新中國70年不動產登記制度：歷程、邏輯與趨勢

劉家明 郭芳斌 王海霞

摘要：不動產登記制度是自然資源及房產制度的基礎，是發揮社會主義制度優勢并借以體現治理優勢的一個重要方面。新中國成立70多年來，不動產登記制度歷經產權確認、一度停滯、分散登記、規范化登記、統一登記等階段而逐漸走向科學規范，其總體上呈現出治理現代化的演進邏輯：在目標多元化中著力政府治理，在功能多樣化中強化政策支撐，在制度體系化中推進政府適應，在流程信息化過程中提升治理能力，在治理現代化進程中注重社會治理。未來不動產登記的權責體系更加完善、治理能力還會提高、服務效率不斷提升，歷史遺留問題會得到解決，必將朝著整體性治理、大數據治理、智慧化治理的方向發展。

關鍵詞：不動產登記制度;新中國70年;房產制度

中圖分類號：D923.2 文獻標志碼：A 文章編號：1672-0539（2020）06-0022-07

根據2015年施行的《不動產登記暫行條例》及實施細則，不動產是指土地、海域以及房屋、林木等定著物，不動產登記是依法將不動產權利歸屬和其他法定事項記載于不動產登記簿的行為，即將各類型不動產的登記職能整合到一起進行統一登記的確權方式。因此，不動產登記制度既是國土資源制度與房產制度的重要組成部分，更是保護人民群眾合法產權和完善社會主義經濟體制、健全市場信息機制的基礎。在新時代，為防控房地產市場風險以及更好地維護社會穩定、調控房產供求，尤其是落實中央的“房住不炒”的施展目標和即將推行的房產稅，不動產登記制度必將發揮基礎制度支撐、信息機制保障和數據治理推動等方面的重要作用。

新中國成立70余年以來，不動產登記制度取得了階段性的成果并逐漸走向科學規范，而且發揮了一定的社會主義制度優勢，但也暴露出一些局限并造成了歷史遺留問題。十九屆四中全會通過了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，作出了治理現代化的戰略部署，為中國未來的改革和發展指明了方向。治理體系和治理能力現代化也必然是我國不動產登記制度改革與發展的基本方略。在新中國新征程的新起點，回顧歷史、總結規律、展望未來是新時代賦予我們的歷史使命。為此，本文梳理回顧了我國不動產登記制度的發展歷程，從中總結歸納其演變邏輯、預判其發展趨勢并提出對策建議，以更好發揮我國不動產登記的制度優勢與治理優勢，更好地推進不動產治理的現代化。

一、我國不動產登記制度的發展歷程

從現代法律意義上來講，不動產登記制度的概念是在《大清民律草案》中首次提出，后在民國時期由政府進行修改完善直至完全建立。雖然由于戰亂沒能在全國范圍內完全實施，但現代不動產制度的理念已在中國形成，同時為新中國成立之后的不動產登記制度探索提供了法理基礎和實踐參考口]。新中國成立后，不動產登記制度在從延續到停滯、從停滯到再發展的曲折歷程中演進。從總體上來看，不動產登記制度是隨著我國的國情以及當時的方針政策演變的，我國的不動產登記制度經歷了五個階段的演化歷程，尤其是改革開放后逐漸步入科學規范的軌道和治理現代化的征程。

（一）新中國成立初期重新確認產權階段（1949-1956年）

1949年，中華人民共和國成立。為提高生產力和調動人民的生產積極性，在《中國土地法大綱》《中國人民政治協商會議共同綱領》和《中華人民共和國土地改革法》等法律法規支撐下，全國上下開始了浩浩蕩蕩的土地改革運動，沒收地主的土地及多余的房屋，分給少地或無地的中下貧農，保留富農、中農的土地。同時為了維護土地改革的秩序和保障農民的合法權益，在農村，開始清丈土地，接受、登記發生了轉移的財產，為農民頒發土地房產所有證，保障農民享有完整的土地所有權，享有“經營、轉讓、出租、典當土地”權利;在城市，沿用民國時期的不動產登記制度，清查城市房地產，對城市房地產進行總登記，保護合法權益。在土地改革的推動下，我國幾千年的封建土地所有制被徹底摧毀。老百姓成為了土地的主人，實現了幾代人“耕者有其田”的夙愿，鞏固了中華人民共和國成立初期的人民政權，解放了農村生產力，農村生產迅速恢復發展，也為我國的工業化建設創造了條件。

（二）土地制度變革導致登記停滯階段（1956-1978年）

1956年，中國加快轉向社會主義改造。中共中央書記處二局發出《關于目前城市私有房產基本狀況及社會主義改造的意見》，提到“一切私人占有的城市空地、街基等地產，經過適當辦法一律收歸國有”，標志著城鎮土地國有化的開始。同時伴隨著“大躍進”和人民公社化運動的開展，在農村，全國重點發展農業生產合作社，從農民個體經濟轉向農村集體經濟，取消農民土地私有制，建立土地集體所有制，農民對土地只享有使用權，而不再享有所有權，房屋的買賣和典當等權利也受到了限制，片面地提高公有化程度，不僅違背了客觀規律，也打亂了正常生產秩序，使得農村生產力遭到嚴重破壞。在城市，大力開展社會主義私房改造，住房非商品化，形成以國家為核心的住房體系，土地禁止買賣，由國家行政劃撥。隨之而來的是十年“文化大革命”，不動產登記制度停滯不前，甚至可以說基本被遺忘。

（三）改革開放以來的分散登記階段（1978-2007年）

1978年，中共中央在十一屆三中全會上做出了改革開放的新決策，啟動了改革的新進程，確立了城市的土地歸國家所有、農村的土地歸集體所有的土地公有制形式。農村慢慢恢復和發展農業生產責任制，建立了“土地集體所有、家庭承包經營、長期穩定承包、鼓勵合法流轉”的新型農村土地制度。1982年農業部設立了土地管理局，開始在縣一級開展土地調查和登記。1983年國務院頒布《城市私有房屋管理條例》，開始加強對私有房屋的管理，要求所有私有房屋的所有權人必須到房屋所在地的房地產管理部門辦理所有權登記手續，允許私有房屋進行買賣、租賃、代管。1986年頒布的《中華人民共和國土地管理法》明確土地的權屬及登記發證工作。這一系列法律法規的頒布實施，對我國的不動產制度建設完善具有重大意義，但同時也標志著不動產分散登記的開始。1992年，中共十四大確立了社會主義市場經濟體制，國家開始有計劃地實行商品住房機制，全社會逐漸形成了住房商品化的概念口]。隨著城市不動產交易的發展，為了加強管理，維護交易秩序，保護權利人合法權益，1994年《中華人民共和國城市房地產管理法》出臺，其對土地的出讓劃撥，房產的轉讓、抵押、租賃，甚至是中介服務機構都做了進一步規范。這一時期，不動產登記機關開始由行政管理機關逐漸向公共服務型部門轉變。

（四）逐步適應市場需求的規范化登記階段（2007-2014年）

2007年《中華人民共和國物權法》實施，提出要建立統一的不動產登記制度，確定了不動產統一登記的方向和發展趨勢。2008年《土地登記辦法》的出臺，對土地登記、宗地等相關概念進行了明確，對土地登記進行了重新分類，也對土地登記的事項名稱與物權法進行了承接，標志著土地產權制度建設發展有了重大的進步。同年《房屋登記辦法》實施，從法律上對農村集體土地及宅基地的登記進行了規范。這些都表明，為了適應市場經濟發展需要，實現城鄉統一發展，我國不動產登記制度正在逐漸規范化。但是規范化的同時，由于不動產登記職能部門的分散，集體土地所有權及國有建設用地使用權等由國土部門登記，農村土地承包經營權由農業部門登記，林地、林木的使用權和所有權由林業部門進行登記，房屋所有權則由房地產管理部門來登記，導致不動產登記的標準不一致，登記信息也不互通，登記效率更是低下，登記錯誤時常發生。

（五）國家治理能力逐步提高背景下的統一登記階段（2015至今）

2013年國務院辦公廳發布關于實施《國務院機構改革和職能轉變方案》任務分工的通知，明確提出由中央編辦牽頭整合房屋、土地、草原、林地登記的職能。2014年5月國土部地籍司加掛不動產登記局的牌子，負責承擔指導監督全國不動產登記的工作，不動產登記局的掛牌，標志著統一的不動產登記機構正式建立。2015年3月1日《不動產登記暫行條例》正式實施，全國第一批不動產權證在各地發放。這意味著突破了我國物權法治建設的又一關鍵點，意味著我國公民的不動產權將受到更為全面、權威地保護，意味著我國的法治化又有了新的進展，意味著我國治理體系和治理能力的進步。然而，各相關職能部門整合的滯后，配套法律法規的不銜接，數據信息的不互通，從業人員素質的良莠不齊，農村集體土地確權登記的停滯不前，分散登記時期各類歷史遺留問題的顯現，都是各級政府及自然資源主管部門亟需解決的問題。因此，不動產登記制度必然要與時俱進，必將在國家治理體系和治理能力現代化的進程中進一步發展完善并實現自身的治理現代化。

二、我國不動產登記制度的演變邏輯

我國不動產登記制度五個階段的演化歷程，既是國家政治發展和政治制度建設的體現，也是國家經濟基礎和經濟制度建設的寫照，還是社會發展和社會需求拉動的綜合結果。隨著土地權利從個人所有轉變到集體所有，再到以公有制為主體，不動產登記也通過構建合法的產權關系，提供可靠的交易秩序，建立完善的登記體系，實現了目標的多元化、功能的多樣化、流程的信息化，為實現國家治理體系和治理能力現代化提供制度上的保障。

（一）目標的多元化：從產權保護到政府治理

1949年，中央人民政府內務部設置地政司，主要負責管理農村的土地改革，丈量土地，登記發證，制定房產政策，保護公共房地產以及其他事項。可見，在當時土地改革“分田分地”的大背景下，職能部門已利用登記和發證這一方式來保障農民權益。1986年，國家土地管理局設立地籍管理司，將城鄉地籍納入統一管理，將土地登記作為其重要職能。從這個時期，國家土地管理局開始了以行政管理為目的的不動產分權登記，并逐步形成了不動產法規體系。在市場化的逐步完善下，不動產產權的清晰程度就顯得越來越重要。雖然過去有登記，但部門之間標準不一，登記內容存在差異。按照市場經濟學和產權理論，要實現資源的有效配置，必須將不動產統一登記。只有通過精細、嚴格的登記管理，才能確認和保護產權，才能支撐依法治國的根本目標。同時，將不動產登記法制化、統一化，是政府實施治國理念的一個先決條件。隨著信息平臺的共享互通，不動產統一登記還將支撐起房地產市場調控的大數據決策，推進政府治理的規范化發展。

（二）功能的多樣化：從信息登記到政策支撐

在新中國成立到改革開放之前的這一段時期，我國并沒有建立規范的不動產登記體系。分散的、不健全的、不規范的不動產登記制度的功能只能停留在信息登記、產權確認的范疇。不動產統一登記制度的施行可以對自然資源有效確認和保護，是獲得法律承認和保護的基本依據。因此，統一登記制度進一步提升了不動產的相關權益保障功能。不動產登記機構對土地、海域以及房屋、林木等定著物依法依歸的統一登記以及對各類登記事項和產權的準確、完整記載，不僅僅是出于信息登記、產權確認與權益保護的目的。不動產信息已成為生產要素市場主體作出經濟決策的基本要素，更是政府宏觀調控政策與微觀經濟政策的基本依據。首先，不動產信息是國土資源與房產市場供求均衡和市場信息機制發揮作用的基礎。其次，不動產登記制度已推動集體土地、房屋等建筑物、森林及林木資源所有權的政策改革，推動土地的承包經營權和建設用地、宅基地、海域的使用權以及地役權、抵押權及其他不動產權利的行使和相關政策的改革。最后，不動產登記制度對不動產自然狀況的確認、對權屬狀況及變動的界定以及對不動產權利限制事項的記載，尤其是對不動產的實地勘查、不予登記等權利的行使，是維護產權秩序、處理經濟糾紛的政策基礎，還是政府的經濟社會規制（如環境保護政策）政策的依據。

（三）制度的體系化：從社會培育到政府適應

制度有兩種發展方式：一是通過外部的壓力來發展，另一種是內生自主性發展。第一種是借助社會的推動和培育，第二種是政府自身為了實現管理目的，不斷地適應社會需求，積極尋求制度突破。中華人民共和國成立初期，我國大力奉行蘇聯模式，各項法規制度都受到前蘇聯的影響。不動產登記制度也基本如此，房屋、土地、森林、礦產、海域等行業管理部門分屬不同部門，導致形成長期分散登記，各自部門配備各自機構、人員、場所、設備，包括各自的信息系統，為此不僅降低了辦事效率，也大大影響了政府的形象。通過不動產登記制度的建立，整合行政職能，完善運行機制，建立權屬清晰、責權一致、高效運轉、法律保障的不動產登記體系，成立專門不動產登記機構，從而提高公共服務水平，提升政府治理效率和水平，政府在不斷適應社會發展中與時俱進，并進一步推動著不動產登記制度的體系化。

（四）流程的信息化：從手工登記到信息系統

登記機構、登記簿冊、登記依據和信息平臺的“四統一”，重點之一就是要建立統一的不動產登記信息管理基礎平臺，確保在國家、省、市和縣各級進行實時共享。信息平臺建設的核心就是登記數據庫，全國不動產登記數據庫來源于統一登記以前的原始數據庫和實行統一登記以后的統一登記數據庫，包括空間數據和登記數據。空間數據包括地籍區、地籍子區、宗地圖、分戶圖;登記數據包括權利人、不動產單元信息等。不動產登記統一接入系統是信息平臺有效運行的驅動力之一，通過讓各級不動產登記機構訪問國家級平臺，保證各地登記信息能實時地進入信息平臺，從而達到信息共享互通和實時更新的目的。不動產登記信息系統作為處理日常不動產登記業務的應用系統，不動產登記工作人員可以通過這個應用系統進行登記業務的受理、審核以及登簿繕證工作，是真正實現各級不動產登記信息化、規范化、透明化的一個先決條件。登記機構在管理和服務的信息化實踐，正是我們國家建立現代化治理體系和提高國家治理能力的一個縮影。

（五）治理的現代化：從政府管理到社會治理

由于體制的慣性，在很長一段時間里我們都沿用了計劃經濟時期政府管理社會的方法，政府幾乎承擔著所有社會管理的責任。不動產登記制度亦不例外，成為政府管理不動產信息及產權的制度安排。隨著不動產產權的進一步分離、資源配置的優化和市場經濟的深入發展，越來越多分散登記時期遺留的歷史問題開始凸顯，這勢必會帶來一系列的社會治理問題。如何解決不動產登記的歷史遺留問題及其負面影響，以及處理不斷出現的社會新問題，政府就要以不同的方式進一步加強利益各方的溝通協商與合作共治，傳統的政府管理已經越來越失效了。在此背景下，不動產登記由管理到治理就轉變得理所當然。相對于政府管理，社會治理有著更多的主體優勢、資源優勢、能力優勢和工具優勢。在不動產登記制度方面，隨著政府由管理型向服務型轉型，其主要職能也將主要聚焦在公共服務效率與質量、社會建設與社會治理方面，不動產登記制度健全及其改革已廣泛吸收市場主體和社會力量的參與。十九屆四中全會作出了完善共建共治共享社會治理體系的部署，為不動產登記制度的進一步演化發展提供了政策邏輯。

三、我國不動產登記制度的發展趨勢

對新中國70年不動產登記制度的發展歷程回顧及演變邏輯分析，有助于繼續深化土地和住房制度改革，優化土地資源配置和保護國土自然資源，從而構建系統完備、科學規范、運行有效的不動產登記制度體系，與時俱進地推進完善社會主義制度和現代化國家治理體系。歷史在進步，時代在發展。不動產登記制度必然隨著政治、經濟、社會、自然和技術環境的變化而進行適應性調整，朝著法制化、規范化、信息化與治理現代化的方向演進。

（一）不動產登記權責體系逐步完善

不動產統一登記是將分散登記時期各類型不動產登記職能整合到一起，以前是由國土部門承擔。經過新一輪機構改革，則由自然資源主管部門負責指導和監督各級自然資源確權登記工作，并建設統一的登記平臺。不動產統一登記制度歷時5年以來，不動產登記窗口在市、縣一級全面運行，但是由于登記交易的權責分離，大批的歷史遺留問題擺在眼前。隨著《中央編辦關于整合不動產登記職責的通知》的頒布施行，在今后一段時期還將繼續明確推行登記交易一體化，融合登記交易職能，確保整合工作順利實施，以實現不動產登記工作的穩定和連續性。不管是房產登記還是土地登記都是改革創新的產物，是完善產權保護制度的頂層設計，是改善社會主義市場經濟的基礎?？茖W地完善權責體系，建立健全不動產登記法律制度，逐步劃清邊界，落實權利主體，為全民所有自然資源資產所有者提供權益保障，為生態文明建設打牢基礎，也對完善社會主義市場經濟體制具有重要意義，更是國家治理體系和現代化治理能力的制度保障口。

（二）不動產登記治理能力逐步提高

黨的十八大和十九大之后，中央和地方政府進行了一系列的機構改革和部門職能優化。機構改革和職能優化的主要思路是推動大部制建設和整體性治理。尤其是黨的十九大提出了推進國家治理體系和治理能力現代化的戰略目標，十九屆四中全會作出了完善共建共治共享社會治理體系的部署，為不動產登記制度的未來發展提供了政策邏輯。國家治理體系和治理能力的現代化不僅僅是治理理念的現代化、治理模式的現代化，也是治理能力與手段工具的現代化。首先，有了完整統一、實時更新的不動產大數據和互通共享的不動產登記平臺，政府就能掌握不動產供求情況，還可以與財政、稅務聯動，防止不動產投資過快過熱，防范金融風險和產能過剩。因此，政府通過不動產大數據治理，必將推動國土資源的供需匹配和高效配置，改進國家的宏觀調控能力。其次，互聯網是推動構建現代化治理體系和治理能力的有效工具，通過互聯網+不動產登記的推廣普及和“數字政府”建設的推進，不動產登記的服務能力與服務效率將大大提升，一體化和整體性治理能力將顯著改善。最后，不動產登記還將朝著共享共建、聯動合作、智慧治理的治理模式轉型，政府與市場和社會合作共治的能力必將逐步改進。例如，不動產登記可以通過與智慧城市的構建相結合，形成多平臺共享機制和聯動合作機制;通過不動產登記部門與環境保護部門的聯動治理，進一步吸收市場主體和社會力量參與自然資源保護和環境污染治理。

（三）不動產登記服務效率逐步提升

改革機構、職能優化都是為了滿足人民的需求，建設人民滿意的服務型政府。不動產登記制度本質上是一項公共服務，不動產登記本身就是為人民服務的窗口。不動產登記的服務質量和服務效率一直是制度建設與改革的首要目標。服務效率改進無止境，改革就不停步。因此，在不動產登記制度變革中，還將逐步壓縮登記辦理時限，加強“一窗受理、并行受理”;在“一窗受理”基礎上，將居民的其他生產生活服務業務一并納入“一鏈辦”，實現群眾辦事只進一扇門，只找一個窗;并將清理“奇葩”證明、重復證明，推動高效審核。未來還將進一步借助互聯網，全方位推進“互聯網+不動產登記”，建立“移動不動產登記中心”，推動不動產登記全城通辦、就近能辦、異地可辦，同時推出快遞寄證服務，真正把群眾跑腿變為數據“跑腿”。在未來，還將尋求大數據、人臉識別、在線支付、區塊鏈等互聯網技術的探索與推廣，同時積極探索建設電子輔助審核系統，提高不動產登記的審核效率，進一步縮短辦結時限，逐漸實現不動產登記服務的數字化與智能化服務。

（四）不動產登記制度改革逐步深化

首先，職能機構還將進一步整合。自然資源主管部門應當按照國家相關規定，統籌協調，加強不同部門相互問的協作，整合一應受理驗收事項，實行不動產登記、交易和繳稅一窗受理、同步進行。對于涉及多個部門的協同處理事項，應當在登記服務大廳設置綜合窗口，一次性收齊所有相關資料并錄入系統。同時，通過與多部門的聯合下文或者是直接與銀行業金融機構簽署合作協議的方式，在其辦公場所設立網點。

其次，信息平臺必將共享互通。不動產登記涉及自然資源部門內部規劃、測繪、土地出讓、土地審批等信息，公安部門的戶籍信息，市監部門的營業執照信息，編辦的統一社會信用代碼信息，住建部門的竣工驗收與交易備案信息，稅務局的納稅信息，銀保監會的金融許可等信息，法院的司法裁決信息，民政局的婚姻信息、地名地址等信息，公正處的公證信息，國資委的土地房屋資產調撥信息，都將基于數據共享交換平臺，建立登記機構的登記信息共享集成機制。未來還將構建“外網申請、內網審核”模式，推行線上申請、在線審核、即時反饋、當場核查、一次辦結，提供咨詢、預約、查詢和支付等一條龍的網絡服務。

再次，登記人員必然更加職業化。隨著科技進步、時代發展，技術不僅僅是不動產登記工作的唯一支持，工作人員的素質也尤為重要。不動產統一登記內容和形式越復雜，對工作人員的綜合素質要求就越高。在“一窗辦理、并行受理”“一站式服務”的態勢下，不動產登記工作人員的服務意識、服務效率、政策理論水平和解決實際問題的能力則是最為直接的體現，專業化、均衡化、職業化將將成為登記人員理應具備的素質。

最后，歷史遺留問題必將更好地解決。妥善處理和解決不動產登記歷史遺留問題不僅關系到人民群眾的切身利益，還對社會和諧穩定有一定的影響。從處理方式上來看，通過政府發文方式解決歷史遺留問題已經成為了通行做法。積極推動政府加快解決重大難點堵點問題，尤其是跨多部門的歷史遺留問題，要主動牽頭開展解決職責范圍內的問題;對于涉及出讓、規劃、用途管制等自然資源部門職責的問題，要加強內部協調和聯動，通過加強組織，統籌協調各方，多措并舉，合力推動解決。

四、結論

新中國成立70年來，不動產登記制度經歷了延續歷史、大膽嘗試、破舊立新的發展道路，通過產權確認、停滯不前、分散登記、規范化登記、統一登記等五個階段，全面實現了不動產登記機構、登記簿冊、登記依據和信息平臺的“四統一”，最終走出了一條符合我國國情的管理規范化與治理現代化之路。健全科學的權責體系、應用高超的治理手段、提供優質高效的服務是不動產登記制度演進的直接目標。隨著政治、經濟、社會、自然和技術環境的變化，不動產登記制度總體上遵循著目標多元化、功能多元化、制度體系化、流程和工具信息化的演進邏輯。在這一研究邏輯中，著力點是政府治理的優化與善治，逐步強化了不動產登記制度對相關公共政策的支撐力度，提升了政府對社會環境和需求的適應，在提升治理能力的同時推動著社會合作共治格局的到來。

為努力構建規范高效、服務人民的不動產登記工作體系，切實解決登記中存在的難點堵點問題，我國的不動產登記制度必須與時俱進，推動權責體系更加完善、治理能力逐漸提高、服務效率不斷提升，妥善解決歷史遺留問題。未來不動產登記制度必將朝著法治化治理、整體性治理、大數據治理、智慧化治理的現代化方向發展。而十九屆四中全會為推動不動產登記體系現代化和治理能力現代化提供了契機。在中央政府的政策指導下，不動產登記制度還將進一步發揮中國特色社會主義制度的優越性和治理的有效性。