新形勢下國家審計邊界延伸發展探究

■饒慶林

國家審計是對國家權力和國家資源使用情況的一種監督問責機制，制衡著公權力的使用，目的在于完善國家治理體系，提高國有資源的使用效率，優化資源配置，提升綜合國力。在我國，公權力和國有經濟在日常生活中發揮著舉足輕重的作用，甚至是經濟領域的主導角色，由此更加凸顯國家審計的重要性。

既然是審計，就存在確立邊界的問題，這包括審計對象的邊界，即“審什么”、“審到哪”的問題，還包括審計機關強制權力的邊界，即整改和處置權的大小。國家審計的邊界并不是一成不變的，而是會隨著時代的發展而不斷變化。當前形勢下，各種技術飛速進步，經濟在轉型中穩步發展，人們的受教育程度和治理參與度不斷提升，法治不斷強化，國家治理體系持續改進，社會經濟聯系越來越緊密、越來越復雜，這就需要國家審計調整其邊界，向外拓展。因為越來越復雜的世界將各個經濟主體聯系到一起，交織到一起，共同構建起了龐雜的關系網和經濟利益網絡，如果國家審計不將審計邊界延伸，將很難發現事實真相，也就難以實現其監督和制衡的作用了。

一、關于國家審計的邊界

作為一種公共權力和公共職責，國家審計應該明確自己的邊界和權力大小，依法依規行使自己的職權。國家審計邊界主要有三條確認原則，當前階段我國國家審計更多采用的是第一條原則。

（一）國家審計邊界的確認原則

國家審計的邊界有以下幾點確認原則：

1.國有資源邊界原則。

國有資源邊界原則，即國家審計只關注國有資源，審計國有資源的使用情況，其邊界就是“公私”資源的分界線，不再向外延伸。國有資源，即國家所有或可支配的資源，包括一切國有資產和公共部門掌握的各類信息。資產所有權的確認是一件很容易的事，查詢各種證書文件或法律法規條文即可確權，國有的自然資源如土地、礦山、海洋，以及財政資金、房地產、國有股權和其他有價證券、專利等無形資產，都算是國有資源，產權清晰，便于審計確認邊界。世界各國幾乎都采用這一原則。不過目前信息資源的邊界還不好確定。

2.公權力邊界原則。

公權力邊界原則，是指國家審計著重關心公權力的活動，以國家各機關單位的各種公共權力對社會施加的影響范圍作為審計邊界。國家審計被認為是國家治理的一部分，作為現有權力的制約機制，發揮著制衡作用，防止公權力因膨脹和缺乏制約而導致的尋租腐敗行為，從而促使權力的構建更加平衡，預防一權獨大、“一手遮天”的行為出現。公權力延伸到哪，國家審計的邊界就定在哪，即把邊界定在公權力與私人領域的分界線上。

3.利益相關者邊界原則。

利益相關者的涵蓋面很廣，所有社會參與者都可以被看作是一個國家的利益相關者。國家審計本著所有公民的共同利益最大化展開工作，設定其邊界，即視為采用了利益相關者邊界原則。任何與人民切身利益相關的事項，國家審計都可以“過問”，都屬于邊界之內的問題，這讓國家審計超越了國有資源與公權力劃定的邊界，延伸到了幾乎所有的公共領域甚至是私有領域，職責覆蓋面大大超出現有范圍。

（二）審計對象的邊界現狀

確認當前國家審計對象的范圍邊界很容易，根據現行的《中華人民共和國審計法》第一章第二條的陳述，國家審計的對象就是公共、國有單位的各種財政、財務收支。又見《中華人民共和國審計法》第五章第三十九條的陳述，審計人員主要查的就是被審計單位的會計憑證、會計賬簿、財務會計報告，以及與審計事項有關的文件、資料，檢查現金、實物、有價證券等，再加上對被審計單位相關人員的詢問。由此可以得知，我國國家審計采用了國有資源邊界原則，邊界停留在被審計單位及其職工一級。

（三）審計機關強制權力的邊界現狀

根據現行的《中華人民共和國審計法》第四章的陳述，國家審計機關有權讓被審計單位提供審計所需的各種材料，如預算和財務收支計劃、財務報告和電子數據的計算機存儲文檔等，如果是上市公司，還要提供正常出具的財務審計報告。審計機關的這種權力是強制性的，被審計單位無權拒絕，必須配合，被審計單位的負責人也必須保證所提供資料的完整性和真實性。審計機關還有權查詢被審計單位在金融機構的賬目，如果被審計單位涉嫌隱瞞、篡改、轉移、銷毀相關數據，審計機關可以制止相關行為。但如果要凍結款項，則需要向法院申請。這就限制了我國國家審計機關的權力邊界，審計機關再沒有更多的獨立整改和處置權。這體現的仍然是國家審計的國有資源邊界原則。

二、新形勢帶來的新變化

審計職業是與經濟社會發展息息相關的，新的社會經濟形勢將會導致國家審計邊界的改變。

（一）公民受教育程度普遍提高

我國早已普及了九年義務教育，現在接受教育的兒童平均可以享受十年以上的學校教育，國民素質伴隨著教育和生活條件的改善而大為提高，人們也變得更加理性，不盲從，不輕信，對美好生活的向往也與日俱增，訴求也會越來越多。當生活好起來了之后，人們會更加關注公民權益、環境保護、社會公益、個人發展等更為“高層次”的問題，從而更積極主動地參與國家治理，維護自身利益，主動發聲，這對國家治理提出了新的更高要求，國家審計也將受到影響，其邊界要隨著時代的要求進行調整。

（二）國家治理體系愈加完善

國家治理體系反映的是一個國家的權力制度架構和運行機制，而國家治理水平則體現了一個國家的制度和制度執行能力是否良好。國家治理包括但不限于法治建設、輿論環境、權力架構設置等內容。從黨的十五大開始，我國就確定要堅定不移地走法治道路，至今已有20 多年。在新時代下，依法治國被納入了“四個全面”之中，依法辦事、尊重法律權威成為了社會共識。隨著公民意識的增強，社會的監督作用也在增強，新聞機構也成為了國家治理體系的重要參與方。國家監察委的設立讓權力架構更加平衡，而此時國家審計的定位問題顯得十分突出，因為國家審計的定位決定了國家審計的邊界。

（三）技術的持續進步

信息時代的技術進步對審計理論與實務影響深遠。一方面，從人工審計、電算化審計再到互聯網審計、區塊鏈審計，審計效率不斷提升，涵蓋面也越來越廣，技術對國家審計的邊界無疑具有巨大影響；另一方面，信息時代的到來讓信息不對稱大為減輕，人們在信息化浪潮中“胃口越來越大”，要求構建更公開透明的治理體系，要讓權力運轉在陽光下，做到對信息的實時披露和對公權力的實時監督，社會輿論的力量也越來越強。信息技術為信息數據的公開透明傳播提供了技術支持，且信息的流動成本大為降低，同時也導致了“信息爆炸”。不管是單位還是個人，都制造出大量信息，相互交織，大數據分析應運而生。這對國家審計提出了新要求，如審計邊界該如何確定，已成為一個迫切需要厘清的問題。

（四）經濟與社會復雜程度日益加深

隨著經濟的繁榮和信息技術的深入發展，整個世界的關聯度越來越高，人與人之間、機構與機構之間的聯系日益緊密，“你中有我，我中有你”。經濟活動越來越復雜，業務模式被設計得越來越精巧，信息相互交織，組織與組織的界限逐漸模糊，這就導致審計邊界也逐漸模糊，彈性組織乃至無邊界組織的流行更加劇了這一趨勢，原先“涇渭分明”的國有資源邊界不再能充當“硬”邊界了，審計到底審到哪考驗著現有國家審計模式。

三、新形勢要求國家審計延伸其邊界

當前的國家審計一直局限在財務審計核查的小圈子里，邊界很窄，連第一條原則都沒有充分實現，難以適應新形勢的需要。新形勢帶來的新變化要求國家審計延伸其邊界。

（一）新技術促使國家審計邊界向外延伸

傳統的國家審計僅僅進行查賬取證工作就需要消耗大量人力物力，而到了互聯網審計階段，越來越多的經濟活動反映在互聯網上，被審計單位的大量活動在網絡空間里留下了痕跡，這為審計工作創造了便利，數據爬蟲和大數據分析方式可以被用于審計之中，格式化和非格式化的數據可以為審計工作提供許多信息，讓審計更加輕松地接近真相，這極大地擴展了審計的邊界。國家審計的邊界從被審計單位財務數據到往來郵件等一切可用信息流中挖掘信息，并能隨著信息的流動追蹤下去，“踩著”數據在網絡中留下的印記不斷追索至一個又一個的節點。

從另一方面看，在互聯網時代信息技術的協助下，各種信息交織一起，組織與組織之間的合作關系復雜又緊密，合作方式花樣越來越多，職能外包現象越來越多，組織邊界也逐漸模糊，這也促使國家審計向外延伸其邊界。理想的設計思路是一直延伸到被審計單位影響力的“盡頭”，可以通過設定一系列相關系數的閾值來劃定邊界。值得注意的是，在新經濟中，數據本身的價值開始凸顯，可以稱之為數據資源。根據第一條審計邊界確認原則，國家審計應關注的是屬于公有的數據資源，而這目前還屬于較新的概念，很難界定所有權，而且與公權力的界定存在混淆，不便于確認審計邊界，所以至今還沒有在此處確認國家審計的邊界。一個簡單的辦法是將這些數據都納入審計邊界之內，利用數據分析技術進行解讀。

（二）國家審計邊界要適應經濟發展的需要

國家審計的邊界要與經濟發展情況相適應。當前商業模式不斷創新，組織結構也在發生變化，資源的流動性越來越強，金融安排日益復雜化，層層協議讓人眼花繚亂，組織之間的關聯性也“大有講究”。如果僅以產權屬性來分界，則很難做到對國有單位經濟活動與績效的監督核查。國家審計不應僅僅以國有資源為界，而應當擴展其邊界，將其審核范圍擴大到整個供應鏈或權力作用空間。這樣才能在多個維度印證信息，還原事項的真實面貌。技術進步和經濟發展是相輔相成的，復雜的經濟形勢需要審計邊界向關聯方延伸，凡是與被審計單位存在業務往來的經濟主體都應該納入邊界之內。

（三）社會對國家審計具有更多期望

隨著經濟發展和人們受教育程度的提高，社會公益、環境保護、公平發展成為了人們關心的新話題。這些問題都離不開國家公共權力的參與，但并不是僅有掌握大量公共資源的公有單位才有解決問題的能力，實力雄厚的社會主體也多多少少有一些“改造社會”的能力。與此同時，人們對腐敗的容忍度越來越低，并通過各種渠道表達自己的聲音，希望限制和監督具有社會影響力的各主體。國家審計就是制約和監督權力的工具之一，人們自然對國家審計有了更多期望，期盼國家審計能抑制腐敗，能代表公民“好好查賬”，幫助人們實現美好生活。這就需要國家審計在確認邊界時貫徹第三條原則，即利益相關者邊界原則。國家審計應考慮多數人的利益，在社會公益、環境保護、公平發展等非財務績效方面發揮作用，更注重收集這些維度的信息，做更多的披露，而且需要具備向任何主體索要這些信息的權力，將審計邊界極大地向外拓展，營造更好的社會氛圍，有利于提高人民的幸福感、獲得感。

（四）國家審計需要在國家治理中發揮更重要的作用

國家治理體系體現了權力的構架與運行機制，反映出國家的體制是否良好，關系到國家的興衰榮辱甚至生死存亡。國家審計是國家的一項制度安排，履行對權力的監督和制約。所以，對于國家審計的邊界確認問題，應該上升到國家治理層面來看。國家審計作為國家權力的一級，應與其他監察部門一道構建起制度的牢籠，把公權力關進籠子里，這就體現了第二條邊界確認原則，即公權力邊界原則。要實現這一原則就需要審計機關擁有一定的強制權力，可以無需經過其他第三方就能獨立開展各項監督活動，比如說強行停止審計對象的違規行為，而不必向有關部門請示、申請。國家審計還應該表現出更高的獨立性增強審計結果的說服力，在確定審計邊界時要回避與自身關聯的部分。國家審計的邊界即為公權力的邊界，只要是非私人的公共事務，都應在國家審計的邊界之內。

四、國家審計邊界延伸下的環境優化

當前的大趨勢是國家審計要延伸其邊界，相關各方都應對此做好充分準備，以便國家審計能更好地履行職責，并使各主體受益。

（一）審計機構應“秣馬厲兵”迎接新使命

新形勢對國家審計提出了新要求，審計機構應為審計邊界的延伸做好準備。隨著審計邊界向關聯方、人民利益關切、社會公益等方面持續延伸，審計機關需要對審計從業者進行更嚴格更系統的培訓，定期進行業務能力考核，實行激勵機制，吸引社會審計人才的加入，強化自身人才儲備，為審計邊界的擴張做好準備；另一方面，審計機構要積極與學界和實務界合作，將新形勢與理論相結合，讓新的審計理論指導實踐，為審計邊界的進一步發展指明方向；審計機構還應該加強信息化建設，抓住風口，提前布局區塊鏈審計，建立國家審計區塊鏈平臺，實現審計水平的跨越式發展。

（二）審計人員應提升自身素質做到一專多能

僅掌握會計和審計知識的專才已經無法滿足新時代的審計需求了，審計人員應提升自身素質，做到“一專多能”。首先是會計審計專業知識仍然要熟練掌握，這是審計人員的立身之道，另外還要掌握一定的計算機、數理統計、經濟學、社會學、心理學知識，不僅要做到知其然，更要知其所以然，能夠深入思考各種現象，而不會被復雜的表象所蒙蔽，這在面對審計邊界擴張后的復雜社會經濟活動時顯得尤為重要。

（三）國家審計的獨立性要進一步加強

國家審計的獨立性需要得到加強，這有助于增加國家審計的權威和信用，能夠讓各方面更加信服，也有利于國家審計開展工作，取得被審計單位的配合。如果國家審計各級機構改雙重領導制為垂直領導制，則獨立性會更進一步提高。另外，在獨立性增強的同時還應增加國家審計部門的強制權力，讓國家審計可以在自身的職權范圍內自主開展各項業務活動而不會受到其他部門的掣肘，這有利于增強國家審計的權威，也讓審計更有效果。

（四）社會監督應更加理性和專業

審計提供合理保證而非絕對保證，國家審計也不是反腐的唯一工具，社會對國家審計的期望應該逐趨理性，國家審計的邊界不能無限擴大，不可能涵蓋所有利益相關者的訴求。同時，國家審計也需要與其他部門形成制衡，才符合國家治理的總要求。社會監督還應更加專業化，能夠全面客觀地解讀專業觀點，為公眾深入淺出地解讀專業報告，正確引導輿論走向。在人人皆可發聲的自媒體時代，只有做到專業、理性、客觀才能收獲信任，所以公眾也應該努力提高自身專業素養，參與構建更高水平的輿論監督環境，推動國家治理持續進步。