上海城市排水行業體制機制與費制問題的分析和對策

陳 華

(上海城市水資源開發利用國家工程中心有限公司，上海 200082)

1 上海城市排水行業體制機制費制的發展變化和和特點分析

解放初，上海的排水管道、泵站和污水處理廠分別由兩個養護部門分工管理，1957年起劃歸上海市政局養護工程處管理。1976年，市政局將污水廠、泵站的運行管理職能從養護工程處分離出來，成立上海市城市排水管理處(以下稱排水處)，作為獨立建制的事業單位，負責中心城的生活污水收集輸送、污水處理、防汛排水的運行管理，這便是排水處的由來。

1978年改革開放以來，為加快本市基礎設施建設和水環境治理、確保城市防汛安全的需要，上海市屬排水行業管理體制與經營機制不斷調整。1987年，由于合流一期工程建設獲取世行貸款的需要，經上海市人民政府同意，“上海市城市排水公司”(以下稱排水公司)宣告成立，將排水處和上海市合流污水治理工程建設處兩家單位合并財務報表，其單位性質、管理模式、運作機制仍為事業性質。排水收費屬行政事業收費，納入財政預算管理，實行收支兩條線，項目建設和運行資金均由政府籌措。此后，上海排水的體制機制和費制經歷了6次較大的調整，如表1所示。

表1 上海城市排水行業主要的體制機制費制調整輪次及特點分析Tab.1 Analysis of Features and Major Adjustment Rounds of System, Mechanism and Pricing Issues for Shanghai Urban Sewage and Drainage System

2 上海城市排水行業目前的體制機制費制和優勢、劣勢分析

水務集團將供排水融為一體，集建設、運行和管理職能為一身。就排水而言，水務集團承擔中心城防汛排水、干線輸送、污水和污泥處理業務。費制方面, 從2016年始，市水務局與排水公司簽訂污水處理的政府購買合同，向排水公司支付污水處理服務費。排水公司核實城投污水公司在污水和污泥處理方面的費用并與之結算，污水處理費不能保障城鎮污水處理設施正常運行的，同級財政部門將給予補貼。排水公司使用政府的資金，因此接受審計，而建設項目的資金籌措全部由財政投資、排水公司則負責投資項目建設服務工作，代建制費用由排水公司劃轉相應代建單位。

2.1 目前體制機制費制下的優勢分析

(1)資金保障,尤其是建設資金由財政托底籌措，克服了以往排水公司作為虧損企業融資借貸的困難，促進了城市排水工程建設的發展。(2)排水企業可以集中精力進行建設和運行管理，當好超大城市安全保障“主力軍”，實現“兩個確保”。(3)使用財政資金要接受成本規制，迫使企業在發展的同時公開透明地接受社會監督，降本增效。

2.2 目前體制機制費制下的劣勢分析

(1)由于諸多歷史遺留原因，排水資產所有權和管理權不能很好統一于一身，形成了市屬市管、市屬區管、區屬市管、區屬區管等幾種模式。在日常管理方面，市區不能統一步調、浦東浦西不能協同的情況還是時有發生。水務集團負責中心城的排水業務，除中心城防汛外，主要包括合流一期、污水二期、污水三期等污水干線和配套支線輸送，白龍港等干線終端污水廠和中心城虹橋等污水處理廠及相應污泥處理處置設施的管理，接入干線的其他支線一般由所在區管理。在浦東新區內，除了干線可涉及到的干支線和泵站管理由水務集團管理外，其余排水業務歸浦東新區生態環境局管理。在水量調配和調度方面，市區不協調的情況時有發生，特別是由于河長制等水環境保護措施力度的增強，各個區都不敢貿然向河道排水，排水運行調度方式亦發生相應改變，污染物最終出路就是截污納管、接入干線、輸送到終端，大大超越了污水廠的設計容量，最終超量污水還是溢流排放。

(2)目前費制下，政府與企業簽訂的合約彈性不足。排水企業名為企業，實際類似表1于1995年第一輪改革調整前“收支兩條線”的事業單位，已缺乏一個真正的企業發展的內生動力。由創新和外部因素調整導致的建設費用或運行費用報價一旦升高就被反復規制或論證，迫使企業只能循規蹈矩，創新和提升服務品質受到一定影響。

(3)在水務集團內部，排水公司、城投污水公司和水務工程建設公司這3家公司對建設和運營、污水廠和管網行分門別類的經營管理，系統內缺乏將排水作為一個體系進行系統性考慮和整體性運籌的頂層設計，導致各工作單元之間融合度不夠、統籌性不足。

3 國內外部分排水企業體制機制案例分析

3.1 北排集團案例分析

3.1.1 北排成功的基礎——政府觀念轉變

北京市政府發布《北京市加快污水處理和再生水利用設施建設三年行動方案(2013-2015)》(下稱《行動方案》)，明確了北京市主城區主要的污水處理建設項目。《行動方案》規定，在北京中心城區的污水處理市場中，政府將完善服務價格、按照購買公共服務模式，保障排水、再生水利用設施的運營成本及企業合理收益。政府實行嚴格的特許經營管理，按照《北京市城市基礎設施特許經營條例》，市水務局與市政府授權的特許經營單位簽訂污水處理和再生水利用特許經營服務協議，確定服務范圍、服務時限、服務標準、服務價格，界定政府與企業的權利和義務，依法依規，加強監督管理。市國資委、市水務局會同政府有關部門健全考核機制[1]。至此，計劃經濟模式開始向政府購買公共服務的市場化模式轉變，“政府主導、專業治理、競爭擇優、特許經營”，開創了國內超大型城市排水模式創新的先河。

3.1.2 北排成功的保障——特許經營合約優惠，國企優先

《特許經營服務協議》對北京水務市場的定價、調價和結算方面有詳細規定，明晰了投資者的風險與回報。北京市政府將與特許經營權企業按季度結算服務費，此外服務費還將根據通脹等因素，每3年進行一次調整，總期限為30年。新增污水處理廠將按照內部收益率8%的原則，核定污水處理廠的服務費，特許經營權的所有者可以通過技術改進和管理提升，以及使用低成本資金來提升水廠的凈資產收益率[2]。由于政策清晰、穩定、優惠，預期回報較高，北京市兩大水務公司，北排集團和首創股份都對特許經營權躍躍欲試。北排集團長期深耕北京中心城排水業務，在北京市主城區處于排水業務自然壟斷地位，主城區高碑店、酒仙橋等核心污水處理廠，均隸屬于北排集團。因此，北京市政府最終決定將《行動方案》的特許經營權授予北排集團，保障了北排的發展壯大。

3.1.3 北排成功的關鍵——良好的資本運作

《行動方案》是北排集團市場化改造的基石，如果需要完成其中規定的建設目標，至少需耗費資金400億元[2]。北排如果不剝離濃重的事業單位色彩，難以完成如此艱巨的建設任務。2014年，北排集團拿出核心資產入股，國投創新以現金入股，兩者宣布組建合資公司——北京北排水環境發展有限公司，后者有強大的金融團隊和工具作為支撐。資本市場引入了合作伙伴使北排集團可搭建集團、合資公司、水環境基金三級融資平臺，撬動大量社會資本完成《行動方案》所要求的建設任務。通過不斷深化改革，北排已成為集投融資、設計、建設、運行、管理、科研開發、技術服務等為一體的水環境治理整體解決方案供應商，投資、建設、運營全國多個流域治理PPP項目，如南寧市那考河流域治理PPP項目[3]。

3.2 深圳水務案例分析

(1)供排水合一，打造國內首家供排水一體化水務企業。2001年，深圳市自來水(集團)有限公司與深圳市排水管理處合并組建深圳市水務(集團)有限公司，標志著深圳市供排水一體化進程初步完成，誕生全國第一個供排水一體化運營企業。供排水一體化經營后，深圳市污水處理業務突飛猛進，深圳特區內污水處理率提高了30%以上[4]。

(2)注入外資，移植先進的企業管理模式，使深圳水務迅速發展壯大。2003年底，集團招商工作歷時20個月完成，法國威立雅水務和首創股份的聯合體以總報價33.1億元人民幣成功競得集團45%的股權，是當年亞洲最大金額的股權交易案，也是迄今為止我國水務市場最大金額的股權交易案[5]。深圳水務股權轉讓案例是我國水行業市場化改革的典型成功案例之一，通過改革、外資注入、現代企業再造，深圳水務集團成長迅速，服務水平、運行效率、技術實力等方面均處于全國領先水平[6]。

(3)加強全方位監管，降低特許經營風險。按照《深圳市公用事業特許經營辦法》[7]，深圳水務集團的特許經營受到全方位嚴格的監管。監管機構除了特許經營授予單位深圳水務局之外，還接受深圳公用事業監督委員會、深圳物價局和深圳環保局等單位的監管。

(4)不斷拓展產業鏈，加快市場化步伐。目前，深圳水務公司已成為集自來水生產及輸配、污水處理及排放、水務投資及運營、水務設施設計及建設等業務為一體的綜合水務服務商，承擔深圳市96%的供水業務及原特區內100%的污水處理業務。在市場化方面，步伐快，產品多，據2018年數據，已在全國7個省投資水務項目36個。其中池州市主城區污水處理及市政排水購買服務(PPP)項目，作為國內首例簽約落地的示范項目，具有良好的示范作用[8]。在產業鏈方面，產品多，涉及水環境生態修復、污泥處理處置、垃圾滲濾液、工業廢水處理、流域綜合治理、海綿城市建設、排水管網非開挖修復等。

3.3 重慶水務案例分析

(1)供排水一體化，從原水、供水到排水的產業鏈完整。2001年，重慶市自來水公司、重慶市排水公司等合并而設立了國有獨資的重慶市水務控股(集團有限公司)，成為重慶市最大的供排水一體化經營企業。供排水一體化整合后，重慶水務進入快速發展階段。2007年，該公司改制，從國有獨資改為國有控股的重慶水務集團股份有限公司。

(2)企業根據特許經營合約享有優惠權利，可依程序啟動價格調整。 2007年重慶市政府授予重慶水務排水特許經營權，期限30年。按照《重慶市人民政府關于授予重慶水務集團股份有限公司供排水特許經營權的批復》(渝府[2007]122號)文件，“特許經營期滿后，重慶水務集團可報請重慶市政府延長特許經營期限，如其總體服務質量和服務價格水平明顯優于其它同類企業，市政府可予優先考慮。”按照特許經營合約，重慶水務集團有權要求進行價格調整，即依照法定程序，由重慶水務集團事先提出調價申請，之后履行聽證程序，最后由重慶市政府批準執行[9]。

(3)引入外企戰略投資，企業能效大幅提升，成功登錄資本市場。2008年4月，重慶水務引入戰略投資人蘇伊士環境香港有限公司和新創建香港投資有限公司，組建重慶蘇渝實業發展公司。至此，重慶水務股本結構中，水務資產經營有限公司持股85%，重慶蘇渝實業發展有限公司持股15%。戰略投資人在公司治理領域對重慶水務提供支持，并與其分享項目管理經驗，使重慶水務的公司治理結構更加完善，管理更加科學，企業運營效率也得以大幅提高，使重慶水務成為西南地區水務企業翹楚。通過剝離不良資產、做強主業、注入外資、規范的公司治理，有力地推動了企業成功上市，2010年起重慶水務登錄A股市場，發行5億股，融資20億元[10]。

綜上所述，國內北排集團、深圳水務、重慶水務經過體制機制深化調整后都獲得成功，表2給出了上海城市排水目前的體制機制費制與各案例的比較。

表2 上海城市排水目前的體制機制費制與 國內成功案例的比較Tab.2 Comparison of Existing System, Mechanism and Pricing Issues between Shanghai Urban Drainage and Successful Domestic Cases

注：*深圳于2018年被列入超大城市

由表2可知，在城市規模相當的比較中，北京和深圳可以作為上海進一步深化體制機制調整的參考，尤其在資本運作、撬動大量社會資本以及注入外資、改善企業運營管理效能、延長產業鏈方面值得上海借鑒。

3.4 日本東京排水行業管理體制機制分析

日本的地方自治制度由都道府縣與區市町村的雙層結構構成。都道府縣負責處理廣域行政事務，日本共有47個都道府縣,東京都也是其中之一[11]。市町村是與居民直接相關的基礎地方行政機構,負責與居民生活密切相關的事務。此外，還有為特定目的設置的特別區，如東京都23區。

日本東京都人口1 375萬人[12],上海人口2 415萬人。兩城市近年來在“全球化與世界城市網絡研究”(簡稱GaWC)編制的全球世界城市分級與排名中地位相當，具有可比性[13]。

東京都目前擁有23個區，26個市，5町8村。在這個行政關系中，東京都的23個區稱為特別區，人口密度高，相當于上海中心城的市區。東京都的市人口較少，相當于上海的郊區，町村相當于上海的遠郊區[14]。從行政關系上看，都與區、市、町、村更多是平行協調關系, 都可以指導區、市、町、村的工作，為它們提供服務和咨詢。

都政府所處理的事務包括：超過區、市、町、村區域范圍需要統一協調處理的一切事務；特別區的一部分事務(如消防、衛生、自來水、下水道)；作為首都所需要的接待、保護任務等。都一級的組織機構可分為兩大類，共計27個部門。一類是決策機構，主要是議會局；另一類是執行機構，稱為知事部局、供應企業局、行政委員會等。行政委員會及委員主要是制衡知事權力過于集中而設立的，負責東京都排水建設和維護管理的“東京都下水道局”設在東京都“供應企業局”轄下。對照日本一般的道府縣一級的管理方式，東京都在管理事權和財權的分配方面有較大的突破，實現了事權與財權的對等。

在事權方面，東京都將消防、公共下水道、水道、交通和公害管理等統一納入都一級進行管理，將保健所、建筑確認等下放特別區等。在這種格局下，都與區、市、町、村的關系以平行協調關系為主，垂直管理上僅東京都和區市町村兩級體制。東京都、區、市、町村以管理事項為依據明確劃分各自分工。在分工中，都一級的管理更偏宏觀，如政策研究制定及跨區域的事務協調，以及需要全市統籌計劃的管理事務，市、町村的管理偏具體和微觀。在具體的實操過程中，都一級管理機構如東京下水道局通過下設各事務所實現對相應管理地域的下水道管理，管理范圍從管網、泵站到污水處理廠全覆蓋，由此形成業務覆蓋無遺漏、管理層級不疊加的靈活、彈性的管理體制。

在財權方面，力爭財權和事權相對應，對總資金進行了分配。特別區和東京都簽有固定資產稅、市町村民稅法人稅、特別土地保有稅等的共同財源協議，這些共同財源的45%，及事業所稅、都市計劃稅等歸入東京都的財政(市級財力)，并專款負責23區的消防、上下水道等事業支出；共同財源的55%及區稅共同構成各區的財政(區財力)，完成各區事權范圍內的事務財務支出[15]。

日本和中國雖然國體不同，但東京都與上海在區域面積、經濟發展、人口規模和自然地理方面具有較強可比性，東京都城市管理扁平化、事權與財權統一、政府抓大放小、各單位職能清晰不交疊的優勢值得上海借鑒。

4 優化上海排水體制機制費制的對策與思考

上海排水由于歷史原因在體制機制費制方面積累下來的問題和瓶頸，在新形勢下一定程度阻礙了上海排水的高速健康發展，探求對策，破解難題十分重要，分析國內成功的水務改革案例，借鑒東京都大都市管理的經驗，提出如下的對策和建議。

4.1 理順內部關系，避免條塊切割

在水務集團內部，重視將排水作為一個系統進行頂層設計，統籌管理，改進現行排水行業管理體制、方式、方法，真正形成建管一體、廠網一體的高效率模式，推動排水行業管理向精細化方向發展。

雨水防汛和污水輸送治理作為城市排水服務的兩大主要功能板塊，在實際運行的形態上存在大量的交叉和融合，但無論是運行管理還是成本分攤卻要切分到排水公司和城投污水公司，難以厘清。理順體制，可以避免雨水與污水、防汛與輸送、初期雨水治理與城市水安全之間的條塊切割。建管一體化，工作思路會拓展，以長期、高質量的運營為最終目的，統籌協調各項工作，倒逼建設上臺階。

4.2 優化外部環境，改善體制機制費制

企業要發展壯大，勢必要優化外部環境。在上海，行政審批流程繁瑣，一方面增加了行政成本，另一方面大大增加了行政管理時間周期。而且各管理機構之間難免存在管理職能交疊，比如，排水公司申報了項目工可，經過城投集團內部層層簽報后，要到行業主管單位水務局接受評審，水務局從行業管理、技術方案、資金控制上進行管理；水務局評審通過后，再到市發改委評審，市發改委又再度從立項必要性、技術方案可行性和資金合理性方面進行審查和評議，市發改委否決技術方案已不鮮見。從這個例子看，項目審批流程實存在反復管理、職能交疊的情況。建議借鑒東京都“各單位職能清晰不交疊”的經驗進行改善，具體做法可讓水務局從行業發展方向、技術方案可行性和先進性方面進行評審，而市發改委側重資金控制。在未來，如果固定資產投資相對緊縮，甚至可以再造項目管理流程，即立項先報市發改委對投資規模進行控制審批，再報水務局精耕細作項目技術方案，則各部門職能清晰，互不交疊，節約審批時間，提高項目質量。此外，還可借鑒東京都城市管理的“扁平化”經驗，將某些排水工作事項進行扁平化管理。比如，已建成排水干線中局部的更新改造項目，建議在資金管理上實施備案制管理，只要資金不突破年度財政專項預算，備案即可，審批環節只需要水務局對項目必要性和技術方案進行審批，管理就可實現扁平化。

此外，亟需建立一個更高行政級別的機構，站在保護超大城市水環境和水安全的角度，統籌協調，討論和解決影響排水發展的重大問題或者跨區域、跨部門協調難度大的問題，破解難題和瓶頸，真正實現政令通達，高效管理，一網調度。這種機構設置類似于東京都設立的“都”一級機構，在上海則相當于市一級機構或者市級領導作為最高管理者的“排水業務協調委員會”，專司全市統籌安排的管理事務、協調難度大的事項以及宏觀層面上的管理事務，如政策研究和制定等。

費制方面，借鑒東京都“事權與財權統一”的經驗，力爭在排水事物上實現事權與財權對等。上海目前市區兩級在排水行業管理方面存在市屬市管、市屬區管、區屬市管、區屬區管多種資產管理模式，其中市屬區管、區屬市管屬于資產權與管理權分離，容易出現事權與財權不能統一于一身的局面，須加以理順，務必形成市屬市管、區屬區管的統一局面，以使資產權、事權和財權一一對應。這樣，市區才能調動各自積極性，各司其職。

4.3 優化政府采購合同，增加彈性空間和激勵機制

從各地的案例來看，政府與企業簽訂的特許經營合約期限比較長，為30年。中標企業會立足這個較長時段，深謀遠慮，從企業發展角度布好局，起好步，無論是在設備的維護保養還是科技進步的投入方面，都可避免短視行為。建議上海市政府與企業簽署的合約期也能有較長時限。

建議合約保障企業合理的利潤，如此可以避免企業進一步壓縮成本至不合理的范圍。利潤確定綜合考慮上海經濟發展水平、人均收入增長水平及其它經濟發達城市水務特許經營合約中相關參數制訂。

合約的彈性還體現在企業應對外部條件較大變化時可申訴，合約開口，保留調整余地。環保監管方式、監管要求和相應標準調整都可視作這種較大的外部條件變化。

建議在合同中增加激勵機制的條款。企業通過自身努力，優化經營管理，創新方式方法，在保障服務的同時，降低成本獲得的利潤空間，合約應予以企業一定的激勵。這樣才能逐步煥發企業的活力。

4.4 借鑒深圳和北京做法，完善監管體制

較長期限的特許經營和合理的合約會保障企業不斷發展壯大，在發展壯大的同時，監管必須緊緊跟上。上海可借鑒深圳和北京做法，引入全方位的監管，包括國資委、水務局、環保局、物價局等政府機構可從各自角度對企業進行行業監管和經濟審計，保證企業行為規范、產品質量符合要求、資金使用合規。

4.5 嘗試用好資本市場平臺，為企業發展注入創新動能

在環境保護要求日益提高的今天，排水的建設高潮還遠遠沒有退去，在這種情況下，開辟各種資金渠道，又快又好地完成各項建設任務，構建排水發展所需要的基本格局是非常重要的。

資本市場作為融資的平臺，可以為上海排水的發展提供資金保障，補充市級財力的不足，解決一個時期內資金比較缺乏的狀況。資本市場的資金還可以投入科技創新，為企業注入創新動能，克服財政規制下排水企業資金使用的限制，促進排水企業向高質量發展。而排水公益性的特點又可以為投資提供長期和良好的回報。如此可以構建比較完善的資金保障體系，即以政府財政為基本保證，以資本市場運作為良好補充。政府和企業在這種分工下也能更好找準自己的定位。

5 結論

改革開放以來，上海城市排水體制機制費制經過幾輪深化改革，取得了一些寶貴的經驗，但仍然存在較多問題，在目前形勢下，不適應排水健康高速發展的情況凸顯。

對比國內改制比較成功的北排集團、深圳水務和重慶水務等案例，上海排水體制機制費制有許多可改進之處。世界城市分級和排名地位與上海接近的東京都，其城市管理扁平化、事權與財權統一、政府抓大放小、各單位職能清晰不交疊的優勢非常值得上海借鑒。

為保障上海排水的高速健康發展，體制機制費制的持續改善迫在眉睫，建議理順內部關系，在實際操作中真正做到建管一體、廠網一體；優化外部環境，實施扁平化管理，成立市級層面的協調機構，市區兩級管理實現事權與財權對等；優化政府采購合同，增加彈性空間和激勵機制；借鑒深圳和北京做法，完善和強化對特許經營的監管；嘗試用好資本市場、為企業發展注入創新動能。