廣西普通國省干線公路養護市場化改革工作探討

周書林

摘要：文章結合廣西公路養護工作實際，介紹公路養護市場化改革工作的必要性與主要做法，闡述了公路養護市場化改革取得的成效，分析了小修保養養護市場化改革試點面臨的困難和問題，并提出了相應的對策。

關鍵詞：公路養護;市場化;改革;小修保養

中圖分類號：U418 文獻標識碼：A DOI：10.13282/j.cnki.wccst.2020.11.053

文章編號：1673-4874（2020）11-0195-03

0引旨

近年來，廣西公路管理行業結合公路管養實際，堅持統籌兼顧、分步實施、循序漸進的原則，推行公路養護市場化改革工作。經過一段時間的探索和實踐，養護市場化改革試點工作取得了一定的成效和經驗，養護市場化改革措施較為適應廣西公路養護當前和未來發展趨勢，符合廣西普通國省干線公路養護管理的整體性需求，同時改革中也出現了一些新情況新形勢，本文對該養護市場化改革工作模式、所取得的成效及存在的問題進行探討。

1養護市場化改革實施基本情況

1.1公路養護市場化改革的必要性

由于廣西普通國省干線公路養護長期沿用計劃經濟體制下形成的管理體制，管理方式粗放陳舊，難以發揮資金效益，隨著社會經濟的快速發展，原來的管理體制已越來越不適應市場經濟的要求。為了理順廣西普通國省干線公路養護在管理、體制、機構等各方面的關系，廣西壯族自治區公路發展中心循序漸進地開展了養護運行機制的改革探索，采用“漸進式”改革的方式，理清公路養護市場化改革各階段的具體實施思路和步驟，開創精減、高效的養護市場化道路。

1.2公路養護市場化改革的主要做法

1.2.1

公路養護管理權屬整體轉換

廣西公路管理部門積極與地方政府協商，于2016年10月中旬，完成了全區養護管理權屬整體移交工作，原由自治區公路管理局負責管養的縣鄉公路移交至地方交通主管部門管理，由地方管理的國省干線公路上收至自治區公路管理局管理，進一步理順公路管理關系。

1.2.2研究制定公路養護市場化管理辦法和實施細則

為規范公路養護市場秩序、促進公路養護市場健康發展提供政策指導，廣西公路管理部門研究制定了《廣西壯族自治區公路管理局公路小修保養管理辦法》《廣西壯族自治區普通公路養護工程管理實施細則》《廣西公路管理局關于養護大中修工程項目交（竣）工驗收質量檢測有關事項的通知》等一批制度和管理辦法，推廣應用《廣西公路計劃管理與地理信息服務系統》，與自治區運輸工程質量檢測鑒定中心共同制定了《廣西公路養護工程預算編制辦法和定額》，涵蓋了科學決策、招投標、造價、資質管理等各方面，為公路養護市場化改革提供政策保障。

1.2.3全面完成公路大中修養護及技術服務類作業的市場化運作

廣西壯族自治區公路發展中心按照“事企分開”的原則，全部解散了原各市級公路管理局下屬工程處、施工企業，不再承接項目，停止運營。自2013年起，全面推行養護大中修工程市場化改革，所有項目均按照法律法規采用公開招標方式選擇施工隊伍，全面推向市場。特別是自2014年起，廣西的大中修養護工程按照建設規模分別進入自治區、市級的公共資源交易平臺進行公開招標采購，采用招標投標全程電子化監督管理，參照建設工程實行合同化管理。自實行以來，設計、監理、施工各參建單位積極參與投標競爭，市場活躍，已實現全面市場化。

1.2.4逐步推進小修保養市場化改革

從2014年年底開始，廣西壯族自治區公路發展中心結合公路管養實際，堅持改革創新、統籌兼顧、分步實施、循序漸進的原則，采取“試點一總結一推廣”的路徑模式，通過理順行業與市場關系、完善公路養護制度體系、加強養護監督管理等多項措施穩步實施公路養護市場化改革。先后在桂西、桂中、河池公路發展中心的多個養護中心開展小修保養養護市場化試點工作，引進養護公司參與公路小修保養工作，在一定程度上解決了部分基層單位養護職工數量不足、用工難、養護質量下降、路況不穩定等問題。由于各養護中心養護職工數量、年齡結構、管養里程、路況水平各異，根據具體情況，主要采取以下三種養護模式：

1.2.4.1

養護中心與養護企業并軌養護模式

對于近年來安置收費站撤站人員、原來養護站仍有部分職工在崗的基層養護中心，實行“養護站與養護企業并存”的管理模式，即在職在編一線職工完成定額所規定的小修保養工作，將未能完成的養護小修保養項目、日常養護工作內容進行集中打包，按政府采購程序向社會養護施工單位購買服務，采取公開招標或競爭性談判的形式委托養護企業進行養護，逐步將公路公共服務事項從“直接提供”逐漸轉為“購買服務”。

1.2.4.2完全社會化專業養護公司養護模式

目前天峨公路養護中心實行完全的社會化專業養護公司養護的模式。該中心因養護里程多、線路長、原有養護職工已基本退休，在全區率先開展專業化養護公司養護模式改革試點工作，通過公開招標的方式選擇了一家國有養護企業作為承包人，工作內容涵蓋了所有的小修保養工作，包括日常保潔、路面修補、橋梁維修、邊坡水毀塌方等應急搶險、交安設施維修更換等小修保養及橋梁維修加固項目。

引入的專業化養護公司具有門類分工詳細、專業設備種類齊全、專業技術力量較強等優勢，較大程度地改變了原來的傳統管養模式，提高了養護施工精細化、機械化、標準化程度，從一定程度上解決了手工勞動較多、機械化信息化水平低、人員老化等問題，產生了較好的經濟效益和社會效益。

1.2.4.3養護中心承包制養護模式

養護中心執行在編養護工計件承包養護工作制（即內部承包制），該方式主要在養護職工相對充足的路段使用。養護中心將部分路段及工作內容承包給實際在崗的一線養護職工，每月按養護工實際完成的工作量經考核合格核發其績效工資，對于因缺員難以完成的工作，通過返聘部分退休養護工及聘請社會人員承包解決。

2公路養護市場化改革取得的成效

廣西從公路養護的實際出發，分解工作任務，圍繞目標步驟，緊扣時間節點，分階段分步驟完成工作任務，于2013年起開始推行養護大中修工程市場化改革，2014年底進行小修保養市場化試點改革工作。經過一段時間的探索和實踐，養護市場化改革試點工作取得一定的成效和經驗。

2.1理順了公路管理關系，養護決策和管理水平有所提高

及時理順公路管理關系，通過制定和完善一系列公路行業和市場化管理制度和細則，健全了養護決策、管理和監督工作機制，提高了養護管理規范化、科學化、精細化水平。

2.2養護大中修工程全面市場化激發了市場主體活力

養護大中修工程向社會放權到位，吸引了大批實力強、水平高的技術服務、施工企業，提高了技術水平和施工水平。

2.3有效補充養護力量，緩解了養護職工人數不足、養護壓力與日俱增的壓力

通過引進具有養護資質的企業，承擔因養護中心人員不足而難以完成的工作任務，并在突發情況下協助完成指定的工程搶險等應急工作。

2.4靈活創新養護市場化模式，明顯提高了養護作業績效和質量

通過引進具有正規養護資質的企業承擔項目的實施，提高了小修保養的抗風險性和規范性，避免了以往因通過勞務派遣形式在法律、安全、質量等方面產生的風險和責任，實現了合同化和企業化管理。通過承包制對養護職工實行績效管理和考核，激發活力，提高主觀能動性和積極性。

2.5實現了路況水平與服務能力的相對穩定

養護企業投入資金購置專業設備，集中了技術和設備優勢，補足養護短板，對養護質量進行嚴格管理，保證了路面鋪筑質量，延長了路面修補養護周期。

3小修保養養護市場化改革試點面臨的困難和問題

3.1養護經費不足，小修保養市場化推進困難

因“十三五”財稅體制改革進一步深化，廣西公路養護管理資金投入不足的矛盾進一步凸顯，小修保養全部來源于自治區本級財政資金，因財力薄弱，普通國省干線小修保養經費投入長期不足，原材料、人工費也隨之快速上漲，相比之下，小修保養經費實際投入不增反降。

同時，小修保養工作具有野外作業時間長、零星繁雜、地域分散、路況水平不一、合同金額小、盈利不確定等不利因素，加上養護資金長期投入不足，具備養護資質和相應實力的企業因養護難度大、投入產出比低、利潤難以保障等原因不愿意進入市場，部分進入市場的企業經過試點后也因工程規模太小難以維持正常運作和發展壯大。

3.2養護市場化政策支持仍然欠缺

（1）養護施工資質申請難，市場壁壘高，阻礙養護從業單位進入市場。部分愿意參與公路養護市場化的企業大部分為小微企業和勞務公司，技術人員少、資金規模小，雖然長期承擔勞務作業，但因為沒有達到申報資質的養護業績和實力，無法申請公路工程養護資質，存在行業壁壘。

（2）采購計劃審批和招投標程序時間較長，上半年存在空檔期，路況無法得到保證。在沒有下達資金和確定中標單位的空檔期，保障道路暢通和應急搶險工作都會存在難題和隱患。

（3）合同周期短。受政府采購法規的限制，工程類項目只能實行一年一招，合同工期也僅為1年，養護企業為滿足管理和生產的需求，需要投入整套管理人員和機械設備，管理成本高，不利于吸引養護企業承接項目。

3.3部分小修保養工作不具備市場環境

廣西地質環境復雜、極端天氣多發、公路設施基礎薄弱，時常出現水毀、冰災、塌方等災害導致公路阻斷，需要及時搶險搶通。但由于應急搶險工程項目量小分散，單價低，養護企業利潤難保證。

應急搶險工程經費來源于財政，落實時間長、程序多，在應急資金不明確的情況下，養護企業難以達到“快速響應，安全高效”的目標，按照目前財政資金的管理模式，養護市場化無法達到公路養護應急搶險的要求。

4公路養護市場化的進一步探索

4.1擴大養護招標區域范圍

為吸引有實力的養護企業，提升養護質量和品質，使其管理投入和產出能得到較好的平衡，避免因投入大量的管理人員和機械設備而無法體現較好的經濟效益甚至虧損，可將市級各養護中心所轄路段作為一個合同段，捆綁打包進行養護市場化招標，以便養護企業加大對養護工程項目資源的投入力度，提高機械化程度，使企業獲取合理的回報，提高企業的積極性。

4.2延長合同工期

由于養護工程點多線長，需投入大量的人力物力，一定的合同期可以讓中標企業放開手腳敢于大量投入養護設備和人員，能更好地培育市場化專業養護企業，使其大膽地采用新工藝、新技術等科技手段進行更高效的管養。因此，本次推廣采用合同工期最少為3年，嘗試實行“3+2”可續簽合同模式，即合同工期為3年，到期后發包方根據中標企業的合同履約情況，可延續2年合同工期。這樣既能保證養護工作的連貫性，也能有效地解決財政資金計劃在每年初存在的幾個月空檔期，保證了養護質量。

4.3放寬資質準入門檻

大力鼓勵和支持具有施工總承包資質的社會企業參加公路工程市場化改革，對于扶持培育的養護企業，按照內控制度管理。對于長期合作企業，給予審計及廉政方面的政策支持，因為小修保養的地域性很強，很少有跨地域承擔業務的情況。同時建議適當放低資質門檻，大力鼓勵和支持具有施工總承包資質的社會企業參加公路工程市場化改革，讓其積累業績，才能更好地培育公路養護施工企業和從業人員，推進公路養護市場化，更好地為公路養護服務。

4.4改進采購流程

對于應急搶險專項資金，建議按照政治性任務執行配合相對靈活的計價方式，允許搶險項目采購按照內控制度委托給養護企業，不必經過繁瑣的采購流程。

4.5循序漸進、分門別類推進公路養護走向市場化

鑒于普通國省干線公路是公共產品，公路養護對國計民生和社會經濟發展至關重要，具有較強的公益性和特殊性，市場化不能承擔所有的工作和職能，不宜把所有工作一放了之，全部推向市場。結合公路小修保養的連貫性和重要性，各養護中心仍需保留一支負責巡路應急搶險時的養護隊伍，保持一支穩定的、高技能的養護職工隊伍，可以強化公路部門的養護能力。養護職工平時以巡查路況、清掃路面衛生等工作為主，應及時修補水毀路面坑槽，清理小型塌方和倒塌路樹，巡查公路，清理障礙物等，確保平時能夠正常調動使用，應急時做到快速響應，路面修補等則以社會市場化為主。有所區別地推行養護市場化，公路的養護管理才能保證平穩正常運行。

5結語

由于廣西位于祖國邊陲，地域遼闊，受歷史社會和經濟發展水平不高等原因影響，公路基礎設施不完善，養護資金投入少等問題仍較為突出，這些因素也決定了廣西普通國省干線公路養護市場化的發展水平和程度目前仍處于初級階段，需要充分結合區內實際情況，統籌兼顧、分步實施、分類推進，才能平穩有序推行公路養護市場化改革，取得良好的成效。