直接關系，土地整治在增加耕地數量和改善耕地質量方面成效顯著。生活與生態環境改善類產品和服務的供需匹配度次之，特別是農村群體在這方面的匹配度偏低，這體現出農村人對良好生活環境的強烈需求，而現有的土地整治模式無法滿足這一需求。這也正體現出近些年中國土地整治向關注耕地質量，改善農村環境、注重生態環境等方面的轉變是符合城鄉居民的需求的。另外休閑文化旅游類的土地整治供需匹配度最低，在城市、高收入、青年人群中體現的尤為明顯。這主要是由于隨著中等收入群體的不斷擴大，人們的觀念和需求層次也開始轉變和提升。越來越多的人群對田園生活、優美環境的向往體現出馬斯洛需求層次理論中的尊重需要和自我實現需要。因此，未來還應該進一步調整土地整治戰略和理念，以便通過土地整治可以更多地提供休閑文化旅游產品和服務，滿足不同群體的需求，同時也可以促進農村發展，增加農民受益，在一定程度上逐步解決“三農”問題。

4 保障土地整治供需匹配的對策建議

4.1 保障土地整治供需匹配的路徑分析

通過以上的分析表明，現狀土地整治以政府主導為主，投資和組織實施皆以政府為中心開展，目標、功能比較單一，以糧食生產功能的提升和耕地質量增加和提升為主。在公眾比較關注的生活和生態環境以及休閑文化旅游等土地整治產品和服務供需匹配程度較低，未來土地整治應該向政府主導、公眾參與型轉變，更多地體現公平、正義，更多地體現以人為本，向可以提供多種產品和服務的多功能方向發展，以滿足人們日益增長的精神文化生活需求，從而達到供需匹配。在這個過程中，需要在現有土地整治的基礎上，通過制度創新、理念更新、技術更新等方面提升土地整治的價值，輔以相應的配套制度、科技創新優化土地整治路徑來實現(如圖5所示)。土地整治在關注自身功能的同時，要關注不同年齡群體、不同收入群體和不同身份群體對土地產品的需求，要從關心物質供給走向物質和精神雙供給。

圖5 土地整治供需匹配路徑線路

4.2 保障土地整治供需匹配的政策建議

(1) 適時適度地調整土地整治戰略定位。隨著經濟社會發展，人口結構、收入水平和城鄉結構都在發生深刻的變化，政府應該適時適度地調整土地整治戰略，改變以往以耕地補充為主要目標做法，推進多功能土地整治，提供更加多元化的土地整治產品和服務，以滿足人們不斷提高的物質文化和精神需求。因此，未來土地整治，需要按照土地整治區的自然、景觀、村莊建設等特點和優勢，在嚴格保護耕地資源的前提下，充分挖掘地方資源特色，加強土地整治在生態環境治理、休閑文化旅游等服務供給，盡量滿足不同年齡群體、不同收入群體和不同身份群體的物質文化和精神需求。

(2) 創新和改進土地整治的技術。目前，土地整治技術主要包括： ①未利用地的開發，主要是根據土地適宜性和需求將未利用地改良或開發為農地或建設用地； ②對已利用地的整治，通過對耕地改良、基礎配套設施完善，建設高標準農田，提高土地產值； ③對災毀、污染地的整治等。為實現土地整治的多功能性，滿足人們的需求，下一步的土地整治應該著重提高生態景觀塑造、土壤保持技術、水土流失防治技術、鄉村生態保護技術、土地整治與休閑文化旅游融合技術等。

(3) 進一步完善公眾社會參與制度。確定公眾的職責與權益是建立公眾參與制的關鍵。盡可能開辟多渠道和途徑反映公眾的實際需求，并根據公眾切實的需求及時調整土地整治的方向和側重，使得整治策略上以人的需求為導向。具體可以通過完善土地整治公示制度，將土地整治的目的、意圖和改造的方向編制成易理解的成果，利用報紙、網絡、電視等手段進一步向公眾公示，收集不同年齡群體、不同收入階層和城鄉居民的需求和意見，并將這些意見及時反饋到決策者和規劃師手中，使得土地整治能夠更加滿足各類群體的需求。

(4) 建立多元化的資金籌集渠道。按照國際經驗，多元化的資金來源不僅能夠保障資金需求，而且能夠豐富單一的土地整治目標和土地產品。因此，在政府投資的基礎上，還要遵循“誰整理、誰受益”的準則廣泛吸引社會資金以及集體自籌等方式參與土地整治，特別是一些有較強盈利能力的土地整治項目，要積極引入社會資金開展土地整治項目，建立多元的、穩定可靠的土地整治投資機制，確保土地整治能夠輸出滿足不同利益群體的產品和服務。

土地整治的初衷是通過調整土地利用權屬關系和空間形態提高土地利用效率，最根本的是調節人地關系，實現經濟、社會、資源、生態協調發展。但是，土地整治不是一劑萬能藥，不能指望它解決經濟社會發展過程中的所有問題以及滿足人的無限需求。基于公眾視角和供需理論構建的土地整治供需匹配模型，定量化測算供需匹配度，具有一定科學性和實踐指導價值。