財政支農對農業面源污染的影響

●夏雪瀚

一、引言

我國農業生產目前開始呈現出集約化、規?；厔荩?017年，糧食總產量達到（66000）61791 萬噸，農村居民可支配收入達到13432 元。而受人多地少的資源稟賦特征限制，我國農產品產量很大程度上取決于化肥、農藥等相關要素的投入。隨著2004年中央一號文中“多予，少取，放活”方針出臺，對這類要素的補貼水漲船高，至2017年，國家農林水事務支出金額已超過19000 億元。這同歐美國家曾經對農業發展予以支持的做法類似。歐美國家在農業財政投入增加的同時，經歷了面源污染加重、土地退化等農業環境問題，最終促使他們將農業財政的重心放在環境保護上，而不僅限于支持農業生產。而我國自2004年起，化肥施用總量已由4600 多萬噸增長至目前接近6000 萬噸，在世界總量10%的耕種土地上施用了超過世界總量30%的化肥，化肥施用強度已經遠遠超過了“國際警戒線”的225 千克/ 公頃。據農業部統計，面源污染已經超過工業污染成為我國水質的第一大污染源。之所以有這種變化，是否是因為財政支農力度提升的同時對環境有著不利的影響？如果答案是肯定的，那其影響的路徑又是怎樣？目前，國家已經對農業面源污染十分重視，2015年農業部下發了《到2020年化肥、農藥零增長方案》，黨的十七屆三中全會上提出要建成資源節約型、環境友好型農業生產體系，表明了我國遏制面源污染的決心。因此，弄清該問題的答案有助于我國健全財政支農體系，有助于完善財政支農方式，具有現實意義。本文旨在分析財政支農對農業面源污染的影響，用理論分析影響路徑的機理，建立模型并實證檢驗，提出相關政策建議。

二、文獻綜述

20 世紀80年代歐美國家開始著眼于政策對面源污染的研究，集中表現在農業的相關補貼政策對化肥施用存在促進作用。Repetto（1987）指出市場失靈和由政策導致的市場機制扭曲會使得環境惡化，一般農業補貼政策在增產增收的同時會產生更嚴重的面源污染，而修正這類政策帶來的扭曲會使得面源污染有所改善。Berg（1981）發現通過對于農業的相關補貼會降低化肥的價格，最終會使得化肥施用量上升。Falvey(2004)的研究得出結論，相較于發達國家，發展中國家采取的農業政策往往是選擇優先保證作物產量獲得經濟效益而不在于環境保護，最終在國內會產生嚴重的生態污染。90年代，“庫茲涅茨假說”被提出，后續學者跟進并加以驗證，此假說揭示了一種關于經濟發展與環境保護的兩難選擇，其基本表現是在發展初期，環境會隨經濟發展而惡化，到一定程度時則會隨經濟發展的提升有所改善（Grossman,1991）。國外學者也提出了一些解決面源污染的建議，部分學者根據“庇古稅方案”，主張征收污染稅等相關政策解決面源污染問題（Pigou,1996）。但是由于面源污染不同于點源污染，衡量污染程度的方法差異較大、不準確，而通過增收排污費等政策實施成本又過于高昂，這類政策會使得面源污染得不到有效控制。

近年來，我國學者開始運用庫茲涅茨曲線研究農業面源污染問題，學者們發現經濟發展與環境污染物存在著“倒U 型曲線”的特征，這些研究進一步驗證并發展了EKC 假說（張暉等，2009；葛繼紅，2011）。有學者將面源污染分解成多種效應，結果顯示人口、經濟規模、規模效應會直接影響農業面源污染排放量（梁流濤，2013；吳義根等,2017）。還有學者利用門檻效應分析農業經濟對農業面源污染的影響，得出農民人均收入將會提高農業面源污染程度的結論（陳燕翎，2018）。

財政支農政策方面，我國學者致力于分析財政政策的實施效果。學者們基本認同財政政策確實提升了我國糧食生產水平、提高了農業生產率、增加了農民收入（李曉嘉，2012；馬曉河等，2016）。劉凌鵬（2005）表示與農業支持政策相關的“黃箱政策”會扭曲市場價格，影響農業技術效率，進而造成農業產出損失。僅有為數不多的幾篇文獻討論了我國財政支農政策與面源污染問題，李一花（2009）指出我國現行財政支農政策對于農業面源污染調控能力不足，需要立法先行注重財政補貼手段的高效運用，使得面源污染狀況有所改善。侯玲玲（2012）采用2004- 2009年分省面板數據，構建化肥需求函數分析得出農業補貼未使得化肥投入量顯著增加的結論。袁賽（2017）等則認為財政支農規模刺激了化肥農藥的施用，對我國農業生態存在“負外部性”。

綜上所述，學者對于財政支農政策的研究基本肯定了政策促進了農業發展和農民增收，起到了政策預期的效果，但對政策的“副作用”認識不夠充分。這些“副作用”主要表現在財政支農可能會造成市場價格扭曲與農業面源污染。而近來關于財政支農與農業面源污染的關系的研究中，學者們并未得到一致的結論。一方面，現有研究只針對財政支農政策中的農業補貼部分，缺乏影響機理分析；另一方面，現有研究的年份主要在2009年左右，缺乏后續跟進。因此，本文首先分析財政支農政策對農業面源污染影響機理，其次在分析的基礎上構建實證模型，最后運用實證方法分析結果。

三、影響機理分析

財政支農通常是指國家財政對農業、農村、農民的支持。舒爾茨的農業經濟理論指出，傳統農業資源配置的均衡狀態較脆弱，遭受外部沖擊會打破均衡狀態，無法自我恢復，出現“蛛網”模式。必須通過外部干預保證農業生產狀況穩定，這種外部的干預需要政府的力量。政府主要通過農作物價格支持政策、對農業公共物品投入和對農業進行補貼三方面對面源污染產生影響。

農作物價格支持的主要方式為差價補貼、最低價收購、臨時收儲等。差價補貼政策是設置一個目標價格，補貼給生產者實際賣價與目標價格間的價差；最低價收購政策是當糧食作物供過于求時，政府以高于市場出清的支持價格收購糧食作物，使得農產品價格保持穩定，進而穩定農業生產者的未來預期；臨時收儲政策則可以看做玉米的最低價收購政策，機理同上。依照小農經濟理論，農業的現實情況是生產者追求短期收益，得益于上述政策，生產者會提升未來的預期收益，進而追求這種預期，采取兩種行為，盡可能地提升糧食作物的播種面積以提高產量；在播種面積不變的情況下提升要素投入提升單位面積產量，從而提升施肥總量。財政對農業公共物品投資主要是對農村基礎的建設與改造和對生產者進行相關技術培訓，前者主要包括排水設施、機耕道等改善與修建，后者主要是農技研發及推廣。農業基礎設施改善后，農業生產者的生產成本降低，生產率相對提升，農戶會提高要素的投入，追求更高產量，從而危害環境。在技術推廣上，對環境影響存在兩方面。有利的一面是通過改變人們意識，轉變生產方式而來。例如近年來清潔生產、配方肥、有機肥的推廣。不利的一面是因為技術本身。例如化肥、農藥技術的推廣提升了生產率，也帶來了面源污染；例如良種推廣，良種的施肥量往往比傳統作物更高。因此，財政在公共物品投入上對環境有不同影響，對面源污染影響方向不定。

本文界定財政對農業的相關補貼是：糧食直補、良種補貼、農機補貼與農資綜合補貼等。糧食直補會直接增加農戶的經濟實力，直接提升了農戶收入，增加了農戶購買力，刺激農戶使用更多生產要素，進而造成環境污染；后三種補貼會使農機具、化肥等生產要素相對成本下降，促使農戶通過增加這類生產要素的投入替代高強度的勞動，導致這類要素施用量提升，造成環境污染。但上述四種補貼在實際執行過程中，鑒于避免“尋租”行為的發生，除農機補貼外其余補貼均是直接打入農戶一卡通中，這會使除農機補貼外的其余三項補貼表現為價格補貼，還會對要素市場產生扭曲。要素市場扭曲是指因市場不完善而導致生產資源在國民經濟中的非最優配置，即要素的實際價格不等于均衡價格。在農業生產領域，生產要素扭曲主要源于國家對相關企業的管控與上述支農政策導致。以化肥為例，國家管控的方式主要有對化肥限價與給予化肥企業補貼，會降低化肥生產成本，使得化肥價格降低，刺激農戶使用。支農政策又通過降低化肥的相對價格，通過替代效應減少勞動的投入，因此農戶會增加化肥投入以提升農作物產量。

綜上所述，財政對公共物品的投入上對環境影響有著兩面性，生產要素價格扭曲可能加劇了財政對環境的不利影響。本文在此提出研究假說：一、財政支農規模的擴大加劇了面源污染。二、在財政支農政策對面源污染的影響過程中，生產要素市場的價格扭曲起了中介作用。

四、數據說明、變量選擇與實證分析

（一）數據說明

由于相關數據缺失，本文最終選擇了26 個省份①相關數據，來源于2007- 2017年度出版的各省統計年鑒、《中國農業年鑒》、EPS 數據庫，受教育程度來源于《中國人口與就業統計年鑒》。

（二）變量選擇

本文被解釋變量是面源污染程度，本文參考相關研究選用化肥施用總量作為衡量指標。

本文關鍵變量是表征財政支農的變量與表征要素市場扭曲變量。財政支農變量為各省份農林水事務支出與該省財政支出之比。要求市場扭曲計算方式參考葛繼紅（2011）的方法，首先建立農業生產函數的對數形勢，進而估計出化肥邊際價值，最后通過與化肥實際成本之比得出要素扭曲程度。涉及的相關變量有化肥價格、化肥施用量、人工成本、土地成本、相關農作物產值。

依據已有研究文獻，選擇如下控制變量：

1.經濟變量。用人均純收入（元）表示，同時引入人均收入的二次項驗證庫茲涅茨假說。實證中2007- 2012年采用農村人均純收入表示，2013- 2017年使用農村人均可支配收入表示。

2.種植變量。用農作物播種面積（萬公頃）表示，更大的播種面積意味著更多生產要素投入。

3.技術水平。用農用機械總動力（萬千瓦）與人均受教育程度（年）②表示。

4.價格因素。用化肥生產資料價格指數表示。

（三）模型設計

根據相關研究，以庫茲涅茨假說為基礎建立實證模型，取對數形式：

式中，因變量yit表示化肥施用總量，income 表示人均純收入，dp 表示化肥價格扭曲程度，fs為財政支農變量，h 為各控制變量，η 為誤差項，i、t 分別為截面變量與時間變量。

在考慮變量X 對解釋變量Y 的影響時，若X 不僅直接影響Y，且通過變量M來影響解釋變量Y 的話，M 被稱為中介變量。中介變量的檢驗一般通過三個方程完成，先構建1：X 對Y 的回歸，如果X 的回歸系數顯著，則構建2：X 對M 的回歸方程與3：X 和M 對Y 的回歸方程。如果2中X 的回歸系數顯著且3 中M 的回歸系數顯著，則中介系數顯著；如果3 中X 系數不顯著，則存在完全中介效應，3 中X系數顯著則存在部分中介效應。因此設定中介模型：

在利用面板數據進行回歸的時候，需要對模型形式進行hausman 檢驗，最終本文選擇固定效應模型。

（四）回歸結果與分析

結果如表1，模型一、二、四中，人均收入系數皆大于0，而平方項的系數小于0，影響效果顯著，驗證了“庫茲涅茨假說”，同現有文獻結論一致。

從模型可以看出，財政支農對面源污染影響為正，彈性為0.072，說明隨著財政支農規模的提升，對面源污染有著“負外部性”，驗證了本文的猜想一，我國在擴大財政支農的力度的同時對環境造成了不利的影響。此外，化肥價格扭曲在模型一、二、四中都表現出了對化肥施用量有顯著的正向效應，在模型四中其彈性為0.064，在財政支農對環境存在不利影響的同時，生產要素的價格扭曲加劇了這種影響，進而造成更嚴重的面源污染。

表1 模型回歸結果與中介效應結果③

模型一、二、四可看出，控制變量中，播種面積顯著為正，這符合一般常識，在播種面積增大后生產要素的投入必然加大，因此會導致化肥施用量的提升。受教育程度都表現為顯著的負向影響，這可能因為受到更好教育的人了解過量施肥的危害，因此在施肥上更為謹慎、科學,這也側面表現了需要加強農業技術方面的培訓。化肥生產資料價格指數回歸結果不穩定，且都不顯著，這可能是因為化肥對農業生產是一種剛需要素，化肥價格較為穩定，農業生產者又因長期耕作經驗難以改變施肥行為，化肥施用量總體而言不受化肥價格的影響。表征技術進步的農用機械總動力彈性呈顯著的正向的結果，這可能因為在我國購買農業機械的農戶相較于傳統農戶，經濟條件較好、生產規模較大，初步實現了規?；a方式，這種生產方式所需要的要素較多，因此選擇投入更多的生產要素代替人力勞動，致使化肥施用量提升。

中介效應的三步檢驗分別為模型一、三、四，中介效應的回歸中，模型一為中介檢驗第一步，被解釋變量為面源污染程度，財政支農政策變量顯著為正。模型三為中介檢驗第二步，以財政支農政策變量為解釋變量，將價格扭曲作為被解釋變量，其余控制變量不變，可以看出，財政支農變量顯著為正。模型四中為中介檢驗第三步，將財政支農政策變量與價格扭曲變量系數同時作為解釋變量，面源污染程度為被解釋變量，兩者顯著為正。按照中介效應判斷方法可以得出，中介效應顯著，為部分中介效應，因此除了財政支農，還會通過要素市場的扭曲進一步加劇面源污染，驗證了假設二。

五、結論與建議

本文首先從理論上探討了財政支農對面源污染的影響機理，然后利用我國2007- 2017年26 個相關的省份數據，實證分析了財政支農、生產要素扭曲對農業面源污染的影響，得出了以下結論：第一，財政支農規模的擴大會產生更大的面源污染，不能一味強調財政支農資金的投入，要重視其對面源污染的影響；第二，生產要素的扭曲會加劇這種環境惡化，扭曲程度越大的省份，面源污染也更嚴重。

在農業現狀短期難以改變的情況下，農業的財政支持仍是必須的，但根據本文分析，現階段的這種支持又造成了負面效果。本文在此提出如下建議：由于我國糧食安全依舊是頭等大事，財政支農的相關投入仍應該繼續提高，但不能一味提升支農資金，要加大對“綠色補貼”的力度，獎勵采用清潔生產技術的相關農業生產者，對生產要素的相關支持可以轉而投入有利于農業持續發展的領域，例如轉變為對有機肥、配方肥技術、節水灌溉等及其相關技術的大力支持，在不造成要素價格扭曲的同時，實現增產增收，避免對環境產生負面影響。

注釋：

①26 個省份分別為河南省、陜西省、內蒙古自治區、遼寧省、吉林省、黑龍江省、江蘇省、浙江省、安徽省、福建省、江西省、山東省、河南省、湖北省、湖南省、廣東省、廣西壯族自治區、海南省、重慶市、四川省、貴州省、云南省、山西省、甘肅省、寧夏回族自治區、新疆維吾爾自治區

②人均受教育程度= 小學比重*6+ 初中比重*9+ 高中比重*12+ 大專及以上學歷比重*15（每萬人）

③注：*、**、***分別表示在10%、5%、1%的置信區間顯著