適應新要求提升基層央行經濟責任審計質效

■付俊良

2019 年7 月，中共中央、國務院辦公廳修訂頒發(fā)了《黨政主要領導和國有企事業(yè)單位主要領導人員經濟責任審計規(guī)定》（以下簡稱“經濟責任審計規(guī)定”）。這是黨中央高度重視黨內法規(guī)建設，推動全面從嚴治黨、治黨務必從嚴的重要舉措。為強化人民銀行領導干部經濟責任審計，人民銀行陸續(xù)出臺了《中國人民銀行領導干部離任審計制度》《中國人民銀行領導干部履職審計制度》。2019 年4 月，人民銀行黨委出臺的《關于深化人民銀行內審工作的指導意見》對進一步深化人民銀行分支機構領導干部經濟責任審計提出了明確要求，人民銀行內審司統(tǒng)一印發(fā)了《人民銀行分支機構領導干部經濟責任審計方案》（以下簡稱“經濟責任審計方案”）通知文件，上述制度文件為基層央行統(tǒng)一開展領導干部經濟責任審計提供了依據和規(guī)范。

一、把握領導干部經濟責任審計新要求、新變化

根據經濟責任審計規(guī)定及經濟責任審計方案，人民銀行領導干部經濟責任審計應體現以下新要求。

1.經濟責任更加聚焦。人民銀行領導干部經濟責任審計，以領導干部任職期內公共資金、公共資產和公共資源分配、管理和使用的事項以及影響人民銀行聲譽的風險事項為基礎，重點關注領導干部履行經濟責任過程中守紀、守法、守規(guī)和盡責情況。審計內容包括內部控制、財務管理、采購和固定資產管理、業(yè)務管理以及附屬單位和其他經濟活動監(jiān)督管理等。這些內容與《人民銀行領導干部履職審計制度》《人民銀行領導干部離任審計制度》內容相比較，更加突出了領導干部經濟責任這一關鍵。

2.審計重點更加突出。新頒發(fā)經濟責任審計規(guī)定，增加了貫徹執(zhí)行黨和國家經濟方針政策、決策部署情況內容，并將其列為審計內容的第一條。同時，將本部門、本單位重要發(fā)展規(guī)劃和政策措施的制定、執(zhí)行和效果情況，重大經濟事項的決策、執(zhí)行和效果情況，以往審計發(fā)現問題的整改情況納入到審計內容中來。這些要求，抓住了經濟責任審計和牛鼻子，對于增強領導干部“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”，促進人民銀行高效履職都具有十分重要的意義。

3.審計要求更加明確。經濟責任審計方案要求各級內審部門統(tǒng)籌協(xié)調，科學合理制定經濟責任審計中長期規(guī)劃和年度審計計劃，逐步由離任審計為主過渡到以任中審計為主，按照四年一個周期實現經濟責任審計全覆蓋，切實提高工作的主動性和時效性。以往人民銀行主要以領導干部離任審計為主，輔之以履職審計，工作較為被動，以致審計安排極不平衡。離任審計制度雖規(guī)定，一般實行先審計后離任，但在實踐中，多為被審計的領導干部新的任免文件先發(fā)，人已到其他單位履新，形成事后審計態(tài)勢。而任中經濟責任審計的常態(tài)化，將有效改變這一現狀，內審部門工作主動性、時效性也有了很好的保障。

4.審計定性更加規(guī)范。經濟責任審計方案首次制定了人民銀行分支機構領導干部經濟責任審計目標清單，從財務管理、采購管理、固定資產管理、國庫業(yè)務、貨幣發(fā)行業(yè)務、其他業(yè)務、附屬單位管理以及工會等方面，列出了一級詞條72 條，二級詞條215 條。目標清單的制定，有利于促進人民銀行系統(tǒng)開展領導干部經濟責任審計的規(guī)范化、標準化。一方面，讓審計人員在發(fā)現問題后，對照目標清單按圖索驥，統(tǒng)一定性，方便操作；另一方面，也使上級行在對轄內審計發(fā)現問題進行統(tǒng)計分析更加準確、到位。

二、當前，基層央行開展經濟責任審計存在主要問題

自2019 年5 月經濟責任審計方案印發(fā)以來，人民銀行系統(tǒng)按照領導干部經濟責任審計新要求，積極與組織人事部門溝通聯(lián)系，摸清底數，突出重點，結合實際，制定領導干部經濟責任審計年度審計計劃，并嚴格按照上述方案內容進行操作。但在實施過程中，也存在以下困難與制約。

1.審計對象覆蓋要求與內審部門現有力量不相匹配。經濟責任審計方案中規(guī)定了四類審計對象，除其他需要進行經濟責任審計的領導干部這一兜底條款外，主要系人民銀行各分支機構及其附屬單位主要負責人以及與本單位經濟活動直接相關的內設部門主要負責人。同時，方案規(guī)定4 年一個周期實現經濟責任審計全覆蓋。從審計對象以及要求來看，內審部門不僅要對所屬下級行主要領導周期審計，還要將本單位經濟活動相關的內設主要領導干部納入審計范疇，將導致內審部門工作量大幅度增加。人民銀行各地市中心支行內審科配備人員大多在5～7 人，人員力量不足。按照人民銀行黨委《關于深化人民銀行內審工作的指導意見》要求，除常態(tài)化開展領導干部經濟責任審計項目外，還將著力開展重大政策措施貫徹落實情況審計、深入開展預算管理審計、依法行政審計和信息技術等審計。完成這些審計項目，需要投入更多的人力、物力。而目前基層央行內審干部無論從數量上、素質結構上都難以適應新形勢下對內審工作的要求。

2.審計內容程序與《經濟責任審計規(guī)定》不相匹配。一是審計內容存在差異。將經濟責任審計方案與經濟責任審計規(guī)定中的審計內容對比，前者存在一定的內容缺失。主要是未將黨和國家經濟方針政策、決策部署在人民銀行的貫徹落實情況、以往審計發(fā)現問題的整改情況納入到領導干部經濟責任審計內容中。可能的因素的人民銀行經濟責任審計方案早于經濟責任審計規(guī)定，以及將黨和國家方針政策、決策部署在人民銀行貫徹落實情況作為單獨審計（調查）項目來處理。但由于單獨開展這方面的審計（調查）項目，畢竟面不廣，難以覆蓋全部審計對象。二是報告撰寫存在差異。《中國人民銀行履職審計制度》及《中國人民銀行領導干部離任審計制度》中，對審計報告內容均要求有審計對象履行職責的基本情況，這部分往往內容較多，并充斥著許多基本數據，造成報告內容冗長。

3.審計目標清單與分支機構多樣履職環(huán)境不相匹配。人民銀行各分支機構層級不一，履職重點和內容存在一定差異，領導干部經濟責任審計目標清單雖然突出了相關重點內容，但在審計實踐中，目標清單并不能覆蓋所有審計發(fā)現。如何處理沒有納入目標清單的審計發(fā)現，方案并沒有進行明確。如：方案在國庫業(yè)務、征信業(yè)務、支付結算業(yè)務內容中，有關國債、查詢操作、收費管理、異議處理、開展行政執(zhí)法檢查及行政處罰情況等方面的問題并沒有在目標清單中得到反映。以開展行政執(zhí)法檢查及行政處罰為例，在少數單位存在的程序不到位、處罰不公平涉及行政復議及行政訴訟等情況，不僅可能存在權力尋租而導致廉潔問題，還影響人民銀行聲譽，這些問題應當納入到目標清單中來。

三、深化基層央行領導干部經濟責任審計的對策建議

1.建立經濟責任審計制度。建議人民銀行總行盡快頒發(fā)《中國人民銀行領導干部經濟責任審計制度》，以代替現有的《中國人民銀行領導干部履職審計制度》和《中國人民銀行領導干部離任審計制度》，按照經濟責任審計規(guī)定內容，結合央行實際，對經濟責任審計從審計內容、審計程序、報告撰寫、責任界定、結果運用等進行全面規(guī)范，提升經濟責任審計的權威性，促進審計工作的標準化、規(guī)范化建設。在審計內容上，將黨和國家經濟方針政策、決策部署在人民銀行的貫徹落實、以往審計發(fā)現問題的整改等情況納入到領導干部經濟責任審計內容中來。審計組可根據人員力量、時間進度等實際情況，重點圍繞審計對象及其所在單位在推動黨和國家經濟方針、決策部署所起的作用及其成效來展開。對在審計期內已接受專項審計（調查）的可以不納入審計方案。在報告內容上，保持與經濟責任審計規(guī)定一致，即總體評價、主要業(yè)績、審計發(fā)現的主要問題和責任認定、審計建議。

2.區(qū)分經濟責任審計對象。重點對三類審計對象開展審計，即中國人民銀行分支機構的正職負責人、主持工作一年以上的副職負責人；分支機構附屬單位的正職負責人、主持工作一年以上的副職負責人；其他需要進行經濟責任審計的領導干部。在制度領導干部經濟責任審計中長期規(guī)劃時，重點將上述對象納入四年一個周期的審計范疇。對“與本單位經濟活動直接相關的內設部門的正職負責人、主持工作一年以上的副職負責人”這一同級審計對象，可規(guī)定在其離任或根據黨委工作需要時進行審計。即同級內設部門主要負責人不納入周期性審計，以減輕各級內審部門工作壓力，集中精力做好對下級機構主要負責人的任中審計。

3.完善經濟責任審計清單。按照經濟責任審計規(guī)定內容，結合人民銀行實際，進一步細化審計內容，要對標近年來內外部監(jiān)督發(fā)現的問題，特別是重大敏感問題，建立分層次經濟責任審計目標清單。增加黨和國家經濟方針政策、決策部署在人民銀行的貫徹落實情況、以往審計發(fā)現問題的整改情況、征信業(yè)務、支付結算業(yè)務等方面的問題詞條。針對在經濟責任現場審計中發(fā)現的不在目標清單，而又違反制度規(guī)定的其他問題，建議將問題較為普遍或比較嚴重的，自行增加一、二級級詞條；對問題較輕的，要求其立行立改，相關問題不用納入事實確認書中。

4.強化內審干部隊伍建設。人民銀行副行長陳雨露在《全面深化人民銀行內審工作》一文中強調，全面深化人民銀行內審工作是一項系統(tǒng)性工程，也是一個長期實踐的過程，內審隊伍建設尤為關鍵。人民銀行系統(tǒng)廣大內審干部要按照陳副行長的要求，切實做到強化政治建設、能力建設和作風建設。同時，建議出臺進一步加強人民銀行內審工作指導意見，對各分支機構內審部門干部配備提出剛性要求，設置人員門檻，把好數量與質量關。把人民銀行內審干部打造成一支信念堅定、業(yè)務精通、作風務實、清正廉潔的高素質專業(yè)化的隊伍，不斷夯實人民銀行內審事業(yè)的基礎。