政府轉移支付的扶貧效率、減貧效應及減貧方案選擇

宋顏群 解堊

摘要：基于中國家庭金融調查（CHFS）數據，計算了各項政府轉移支付的垂直支出效率、溢出指數、減貧效率、貧困距效率，以及扶貧資金等額分配方式和等比例分配方式兩種情況下各項轉移支付的減貧效應。結果發現：

（1）扶貧特征明顯的政府轉移支付（五保、低保和特困戶補助）的瞄準效率和減貧效率相對更高，將養老金看作市場收入結果變化不大;

（2）扶貧資金等額分配方式和等比例分配方式下，瞄準農村地區的總減貧效應大于瞄準城市地區，瞄準西部地區的總減貧效應大于瞄準中部和東部地區;

（3）與等比例資金分配方式相比，等額資金分配方式的減貧效應更大;

（4）特困戶補助和五保的減貧效應隨貧困線上升表現出先上升后下降趨勢。扶貧工作應當提升政府轉移支付（尤其是五保、低保和特困戶[JP2]補助）的瞄準效率，建立面向貧困家庭的瞄準機制，給予極度貧困家庭更高的權重，并設置合理的貧困線。

關鍵詞：政府轉移支付;扶貧效率;減貧效應;瞄準效率;扶貧資金分配方式

文獻標識碼：A

文章編號：100228482020（02）000115

一、引言及文獻綜述

截至2018年年底，中國有1660萬的貧困人口，這些貧困人口大多位于老、少、邊、窮等深度貧困地區，脫貧難度較大。要實現2020年全面脫貧（每人每年2300元的貧困標準，2010年不變價），中國政府的扶貧工作任重道遠。財政的三大職能之一是收入分配，稅收和政府轉移支付通常被認為是進行收入再分配的主要手段。收入再分配的目的是使低收入或者貧困群體在再分配過程中獲得較多的好處。由于稅收對低收入/貧困群體的作用通常是間接的，政府轉移支付在再分配中的貢獻達到90%，而稅收在再分配中的作用不足10%[1]，所以政府轉移支付目前是中國扶貧工作的重要工具。

通常情況下，瞄準效率的高低關系到政府轉移支付的扶貧效率和減貧效應。中國的扶貧工作經歷了區域瞄準、縣級瞄準、村級瞄準和家庭瞄準四個階段，但學界普遍認為不同階段的瞄準都存在問題。在區域瞄準、縣級瞄準和村級瞄準階段，Park等[2]通過研究發現農村扶貧的縣級瞄準效率較低，瞄準偏誤也在不斷增加。李小云等[3]通過實地調研發現貧困人口瞄準隨意性大，很難實現扶貧的預期效果。汪三貴等[4]研究了農村的村級瞄準情況，結果發現貧困村的瞄準偏誤較大，瞄準方式急需改善。在近些年的家庭瞄準階段，陳傳波等[56]通過研究發現低保的瞄準偏誤較大、瞄準效率較低。學者們認為應當由單一收入瞄準逐漸轉向多維瞄準：朱夢冰等[7]利用中國家庭收入調查（CHIP）數據研究發現農村低保的瞄準效率較低，以低保為門檻值時，農村低保融入錯誤率為91%，以CPI調整后的貧困線為門檻值時，農村低保融入錯誤率為86%，低保戶識別標準應當逐漸從單一收入維度向多維度轉變，使農村扶貧標準和農村低保標準逐漸實現“兩線合一”，同時還應當增加低保金的投入，讓低保制度充分發揮兜底作用;溫雪等[8]通過多維貧困視角研究了精準扶貧的效率，結果發現僅考慮收入維度時的貧困戶識別有效覆蓋率僅為1209%，瞄準效率較低，從單一收入維度識別方式向多維度貧困識別方式轉換存在必要性。張召華等[9]使用中國健康與養老追蹤調查數據研究了社會保障的瞄準效果，結果發現社會保障的區域瞄準存在錯位現象，社會保障對城市地區的“扶貧”和“防貧”作用更大。汪三貴等[10]認為，貧困人口和低保人口確定的基礎和估計方法不同，中國缺乏統一的、合理的瞄準機制，這導致了農村貧困人口瞄準效率不高、減貧效果不佳。唐麗霞等[11]則認為中國的扶貧瞄準機制由區域性瞄準轉為縣級瞄準，再由縣級瞄準轉變為村級、戶級瞄準，貧困戶思想觀念也在發生變化，這些都會影響扶貧工作的效果，扶貧的瞄準制度應當隨現實和政策的變化發生調整。

在政府轉移支付的扶貧效率方面，有學者研究了基本生活保障制度的減貧效率。Choi等[12]使用調查數據研究了韓國1999—2003年社會保障系統的減貧效率，結果發現社保轉移支付的設定并不合理，1999年的減貧效率為19%，2003年升至24%，五年間平均減貧效率的增長率低至79%，這一比例僅為西方國家的1/7～1/10。該研究認為韓國社會保障轉移支付的減貧效率水平較低的原因是韓國的養老金系統不完善、社會轉移支付缺乏多樣性、文化因素導致老年人更依賴家庭中的私人轉移支付。還有學者研究了政府轉移支付緩解老年家庭貧困的效率[13]。

政府轉移支付的減貧效應如何，學界對此莫衷一是。國內外學者基本上都是從宏觀和微觀兩個層面來研究政府轉移支付的減貧效應，只是宏觀層面的研究較少，學者們認為微觀層面的數據更能反映個人和家庭真實的貧困情況。宏觀層面的研究結果并不一致：一些學者認為政府轉移支付能夠促進收入再分配，并能夠顯著減少貧困[14];還有學者認為中國當前的轉移支付體系并不利于窮人[1516];也有學者認為政府轉移支付的減貧效果不確定[1718]。微觀層面的研究結果也不一致。有些學者認為政府轉移支付不能有效減少貧困[1921]。但一些學者持有不同的觀點，認為政府轉移支付對貧困的減少作用顯著[2224]。另外一些學者則認為不同類型的政府轉移支付減貧效果不同，政府轉移支付因受到各種因素的影響而減貧效果不同[25]。還有學者認為政府轉移支付接受者的差異也會導致不同的政府轉移支付減貧效果[26]。

由于學者們在研究過程中使用的數據、模型、樣本區間等都存在差異，再加上研究視角和選取變量的差別，最終的研究結果難免不同。學者們通常從以下幾個方面分析政府轉移支付在減貧過程中存在的問題。一是政府轉移支付制度的反向激勵作用[27]。公共轉移支付會減少勞動供給[28]，長期公共轉移支付項目對貧困家庭的危害更大，因為長期公共轉移支付會持續減少貧困家庭的福利，城市居民以及女性的勞動供給減少更加明顯，貧困程度也會更深[29]。二是公共轉移支付的數目過小或者覆蓋率較低，導致減貧效率不能達到預期效果[26]。三是公共轉移支付的瞄準效率低[3031]。

那么，中國各項政府轉移支付的瞄準效率如何？溢出規模如何？哪種政府轉移支付的減貧效率更高？扶貧特征明顯的政府轉移支付（五保、低保和特困戶補助）是否扶貧效率、減貧效應更高？瞄準哪一群體會帶來更顯著的減貧效應？本文擬在前人研究的基礎上，使用中國家庭金融調查（CHFS）數據，測算中國各項轉移支付的瞄準效率（垂直支出效率）、減貧效率、溢出指數以及貧困距效率，比較等額分配方式和等比例分配方式兩種資金分配方式下的減貧效應差別，并據此設計相應的減貧方案，以達到減貧目的。本文的創新之處在于：計算中國各項政府轉移支付

囿于微觀調查數據的限制，本文的政府轉移支付包括五保、低保、特困戶補助、失業救濟、撫恤金、救濟金、養老金、獨生子女獎勵金、食物補貼、退耕還林、教育補助、住房補貼和其他。（包括扶貧特征明顯的五保、低保和特困戶補助，也包括扶貧特征不明顯的失業救濟、撫恤金等）的瞄準效率等指標，并比較不同類型政府轉移支付的瞄準效率等指標的差別;探究等額分配方式和等比例分配方式兩種模式下的減貧效應，設計出符合中國國情的減貧方案，并提出相應的政策建議以提高政府轉移支付的減貧效應。

二、研究方法與數據

（一）研究方法

1.扶貧效率

本文計算扶貧效率的方法參考Beckerman等[3233]的研究，扶貧效率包括垂直支出效率、減貧效率、溢出指數以及貧困距效率。垂直支出效率指貧困家庭（轉移支付前）獲得的轉移支付占總的轉移支付的比重。減貧效率指總的轉移支付使貧困家庭貧困（轉移支付前）減少的程度，也即能夠使貧困家庭貧困程度減少的政府轉移支付占比。溢出指數指給予貧困家庭（轉移支付前）的轉移支付超過貧困線部分的比例。貧困距效率指轉移支付使貧困距縮小的效率。4種減貧效率指數[32]如圖1所示。

圖1中，政府給所有家庭的轉移支付總額是A+B+C，貧困家庭（轉移支付前）獲得的政府轉移支付數額是A+B，凈市場收入貧困距為A+D，政府轉移支付后可支配收入貧困距是D。因此，垂直支出效率=（A+B）/（A+B+C），減貧效率=A/（A+B+C），溢出指數=B/（A+B），貧困距效率=A/（A+D）。

2.減貧效應

假定扶貧資金共有兩種分配方式：第一種方式是瞄準某一群體（該群體具有容易觀察到的一些特征），并將資金按照平均分配的方式分配給該群體;第二種方式是瞄準某一群體（該群體具有容易觀察到的一些特征），[JP2]并按照等比例的分配方式將資金分配給該群體，使得該群體所有個體的收入增加相同的比例。瞄準哪一群體對貧困指數的影響最大？這是本文在分析減貧效應過程中將要解決的問題。FGT貧困指數

FGT貧困指數包括貧困發生率（α=0）、貧困深度（α=1）和貧困強度（α=2）三個指標。

可分解為

理論上，不同資金分配方式的減貧效應在瞄準哪一群體的情況下更大無法得到準確的結論，這需要根據現有的微觀數據計算后進行比較分析。

（二）研究數據

本文使用中國家庭金融調查微觀數據庫，該調查由西南財經大學中國家庭金融調查與研究中心執行。該調查包括個人和家庭的詳細信息，主要包含人口基本特征和就業情況，住房資產和金融財產，資產和負債，收入和消費，社會保障和保險，政府的轉移支付和代際轉移支付，支付習慣和生活態度等。該數據庫所包含的詳細的政府轉移支付信息為本文的研究提供了可能。該調查目前已經進行四輪，分別為2011年、2013年、2015年和2017年。2011年，該調查收集家庭樣本8438戶，樣本具有全國代表性;2013年，該調查收集樣本28141戶，樣本在全國代表性的基礎上增加了省級代表性;2015年樣本擴大到40000余戶，具有全國、省級和副省級城市代表性;2017年樣本也達到40000余戶，同樣具有全國、省級和副省級城市代表性。本文使用2011年、2013年和2015年的數據，整理了家庭可支配收入、各項政府轉移支付以及家庭規模的信息。[JP+1]家庭規模進行了歐盟（EU）和經濟合作與發展組織（OECD）兩種方式的調整。變量的描述性統計結果見表1。

樣本中位于城鎮的家庭數目更多，位于東、中、西三個地區的家庭數目相當。由表1可以看出，家庭可支配收入的平均值是56992元，人均可支配收入（家庭可支配收入/家庭規模）為16182元，這和全國數據基本吻合（2013年全國居民的人均可支配收入為18310.8元），表明本文整理的樣本具有全國代表性。對政府轉移支付而言，養老金的平均數額最大，原因在于許多有固定工作的富裕家庭的養老金數額較多。除養老金外，低保的平均值最大，大約為155.5元，可以看出中國政府對于低保金的投入力度較大。由中國的現實情況可知，五保、低保以及特困戶補助是最具有扶貧特征的三類政府轉移支付，失業救濟、撫恤金、救濟金、養老金、獨生子女獎勵金、食物補貼、退耕還林、教育補助和住房補貼的扶貧特征顯然更弱，那么扶貧特征明顯的三類政府轉移支付的扶貧效率、減貧效應是否更高？這是本文接下來關注的問題之一。

三、實證結果分析

（一）政府轉移支付的扶貧效率

1.全樣本的扶貧效率

文中使用的貧困線包括三種，分別是國家統計局標準、1.25美元購買力平價標準（1.25$PPP）和2美元購買力平價標準（2$PPP）。[JP2]全樣本扶貧效率的計算結果見表2，可以看出3種貧困線下的結果相差不大。

（1）扶貧特征較為明顯的三類政府轉移支付的扶貧效率

五保的垂直支出效率為06781，表明五保金的6781%瞄準了貧困家庭，3219%沒有瞄準貧困家庭;溢出指數是03074，表明五保金的3074%超出了貧困家庭達到絕對貧困線的要求;減貧效率為04697，表明政府轉移支付（五保金）中使貧困家庭貧困程度下降的轉移支付占比是4697%;貧困缺口效率較低，為00051，表明政府轉移支付使貧困家庭貧困缺口下降的幅度占原來貧困缺口的比重是051%，貧困家庭在收到五保金后，貧困缺口改善程度較小，總體來看五保的瞄準效率相對較高。

低保的瞄準效率也相對較高，大約為5660%，表明低保金的5660%瞄準了貧困家庭，434%沒有瞄準貧困家庭，溢出指數為03382，表明低保金的3382%超出了貧困家庭達到絕對貧困線的要求;減貧效率為03746，表明政府轉移支付（低保金）中使貧困家庭貧困程度下降的轉移支付占比是3746%;貧困缺口效率較低，為00312，表明政府轉移支付使貧困家庭貧困缺口下降的幅度占原來貧困缺口的比重是312%，貧困家庭在收到低保金后，貧困缺口改善程度較小。

特困戶補助的垂直支出效率為04939，表明特困戶補助的4939%瞄準了貧困家庭，5061%沒有瞄準貧困家庭;溢出指數是02519，表明特困戶補助的2519%超出了貧困家庭達到絕對貧困線的要求。這說明特困戶補助的瞄準效率仍有較大的改善空間。

（2）扶貧特征不明顯的政府轉移支付的扶貧效率

失業救濟的扶貧效率。失業救濟的垂直支出效率為05968，表明失業救濟金的5968%瞄準了貧困家庭，4032%沒有瞄準貧困家庭;溢出指數是02439，表明失業救濟的2439%超出了貧困家庭達到絕對貧困線的要求;減貧效率為04513，表明政府轉移支付中使貧困家庭貧困程度下降的轉移支付占比是4513%;貧困缺口效率較低，為00133，表明政府轉移支付使貧困家庭貧困缺口下降的幅度占原來貧困缺口的比重是133%，貧困家庭在收到失業救濟后，貧困缺口改善程度較小。

養老金的垂直支出效率為02488，表明養老金的2488%瞄準了貧困家庭，7512%沒有瞄準貧困家庭;溢出指數是08219，表明養老金的8219%超出了貧困家庭達到絕對貧困線的要求。養老金的瞄準效率較低、溢出指數較高，其可能的原因是政府機關、事業單位以及公司內的正式員工所獲得養老金數額往往較高，而貧困家庭所獲得的養老金往往數額較少，因此養老金表現出較低的瞄準效率和較高的溢出指數。

獨生子女獎勵金的垂直支出效率為01663，溢出指數是01819，可以看出獨生子女獎勵金中只有1663%瞄準了貧困家庭，這和現實情況相符，貧困家庭往往傾向于撫養更多子女，富裕家庭往往選擇生育較少子女，因此獨生子女獎勵金瞄準貧困家庭的效率較低，當然這也和獨生子女獎勵金自身的性質有關，獨生子女獎勵金設置的目的是獎勵獨生子女家庭而非減貧。

救濟金的垂直支出效率為04909，瞄準效率相對較高，同時溢出指數較高，為04859。退耕還林的垂直支出效率為03301，住房補貼的垂直支出效率較低，為012。撫恤金、食物補貼以及教育補助的垂直支出效率為20%～30%，這些類別的政府轉移支付的瞄準效率較低。

綜上，扶貧特征較為明顯的三類政府轉移支付（五保、低保和特困戶補助）的扶貧效率相對較高。其中五保的瞄準效率和減貧效率最高，低保次之，特困戶補助的瞄準效率和減貧效率最低。對扶貧特征不太明顯的政府轉移支付而言，其瞄準效率和減貧效率較低（失業救濟金除外），可能的原因是設置這些轉移支付的目的并非減貧，而是調節宏觀經濟、保障社會正常運行，例如撫恤金是發給傷殘人員或死者家屬的費用、獨生子女獎勵金的設置是為了獎勵少生優生的家庭等。盡管扶貧特征較為明顯的三類政府轉移支付的扶貧效率相對較高，但是其瞄準效率和減貧效率都存在改善空間，政府應當提高這類扶貧資金的使用效率。

2.分城鄉樣本的扶貧效率

分城鄉樣本的扶貧效率計算結果見表3。可以看出，各項轉移支付在城鎮和農村表現出不同的扶貧效率。首先來看扶貧特征較為明顯的政府轉移支付（五保、低保和特困戶補助）的扶貧效率城鄉差別。對于五保、低保和特困戶補助而言，農村地區的瞄準效率和減貧效率更高，可能的原因是農村地區的貧困率較高，因此扶貧資金瞄準貧困人口難度更小。而對扶貧特征不明顯的政府轉移支付來說，只有住房補貼和撫恤金對城鎮家庭的瞄準效率更高，失業救濟和住房補貼對城鎮家庭的減貧效率更高，其他政府轉移支付的瞄準效率和減貧效率在農村地區更高。這表明，扶貧特征較為明顯的政府轉移支付在農村地區的瞄準效率和減貧效率更高，扶貧特征不明顯的政府轉移支付的瞄準效率和減貧效率在城鎮、農村地區表現出異質性。

（二）減貧效應

由于低保、教育補助和住房補貼三項政府轉移支付僅在2015年的調查問卷中出現，為了保證計算結果的可比性，本文在接下來的分析中剔除了這三項政府轉移支付。

假定扶貧資金共有兩種分配方式，一種是等額分配方式，另外一種是等比例分配方式。本文數據中每個家庭人均獲得的政府轉移支付數額大約為1500元，因此本部分主要觀察在每個家庭人均獲得1500元的情況下，貧困指數如何變化。該部分不僅分析不同等值規模下的減貧效應，還研究不同地區、不同類別政府轉移支付的減貧效應差異，同時還關注政府轉移支付對瞄準組貧困指數和總體貧困指數的影響。這里的貧困指數是FGT指標，α的取值有0、1和2三種情況。

1.扶貧資金等額分配方式

扶貧資金等額分配方式下的減貧效應計算結果見表4。可以看出，家庭規模、EU等值規模和OECD等值規模情況下的減貧效應相差不大。

當α=0，等額資金分配方式瞄準城鎮家庭時，對城鎮貧困指數的影響是-00911，對總樣本貧困指數的影響是-00574。

當α=1，等額資金分配方式瞄準城鎮家庭時，對城鎮貧困指數的影響是-01700，對總樣本貧困指數的影響是-01072。

當α=2，等額資金分配方式瞄準城鎮家庭時，對城鎮貧困指數的影響是-04480，對總樣本貧困指數的影響是-02824。可以看出，等額資金分配方式對瞄準組貧困指數的影響程度大于對總體樣本貧困指數的影響程度，可能的原因是該資金在分配時只瞄準了某一組，因此對該組本身的貧困指數影響較大，但對總體的貧困指數影響較小。另外還可發現，隨著α的增加，減貧效應也在增加，這可能和貧困指數FGT指標的參數設定有關，α越大，FGT指數對極度貧困的家庭越關注。從不同的地區來看，農村地區的減貧效應大于城鎮地區，西部地區的減貧效應大于中部地區、中部地區的減貧效應大于東部地區，這也表明我國扶貧攻堅戰的主要戰場仍是農村地區、西部地區，這和現實情況相符。此外可以看出，瞄準農村地區對總體貧困指數的影響大于瞄準城市地區，瞄準西部地區對總體貧困指數的影響大于瞄準中部地區和東部地區。

等額分配方式下各項政府轉移支付的減貧效應見表5。可以看出，各項政府轉移支付的減貧效應存在差別。

當α=0時，五保、撫恤金和救濟金的減貧效應相對更大，其中五保的減貧效應最大;

當α=1時，失業救濟、五保、撫恤金和救濟金的減貧效應相對更大，五保的減貧效應依舊最大;

當α=2時，失業救濟、五保、撫恤金、救濟金和退耕還林的減貧效應相對更大，失業救濟的減貧效應最大。這表明，在以最小化貧困率為目標的情況下，五保的減貧效應最大。從不同的地區來看，瞄準農村地區對總體貧困指數的影響程度大體大于瞄準城市地區，瞄準西部地區對總體貧困指數的影響程度大體大于瞄準中部地區和東部地區，這和前面的結論基本一致，也和現實情況相符。農村地區和西部地區的貧困范圍更廣、貧困程度更深，扶貧工作更加艱巨。

2.扶貧資金等比例分配方式

扶貧資金等比例分配方式下的減貧效應計算結果見表6。可以看出，家庭規模、EU等值規模和OECD等值規模情況下的減貧效應差別不大。從不同的地區來看，瞄準農村地區對總體貧困指數的影響程度大于瞄準城市地區，瞄準西部地區對總體貧困指數的影響程度大于瞄準中部地區和東部地區，這和前面的結論基本一致，也和現實情況相符。但是，與扶貧資金等額分配方式相比，等比例分配方式的減貧效應明顯更差（相同扶貧資金的情況下）。α=0時，等額分配方式下，瞄準農村地區對總體貧困指數的影響是-01164，等比例分配方式下，瞄準農村地區對總體貧困指數的影響是-000041。可能的原因是，等額分配方式下，政府對所有家庭的關注度相同，而等比例分配方式下，政府給予收入高的家庭反而補助更多，這樣就違背了扶貧工作的初衷，因此減貧效果較差。

扶貧資金等比例分配方式下各項政府轉移支付的減貧效應見表7。表7的計算結果和表5較為相近，不同類別的轉移支付減貧效應存在差別。等比例資金分配下，失業救濟、五保和救濟金的減貧效果更好。與前文的結果類似，瞄準不同地區的減貧效應也存在差異。瞄準農村地區對總體貧困指數的影響程度大體大于瞄準城市地區，瞄準西部地區對總體貧困指數的影響程度大體大于瞄準中部地區和東部地區，這和前面的結論基本一致，也和現實情況相符。由計算結果可知，與扶貧資金等比例分配方式相比，扶貧資金等額分配方式的減貧效應相對更大;扶貧特征明顯的政府轉移支付（五保、低保和特困戶補助）的減貧效應相對更大。

四、進一步討論

（一）將養老金視作市場收入時的減貧效率

不同學者對現收現付型養老金的歸屬問題存在爭議，比如，Lindert等[3435]認為有些養老金系統可得到政府的大量補助，因此應當將其看作政府轉移支付，而Breceda等[36]認為養老金是一種延遲的市場收入，因此應當將其看作市場收入。本文在該部分將養老金視作市場收入，再次計算各項轉移支付的減貧效率

篇幅限制，此處未列示養老金歸為市場收入情況下的計算結果。。

將養老金看作市場收入后，各項轉移支付的垂直支出效率、溢出指數、減貧效率和貧困缺口效率并未發生較大變化。五保和特困戶補助的垂直支出效率相對更高，即這些類別的政府轉移支付更能瞄準貧困家庭，同時五保和特困戶補助的減貧效率更高，即這些類別的轉移支付中能夠降低貧困家庭貧困程度的資金占比更多，即扶貧特征明顯的政府轉移支付瞄準效率、減貧效率更高，這和該類資金的設置目的有關，五保和特困戶補助的主要目的就是減貧。其他結果和表2相差不大，此處不再贅述。

（二）貧困線對減貧效應的影響

由于FGT貧困指數受到貧困線的影響，因此本文在該部分探討貧困線變化對政府轉移支付減貧效應的影響，這也可能為2020年以后相對貧困線指標的設定提供一定的依據。

1.扶貧資金等額分配方式

扶貧資金等額分配方式下，將全樣本分為城鎮和農村以及東、中、西部子樣本時，減貧效應隨貧困線的變化趨勢如圖2所示。隨著貧困線的變化，政府轉移支付對減貧效應的影響發生了變化。將全樣本分為城鎮和農村的情況下，政府轉移支付對農村地區的減貧效應明顯大于城鎮地區;政府轉移支付對西部地區的減貧效應明顯大于中部地區;政府轉移支付對中部地區的減貧效應明顯大于東部地區，這和前面的計算結果基本吻合。值得關注的是，隨著貧困線的上升，政府轉移支付對城鎮地區的減貧效應變化較小，但是政府轉移支付對農村地區的減貧效應呈現出U形特征，也即政府轉移支付對農村地區的減貧效應先增加后下降

由于政府轉移支付對貧困的影響是負向的，因此U形圖底部所表現出的減貧效應最大。;政府轉移支付對東部地區的減貧效應變化較小，但是政府轉移支付對西部和中部地區的減貧效應呈現出U形特征，也即政府轉移支付對西部和中部地區的減貧效應先增加后下降。

扶貧資金等額分配方式下，將轉移支付分為不同類別時，減貧效應隨貧困線的變化趨勢如圖3所示。隨著貧困線的上升，各項轉移支付的減貧效應也在發生變化。失業救濟的減貧效應表現出緩慢下降趨勢，獨生子女獎勵金的減貧效應表現出緩慢上升趨勢。但對特困戶補助、五保、救濟金、退耕還林、養老金、撫恤金、食物補貼而言，隨著貧困線的上升，其減貧效應也表現出U形特征，即減貧效應先上升后下降。另外，五保金和特困戶補助的減貧效應相對更大，獨生子女獎勵金的減貧效應相對更小，當然這也和各項政府轉移支付的本身扶貧性質有關。

2.扶貧資金等比例分配方式

扶貧資金等比例分配方式下，將全樣本分為城鎮和農村以及東、中、西部子樣本時，減貧效應隨貧困線的變化趨勢如圖4所示。在等比例資金分配方

式下，隨著貧困線的變化，政府轉移支付對減貧效應的影響發生了變化。將全樣本分為城鎮和農村的情況下，政府轉移支付對農村地區的減貧效應依舊明顯大于城鎮地區;政府轉移支付對西部地區的減貧效應大于中部地區;政府轉移支付對中部地區的減貧效應大于東部地區，這和前面的計算結果基本吻合。值得關注的是，隨著貧困線的上升，政府轉移支付對城鎮地區的減貧效應變化較小，但是政府轉移支付對農村地區的減貧效應呈現緩慢增強趨勢;政府轉移支付對東部地區、中部地區和西部地區的減貧效應都呈現緩慢增強趨勢。

扶貧資金等比例分配方式下，將轉移支付分為不同類別時，減貧效應隨貧困線的變化趨勢如圖5

所示。在等比例資金分配方式下，隨著貧困線的上升，各項轉移支付的減貧效應也在發生變化。隨貧困線上升，五保金和特困戶補助的減貧效應相對更大，表現出U形特征，即其減貧效應先上升后下降。其他類別的轉移支付減貧效應變化不大。

五、結論與政策建議

本文基于計算扶貧效率的方法，計算了各項政府轉移支付（包括扶貧特征明顯的政府轉移支付和扶貧特征不明顯的政府轉移支付）的垂直支出效率、溢出指數、減貧效率、貧困距效率，以及扶貧資金等額分配方式和等比例分配方式兩種情況下各項政府轉移支付的減貧效應。研究發現：

（1）扶貧特征明顯的政府轉移支付（五保、低保和特困戶補助）的瞄準效率相對較高，這些類別的政府轉移支付能夠較好地瞄準貧困家庭，扶貧特征明顯的政府轉移支付（五保、低保和特困戶補助）的減貧效率也相對較高，將養老金看作市場收入結果變化不大;

（2）各項政府轉移支付在城鎮和農村地區的瞄準效率和減貧效率存在差別，扶貧特征明顯的政府轉移支付對農村家庭的瞄準效率和減貧效率都較高;

（3）扶貧資金等額分配方式和等比例分配方式下，瞄準農村地區的總減貧效應大于瞄準城市地區，瞄準西部地區的總減貧效應大于瞄準中部地區和東部地區;

（4）與等比例分配方式相比，等額資金分配方式的減貧效應更大;

（5）隨貧困線的上升，特困戶補助和五保的減貧效應表現出U形特征，其減貧效應先上升后下降。

根據以上研究結果，本文提出以下政策建議：

（1）提升政府轉移支付（尤其是扶貧特征明顯的政府轉移支付）的瞄準效率，建立面向貧困家庭的瞄準機制。盡管五保、低保和特困戶補助的瞄準效率相對較高，但是五保中大約有30%未瞄準貧困家庭，低保中大約有40%未瞄準貧困家庭，特困戶補助中大約有50%未瞄準貧困家庭，因此想要提升這些類別轉移支付的減貧效果，應當提升其瞄準效率。

（2）提升對農村地區、西部地區的瞄準效率。由于瞄準農村地區的總減貧效應大于瞄準城市地區，瞄準西部地區的總減貧效應大于瞄準中部地區和東部地區，農村地區以及西部地區仍然是貧困的重災區，提升該地區的瞄準效率是改善總體減貧效應的重要手段。

（3）與等比例分配方式相比，應當盡量選擇等額分配方式。等額分配方式的減貧效應更大，不會額外關注收入高的家庭，給予貧困家庭更高的關注度，因此該資金分配方式的減貧效應相對更好。

（4）扶貧工作應當注意貧困線的設定。由于各項轉移支付的減貧效應隨著貧困線的上升會發生變化，因此貧困線的設定本身會影響減貧效果，未來的扶貧工作應當注意該問題，尤其是2020年后相對貧困線的設定。

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責任編輯、校對： 高原