農村土地制度改革的研究進展與經驗深化

鄭淋議　錢文榮　郭小琳

[摘 要]黨的十八大以來，中國進入城鄉轉型的快速發展期，然而城鄉二元結構、現行法律困境以及高昂的交易費用成為城鄉一體化發展的掣肘。作為習近平全面深化改革思想的重要萌發地，浙江通過統籌城鄉發展、強化頂層設計、激活基層組織和共享改革成果，在農戶承包地制度、農村宅基地制度和集體建設用地制度試點探索方面取得了有效的突破。習總書記在多個公開場合宣傳、推廣和號召學習浙江經驗，下一步，全國其他地方可在借鑒浙江已有經驗的基礎上，繼續深化農戶承包地制度改革，推進宅基地“三權分置”制度改革，加快集體建設用地入市制度改革，提升農村土地制度變革的制度化能力。

[關鍵詞]浙江;農村“三塊地”改革;承包地;宅基地;集體建設用地

[中圖分類號]F321.1[文獻標識碼]A[文章編號]1673-0461（2020）02-0035-08

一、問題的提出

“三農”問題的關鍵是農民問題，農民問題的關鍵是土地問題，土地制度是農村各項制度中的基礎性制度。改革開放以來，隨著城市化、工業化以及農業現代化的迅速推進，城鄉發展進入新的階段，中國農村土地制度面臨改革新挑戰：一方面，既要實行最為嚴格的耕地保護制度，確保國家糧食安全;另一方面，又要在符合規劃用途的前提下，滿足城市化、工業化進程中的用地需求。可以說城鄉中國能否轉型成功并進入城市中國階段，很大程度上在于中國農村土地制度改革是否能夠滿足多方主體的用地需求和達到主體博弈的利益均衡。在新的歷史階段，如何通過農村土地制度改革，推進城鄉一體化，建成惠及十幾億人口的全面小康，進而實現中華民族偉大復興，是全面深化改革的重要考量。

在此背景下，作為改革開放的先行地和習近平全面深化改革思想的重要萌發地，浙江在農村土地制度改革方面開展了有益的探索。2015年2月，全國人大審議通過《關于授權國務院在北京市大興區等三十三個試點縣（市、區）行政區域暫時調整實施有關法律規定的決定》，允許義烏市和德清縣有序開展農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地管理制度“三塊地”改革試點，至此，浙江成為全國同時擁有兩個試點的少有省市之一。2015年4月，浙江出臺《關于引導農村土地經營權有序流轉促進農業現代化建設的若干意見》，強調要拓展土地經營權權能，加快農村產權流轉交易體系建設。2016年4月，浙江頒布《浙江省土地節約集約利用辦法》，加強建設用地規模管控，突出土地盤活利用，鼓勵農村村民自愿騰退宅基地，農村集體經濟組織可采取獎勵、補償等方式收回空閑多余的宅基地。

習總書記在多個場合強調要認真總結和學習推廣浙江經驗。通過一系列的改革探索，浙江成功實現了從資源小省到經濟大省的歷史性跨越，成功實現了由基本溫飽向全面小康的歷史性跨越。因此，如何歸納浙江農村土地制度改革的先行探索，在鄉村振興戰略的指導下，在已有研究的基礎上，進一步總結和提煉浙江農村土地制度改革經驗，對于推動浙江實現農業農村現代化和助推全國其他地方實現鄉村全面振興具有十分重要的意義。

二、浙江農村土地制度變革的現實約束

經過改革開放以來40年的長足發展和不斷探索，中國進入經濟社會發展的轉型發展期，浙江也已經進入到城鄉融合發展的新階段，這對農村土地制度提出了新的時代發展要求，但由于農村土地制度改革相對滯后，浙江農業農村現代化和城鄉一體化依然受到很大的制約。

（一）城鄉二元結構是制約農村土地制度改革深化的根本原因

“三農”問題始終是關乎國計民生的大問題，在現階段，它也是影響浙江高水平全面建成小康社會的短板。“三農”問題主要體現在農業不夠強、農民不夠富、農村不夠美三個層面，而其深層次的原因就在于城鄉二元的土地制度還沒有從根本上得到突破[1]。現行的農村土地制度是在城鄉二元分割的體制下形成的，已經與城鄉統籌和城鄉融合發展的新形勢不再匹配。具體來說，主要表現在：第一，農民土地產權歸屬不明晰，土地要素不易有效流動和增值，農村的土地資源低效化配置和細碎化利用現象仍然存在，農業適度規模經營有待進一步推進。第二，農民土地財產權利不充分，農村集體土地閑置較多、浪費較大[2]，農民的承包地、宅基地和房屋以及其他農村集體土地資源，難以成為農村集體與農戶的經營性收入和財產性收入的重要來源，農村發展動能不足。第三，城鄉建設用地尚未形成全國統一的土地交易市場，政府壟斷土地一級供應市場，集體建設用地市場發展不充分，國有土地和集體土地兩種權屬的土地在供應過程中價格差異明顯。

（二）現行法律困境是制約農村土地制度改革深化的主要原因

隨著經濟社會的快速發展，新形勢新情況不斷涌現，法律與現實的張力愈加明顯，現行的部分法律法規已經難以適應當下乃至未來經濟社會發展的需要。就農戶承包地制度而言，現行的承包地制度還有待研究：第一，承包經營權的期限不明。雖然黨的十九大報告提出土地承包期限將在二輪承包期到期后再延長30年，但屆時是自動延長還是調整延長等也尚未深入研究。第二，農戶承包權退出機制不健全。農戶的承包權能否有償退出、如何有償退出、償金由誰支付、退出土地如何處理等問題，尚未有可操作的辦法。就農村宅基地制度而言，由于國家出于宅基地的福利性和社會保障性的考慮，農村宅基地的使用和流轉受到法律嚴格限制，宅基地不能向城鎮居民和本集體經濟組織以外的成員流轉，農民的宅基地和住房不能抵押擔保，從而使得宅基地和農民住房缺失了流動性和財產性，導致農村宅基地存在大量問題，宅基地所有權形同虛設[2]。就集體建設用地制度而言，盡管自黨的十七屆三中全會提出集體建設用地入市改革以來已有多年時間，但這項改革依然停留在個別地區的試點階段，集體土地不能直接入市，集體土地上的建筑物不能抵押，無法實現與國有土地同地同權同價，難以形成真正的城鄉統一的建設用地市場[3]。而且，現行法律法規對集體土地的處分權也存在嚴格限制，農村集體資產產權制度改革存在股權管理靜態化與社區人口動態化之間的矛盾，多數試點地區禁止股權流轉或僅限于集體內部流轉[4]。

（三）交易費用太高是制約農村土地制度改革深化的直接原因

在中國步入快速發展的轉型期，農村土地制度的運行成本逐漸上升，無論是從承包地制度和宅基地制度，還是集體經營性建設用地制度來看，現階段都面臨著較高的交易費用。從承包地制度來看，其交易費用主要體現在：第一，農地流轉過程中的合約行為。伴隨著農村勞動力的城鄉流動，農村土地流轉趨勢加快，不少工商企業加入農業，成為新型農業經營體系的組成部分[5]。這意味著農村“人地分離”形成的土地流轉，逐漸打破農村社區邊界，開始由村內熟人流轉向村外陌生人流轉轉變，由于信息不對稱等原因，在流轉合約簽訂、執行和履約過程中，承包農戶與經營業主之間的交易成本也隨之加大。第二，農地征用過程中的協調成本。許多征地項目建設周期長、年份跨度大，當時沒有一次性足額補償到位，后來補償出現了新舊政策交叉、補償標準難以一致的情況[3]。從宅基地制度來看，由于集體不具備可操作的法人資格，而農戶由于信息不對稱和談判實力低下等問題，導致農村地區基層管理機構“村兩委”普遍越位或缺位，因此宅基地制度運行的信息成本、談判成本等相對較高[6]。從集體經營性建設用地制度來看，目前城鄉統一的建設用地市場運行機制和管理制度體系尚未建立[7]，除少數試點地區外，集體建設用地入市也受到法律限制，面臨高昂的交易費用。一方面，集體建設用地入市價格形成難以與國有土地入市價格相衡，交易價格確立形成的搜尋費用、談判費用較高;另一方面，集體建設用地入市的收益分配關系不易處理[8]，如何降低農戶、集體與國家之間的協調費用是現實世界面臨的重要挑戰。

三、浙江農村土地制度變革的地方實踐

站在新的歷史起點上，浙江深入貫徹學習習近平新時代中國特色社會主義思想，干在實處、走在前列、勇立潮頭，在農村三項土地制度改革方面開展了有益的探索，學術界對此進行了廣泛而深入的研究。

（一）農戶承包地制度改革

發軔于20世紀70年代末的承包地制度，一直是學術界關注的焦點。黨的十八屆三中全會以來，關于浙江承包地制度改革的學術成果主要集中在農地利用、農地流轉、農地金融和農地征用等四個方面。

人地關系協調是城市化可持續發展的重要基礎。進入21世紀以來，浙江產業、人口與土地非農化的協調耦合度得到持續提高[9]，然而土地利用也存在地區經濟總量與建設用地量不對稱、經濟水平與基本農田保護區域分布不對稱[10]，經濟發展、城鄉居民收入與公共服務水平，就業結構和土地資源稟賦等成為影響產業、人口與土地協調非農化的重要因素[11]。來自浙江安吉縣的例子表明，在城市化進程中，大量耕地主要轉移為城鎮用地[12]。土地不僅需要滿足城市化的需求，也要保證糧食安全的需要。為平衡城鄉用地需求，探索耕地占補平衡的多樣化實現形式[13]，作為全國首個永久基本農田劃定成果通過國家聯合論證的城市，杭州確定了“鎖定總量、優用增量、盤活存量、提高質量”的目標思路，開辟了“向空中要土地、向地下要土地、向存量要土地、向集約要土地、向創新要土地”的保障渠道，形成了集約用地和保護耕地互為促進的良性循環[14]，為城市轉型升級提供有效支撐。

農地流轉是實現適度規模經營的重要途徑。早在2015年底，浙江93.2%的縣市、93.7%的鄉鎮和64.8%村已經建立土地流轉服務組織，有效保障了農村土地流轉工作的順利開展[15]，顯著地提高了農業生產率[16]。不過，雖然浙江的農地流轉率一直位居全國前列[17]，但是現階段的農地流轉契約仍具有以口頭形式為主、約定年限短等特點[18]，農地要素配置還存在不少非市場交易，若能按效率原則進行再配置，農業總產出有望增長20%以上[19]。對于如何高效地實現農地配置，浙江的實踐表明：一方面，需要深入分析流轉農戶的基本特征，考察農戶分化情形下不同兼業農戶的流轉意愿[20];另一方面，也要提供解決農地流轉糾紛的有效方案，引入承包地互換機制[21]，增強農戶地權穩定性[22]。

農地金融是緩解農業經營融資約束的重要手段。基于浙江和黑龍江的對比研究指出，農地經營權抵押貸款能夠有效緩解兩省農戶的融資需求，不過，兩省也存在貸款期限錯配和小規模農戶緩解效果相對不明顯的問題，小規模經營農戶獲得貸款的比例遠低于規模化經營農戶，而且樣本農戶所獲得農村土地經營權期間較短，缺乏長期資金支持[23]。如何看待農地產權制度改革對農地金融市場的影響？俞濱和郭延安[24]通過效用函數行為模型實證了農地產權制度改革對農地抵押市場的雙重效應。研究發現，產權的清晰界定是解決農地抵押融資的首要因素，農村產權交易市場是推行農村產權抵押融資的必要條件，確保地權穩定和完善產權交易市場，可以有效降低農村金融機構和農業經營主體參與農地抵押的市場交易費用。此外，為消除農村金融機構的擔心，還有必要建立經營權抵押配套機制，更好地發揮經營權權能作用[25]。

保障失地農民權益是構建和諧社會的本質要求。在工業化和城鎮化快速推進的過程中，現行的征地制度對于促進地方經濟發展起到不可磨滅的作用[26]，不過也不可避免地出現失地農民問題。以浙江嘉興為調查樣本的研究表明，失地農民的不斷增加不僅會拉大貧富差距，也會造成嚴重的社會矛盾，社會保障水平低和就業不穩定制約著失地農民的生計問題[27]。那么如何保障失地農民的權益和生計呢？錢存陽等[28]在分析浙江典型案例的基礎上，從集體經濟對就業、收入和居民幸福感影響三方面進行了實證研究，研究發現集體經濟能有效吸納居民就業，并對居民職業選擇和居民的幸福感具有顯著影響，加強集體資產管理、大力發展集體經濟可以有效解決失地農民問題。此外，提高失地農民社會保障水平、規范土地征用及流轉政策和發展產業集群也是解決失地農民問題的重要手段[27]。

（二）農村宅基地制度改革

農民宅基地制度是事關農民切身利益的一項重要制度。現階段國內學者已在宅基地三權分置、宅基地流轉、宅基地有償取得以及宅基地復墾退出取得等各個方面積累了較為豐富的研究成果，尤其是對于試點地區浙江義烏的宅基地制度改革研究值得重視。

在國家正式提出宅基地的“三權分置”之前，實際上，部分學者已提出過類似建議。顧龍友[29]在調研走訪的基礎上，建議借鑒承包地“三權分置”的做法，將宅基地原有的“兩權”（所有權、使用權）分置成“三權”（所有權、配有權、用有權）。其中，配有權為分配而有的使用權，用有權為占用而有的使用權。與此同時，浙江省咨詢委的專家也建議到，現行的宅基地改革應當參照承包地“三權分置”辦法，堅持集體擁有所有權，農戶擁有長久的使用權，并從使用權中分置出宅基地經營權，充分發揮“三權”的各自功能和整體效用[1]。事實上，除了學界上的探討之外，浙江義烏也對農村宅基地“三權分置”開展了長足的探索。2015年4月，義烏在全國率先提出農村宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”的制度設計。時隔一年，義烏印發《關于推進農村宅基地制度改革試點工作的若干意見》，明確在落實宅基地所有權和保障集體經濟組織成員資格權的前提下，允許宅基地使用權通過合法方式有條件轉讓，放活宅基地的使用權。至此，義烏基本確立了宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”制度框架，并從宅基地的取得置換、明晰產權、抵押擔保、轉讓交易、有償使用、有償退出及民主管理等方面，系統建立相應的配套制度體系[30]。

促進宅基地的市場化流轉是宅基地制度改革探索的重要取向。為促進土地資源的優化配置，義烏市政府規定在確保“戶有所居”的前提下，按照自愿、有償原則，在不改變宅基地所有權性質和不改變集體經濟組織成員資格的前提下，允許宅基地使用權通過買賣、贈與、互換或其他合法方式促進宅基地流轉[3]。不過，目前浙江的農村宅基地流轉仍以政府主導的形式為主，農民宅基地空間置換的意愿較低，一份基于浙江某自然村的調查數據顯示，愿意參與宅基地市場化流轉的農戶僅占23.33%[31]。在現行管理制度下，宅基地流轉的資金補償、家庭人口數、宅基地面積、閑置宅基地面積大小、宅基地升值預期等因素對農戶的宅基地流轉意愿的判別影響不太顯著[32]。另一項基于農戶視角的研究表明，在不考慮現階段的宅基地管理制度的情況下，農戶非農就業、受教育程度以及擁有宅基地的多少均正向促進農戶的宅基地流轉，而產權預期的長短決定了農戶是希望持有還是流轉[33]。

保障農民的居住權利是農村宅基地制度的基本目標[8]。對于宅基地的初始分配，浙江義烏堅持“按人分配、按戶控制”的原則，在確保“戶有所居”的前提下，將自愿放棄的部分宅基地資格權交由村集體統一回購，再通過市場公開配置方式有償調劑給本村集體經濟組織成員[30]，通過建立從永久無償向分類有期有償轉變的宅基地使用制度，解決宅基地歷史遺留問題，提高農村宅基地節約集約利用水平和土地資源配置水平[34]。除義烏之外，浙江其他地方對宅基地改革也進行了探索[35]。浙江桐廬主動接軌城鄉戶籍制度改革，宅基地審批以村集體經濟組織成員身份而不以公安戶籍為依據，有效解決了當前農村戶籍管理中存在的諸多矛盾[36]。來自浙江臺州山前村和浙江富陽民強村的案例表明，通過宅基地的有償使用，充分發揮了農村經濟統分結合經營機制的優勢，不僅有助于改善全村整體的人居環境和增加集體經濟的綜合實力，還有助于改善農戶的居住條件和約束農戶的用地行為[37]。

浙江義烏建立了特色的宅基地退出機制，其主要內容是形成了“集地券”制度。“集地券”本質上是建設用地指標[8]，義烏市政府制定《義烏市“集地券”管理暫行辦法》，鼓勵農戶將閑置廢棄的建設用地以及自愿退出的宅基地等先實施復墾，待驗收合格后形成相應建設用地指標，其核心在于盤活農村集體存量建設用地。“集地劵”實行臺賬式管理，交易取得的“集地券”在符合規劃和用途管制的前提下，通過城鄉增減掛鉤，在本市行政區域范圍內統籌使用[30]。義烏市集體經濟組織成員以宅基地上合法的住宅建筑物面積為基數，將相應的建設用地指標置換為產權，既可以在義烏資源要素交易平臺采用掛牌、拍賣、競價等公開方式交易[29]，促進資源的優化配置，也可以向金融機構申請抵押融資貸款，緩解農戶的信貸約束。

（三）集體建設用地制度改革

中國農村土地實行集體所有制，有別于城市國有土地制度，這也是中國區別于其他國家農村土地制度的特色。對于其中重要組成部分的農村集體建設用地制度，當前學術界主要從農村集體土地產權制度改革和集體經營性建設用地入市改革兩個方面進行探討。

城鄉中國轉型階段，人動地不動，如何保障集體農戶的財產權利和賦予農民更多財產權利是農村集體土地產權制度改革的重要目標。城鎮化本質上是人口、土地等資源要素在地理空間的優化與整合。城鄉互動過程中，由于土地的不可移動性，農村承包地、宅基地及其他土地資源必然要在村域場景中重新配置[38]。浙江嘉興通過理順村級社會管理組織和集體經濟組織關系，創新村級集體資產管理體制和運行機制，明晰和保障村級集體資產的產權主體及其成員的利益，積極推進農村集體經濟組織土地資產和非土地資產分離、農村居民社會成員和經濟成員身份分離[39]。浙江溫州按照“產權到人、權隨人走”的原則，構建符合市場經濟要求的農村集體經濟運營機制。一方面，賦予農民對集體資產股份的收益權能;另一方面，探索集體所有制有效實現形式[38]。

集體經營性建設用地入市改革是輿論關注的焦點[8]，從現行探索來看，浙江關于集體經營性建設用地入市改革已較為成熟，不少學者已開始總結相關的改革模式。在比較浙江、江蘇、山東等地改革試點的基礎上，楊紅[7]系統總結了當前浙江農村集體建設用地流轉過程中三種主要模式，分別是轉權讓利模式、保權讓利模式和規劃區內轉權讓利模式。以溫州模式為參照，姚如青[40]認為杭州模式是一種集體主義制度結構的留地安置模式，它通過重構農村集體經濟組織，對內要求農戶個體必須通過集體經濟組織間接參與留用地開發，對外要求留用地項目合作開發的股權和利益分配必須符合相應規定。浙江集體經營性建設用地入市改革大體上是成功的，作為一項系統性的土地發展權改革方案，它不僅可以突破浙江城市化、工業化的土地指標瓶頸，也可以提高促進農業農村現代化轉型，很有借鑒價值[41]。

四、浙江農村土地制度變革中的經驗總結與法律突破

習總書記在多個公開場合宣傳、推廣和號召學習浙江經驗，浙江在承包地、宅基地以及集體建設用地等方面的改革經驗具有一定的可復制性和可推廣性，值得全國其他省份借鑒;浙江土地制度改革試點地區所突破的法律限制，也有必要加強總結和深入探討，以期為全國性政策設計和制度調整提供參考。

（一）浙江農村土地制度變革的經驗總結

1.統籌城鄉發展，以新型城市化為引領

在工業化、城鎮化推進過程中，城鄉中國是轉型中國發展期最大的時代背景，如何破除城鄉二元結構的體制機制束縛，當前既需要從農村端發力，實施鄉村振興戰略，也需要從城市端助力，落實新型城市化戰略。農業仍然是“四化同步”的短腿，農村仍然是全面建成小康社會的短板，農業農村現代化必須以新型城市化為引領，將鄉村振興戰略置于城鄉融合、城鄉一體的架構中推進[42]。浙江在農村土地制度改革中，尤其注重城鄉統籌的工作思路和推進方法，比如嘉興建立全市城鄉居民戶口統一按居住地登記戶口的新型戶籍管理制度，有序開展“兩分兩換”改革試點[39];吳興通過“以土地集中流轉為前提、人口集中居住為核心、產業集中建設為抓手”的“三集中”改革，探索出了城鄉一體化發展的新模式[43];義烏探索建立宅基地有償退出機制，實現建設用地城鄉統籌利用[29]。

2.強化頂層設計，以現代化治理為依托

在農村土地制度改革探索中，浙江一直注重強化頂層設計。以承包地制度改革為例，為進一步規范土地經營權流轉和有效拓展土地產權權能，2014年制定《關于開展農村土地經營權抵押貸款工作的意見》，2015年出臺《關于引導農村土地經營權有序流轉促進農業現代化建設的若干意見》。值得說明的是，浙江土地制度改革的頂層設計是與現代服務型治理相結合的。實際上，早在2015年底，浙江93.2%的縣、93.7%的鄉鎮和64.8%的村已經建立了土地流轉服務組織，為土地流轉提供信息發布、合同執行、政策咨詢、價格指導、糾紛協調等服務[44]，有效保障了農村土地流轉工作的順利開展[15]。隨著“最多跑一次”改革的推進，浙江將逐步實現便民服務中心鄉鎮全覆蓋，在村打造“代辦點+自助服務終端+村干部集中服務”便民服務模式，推進政務服務“就近能辦、同城通辦、異地可辦”，①無疑這也將給浙江農村土地制度的改革帶來更多便利。

3.激活基層組織，以市場化改革為抓手

農村基層組織是農村各項改革事業的決策者和執行者，如何發揮堅持農民主體地位，發揮農民首創精神，加強農村基層組織建設是關鍵。在農村土地制度改革中，浙江注重從經濟和政治兩個層面去引導農村基層組織建設。經濟上，為規范農村經濟合作社對包括承包土地在內的農村集體資產所有權的管理職責，2015年浙江頒布《浙江省農村集體資產管理條例》，落實農村土地集體所有權，為市場化交易提供保障。政治上，浙江義烏等地在宅基地改革探索中，注重將村莊更新改造規劃和實施細則、宅基地有償使用和退出、收益分配、耕地保護等內容納入村民主決策范疇，突出農民主體地位，夯實農村土地基層管理基礎[30]。通過激活基層組織，可以實現農村經濟和農業產業的協同發展，確立農民在鄉村的主體地位，提高農村土地節約集約利用水平和市場化配置水平。

4.共享改革成果，以利益最大化為旨歸

農民是推動農村各項改革事業發展的主體力量，堅持改革為了農民，依靠農民，改革成果由農民共享，實現社會利益最大化是浙江農村土地制度改革的根本目的。總體來看，試點取得了積極進展，截至2018年12月，浙江德清已入市集體經營性建設用地183宗、1 347畝，農民和農村集體經濟組織獲得凈收益2.7億元，惠及農民18萬余人，覆蓋面達65%。②義烏率先建立了全國首個農村宅基地基準地價體系，自2015年12月發放全國農村宅基地抵押貸款第一單開始，截至目前，全市24家金融機構累計發放農民住房抵押貸款7 029筆，貸款金額34.09億元，占全國試點地區總量的1/3以上[30]。農村承包地制度改革效果也非常明顯，據浙江省農業廳統計，截至2018年5月底，浙江22 701個行政村已全面開展確權工作，實測承包經營耕地1 677.55萬畝;22 200個行政村完成審核公示，占97.79%;完善承包合同640.13萬份，完成率為88.03%，農村土地承包關系不斷穩固，農戶土地承包權落實到位。此外，浙江有4個市、40個縣還出臺專門的流轉土地經營權管理與抵押擔保辦法，至2017年底，全省累計發放抵押貸款金額32.4億元。

（二）浙江農村土地制度變革的法律突破

1.承包地產權權能進一步拓展

《中華人民共和國農村土地承包法》第十六條規定，承包方依法享有承包地使用、收益和土地承包經營權流轉的權利，有權自主組織生產經營和處置產品，但對于承包經營權是否可以抵押貸款、擔保融資等并未作出明文規定。改革開放以來，隨著城鄉互動過程中的要素流動加快，農業農村經濟形勢發生重大變化，承包農戶在內的各類農業經營主體的貸款融資需求日趨旺盛。為適應農業農村經濟的發展需要，浙江于2014年制定《關于開展農村土地經營權抵押貸款工作的意見》，出臺專門的流轉土地經營權管理與抵押擔保辦法，通過不斷完善承包土地的產權權能來滿足農業現代化經營的融資需求。

2.宅基地審核權限進一步下放

《中華人民共和國土地管理法》第六十二條第三款規定：“農村村民住宅用地，經鄉（鎮）人民政府審核，由縣級人民政府批準。”在這次宅基地改革探索過程中，浙江義烏制定《農村土地民主管理暫行辦法》，規范宅基地審批監管體系，優化宅基地審批流程，將宅基地有償使用和退出、收益分配、耕地保護等項內容納入村民主決策范疇，全面下放宅基地分戶審批權限，委托鎮街直接審核、審批，落實宅基地審批權限下放。自宅基地審批權限下放以來，各鎮街累計辦理農村私人建房審批61 380戶[30]，極大地提高了宅基地審批效率和農民興房建屋的熱情。

3.征地補償政策設計更加合理

《中華人民共和國土地管理法》第四十七條第一款至第四款、第六款規定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。”“征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產值的六至十倍。征收耕地的安置補助費，按照需要安置的農業人口數計算。需要安置的農業人口數，按照被征收的耕地數量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數量計算。”不過，考慮到隨著經濟社會的快速發展，現行的征地補償規定已難以適應時代發展的要求，浙江義烏采取如下措施：一方面，提高征地的補償標準，自2014年7月1日起征地補償標準提高到每畝5.6萬元[3];另一方面，縮小征地范圍，規范征地程序，完善對被征地農民合理、規范、多元的社會保障機制。

4.集體經營性建設用地入市得到批準

《中華人民共和國土地管理法》第四十三條和第六十三條分別規定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地;但是，興辦鄉鎮企業和村民建設住宅經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地的除外。”“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設;但是，符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外。”在集體建設用地改革探索過程中，浙江德清在符合規劃、用途管制和依法取得的前提下，允許存量農村集體經營性建設用地使用權出讓、租賃、入股，實行與國有建設用地使用權同等入市、同權同價。作為全國集體經營性建設用地入市規模最多的試點地區之一，早在2016年6月，浙江德清就已入市45宗，面積396.63畝，價款1.038 7億元[8]。

五、推動農村土地制度改革的制度創新與政策選擇

中國當前正處于轉型發展的關鍵期，全國其他地方可借鑒浙江有益的先行探索，在守住“堅持土地公有制性質不改變”“耕地紅線不突破”“農民利益不受損”三條底線的基礎上，以土地資源市場化配置和賦予農民更多的財產權利為方向，繼續深化承包地制度、宅基地制度和農村集體建設用地入市制度等改革，提升農村土地制度變革的制度化能力。

（一）深化農戶承包地財產權利制度改革

一是要在堅持農村土地集體所有的基礎上，進一步完善承包地“三權分置”制度。深化農村土地制度改革，實行農村承包地所有權、承包權、經營權“三權分置”，是繼家庭聯產承包責任制后農村改革又一重大制度創新。首先，需進一步明確界定農村集體的職能和范圍，確立土地集體所有權人對集體土地依法享有的法定權利;其次，當充分維護承包農戶使用、流轉、抵押、退出承包地等各項權能，賦予承包農戶更加完整的土地承包權;最后，需加快放活土地經營權，賦予經營主體更有保障的土地經營權，妥善處理好承包農戶的承包經營權和從中分置出來的農地經營權的產權關系。

二是要在堅持耕地紅線不突破的前提下，進一步提高土地資源配置效率和利用效率。一方面，在農地農用領域，需要完善土地流轉機制，規范土地流轉進程，培育土地流轉市場及新型農業經營主體，發展多種形式的適度規模經營;與此同時，做好保護性耕作的投資收益評價和政策宣傳工作，增強農戶耕地保護的意識，推進農地的可持續利用。另一方面，在農地非農用領域，當前要促進城鎮化發展中土地和人口、產業之間的協同發展，探索人口資源環境融合發展的新模式，謀求區域發展要素優化配置的新路子，將“農地流轉、農居集聚、耕地保護”有機結合，推進農村一二三產業融合，增強農村發展新動能。

三是要在保證農民利益不受損的情況下，進一步保障各類承包農戶的土地財產權利。首先，建議以二輪承包到期為節點，選擇部分地方試點，探索二輪土地承包到期后再延長30年的具體辦法，賦予全體承包農戶更加穩定長久的土地承包經營權;其次，以依法自愿為原則引導土地承包權有償退出，積極穩妥擴大土地承包權轉讓的市場邊界，處理好集體成員流動性與土地位置固定性的關系，立法保障進城落戶農民的集體收益分配權;最后，堅持男女平等的原則，在政策設計中引入性別視角進行相應完善，提高農村婦女受教育水平，鼓勵更多的婦女參與村社公共事務，保護婦女的合法權益。

（二）推進宅基地“三權分置”制度改革

一是要終結宅基地無償分配制度，探索建立宅基地有償取得的運行機制。首先，在搞好宅基地和農民住房清理登記的基礎上，妥善解決好“一戶多宅”“建新不拆舊”等眾多遺留問題，明確現有農村集體經濟組織成員“一戶一宅”，終結宅基地的無償分配制度;其次，設計靈活的過渡辦法，比如對于輕微違法，允許地方確屬無法拆除的可通過收取有償使用費，讓使用權人繼續使用，同時對于嚴重違法，在確權頒證時可采取不予確權的懲罰機制;最后，適當下放宅基地審批權限，農村宅基地的取得要遵循法定的、公開的申報審批手續，推動宅基地使用權有償和一定年限使用，形成合理的宅基地取得機制。

二是要落實宅基地的用益物權，探索宅基地“三權分置”的實現形式。第一，在改革試點過程中，鼓勵各地政府結合發展鄉村旅游、新產業新業態，鼓勵農戶利用自己的宅基地和住房開辦民宿和農家樂，允許長期出租給其他人和企業，發展地方民宿等美麗經濟。第二，要始終堅持城鄉統籌的工作思路，繼續探索盤活利用閑置宅基地、農房以增加農民財產性收入的辦法，把推進新型城市化和農業轉移人口市民化與實現鄉村振興協調配套起來。第三，要完善農民閑置宅基地和閑置農房政策，繼續探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，放活宅基地和農民房屋使用權。

三是要完善農村宅基地的管理制度，探索構建宅基地市場化流轉的交易平臺。首先，地方政府需要構建宅基地信息登記平臺和開發房屋信息管理系統，明確登記機關、登記原則、登記費用和產權證登記等要素，加強宅基地地籍信息實時更新，對宅基地交易信息實行動態化管理，為相關部門施行監督或監控提供準確及時有效的信息;其次，要培育宅基地流轉市場，明確包括買賣、租賃在內的農村宅基地流轉形式，鼓勵進城落戶的農民依法自愿有償退出宅基地，同時在宅基地面積和家庭人口數量等方面設立適當的流轉限制，充分賦予農戶宅基地使用、流轉、抵押、退出等各項權能;最后，要加強村級組織自治能力建設，完善集體經濟組織法人治理結構，在縣、鄉兩級黨委和政府的有力領導下，創新宅基地改革責任共擔機制。

（三）加快農村集體建設用地入市制度改革

一是要加快集體建設用地確權頒證，完善農村集體建設用地產權制度。首先，理清經營性建設用地的概念，確定農村集體經濟組織所有是集體建設用地所有權歸屬的主要形式;其次，加強集體土地產權確權、登記、頒證，確認農村集體建設用地的產權主體，解決農村集體建設用地產權不清晰的問題;最后，在堅持農村集體土地所有制的前提下，明晰占有、使用、收益、處置等各項權能，賦予農村集體所有權主體處置集體建設用地使用權的權利，賦予集體建設用地使用權轉讓、出租、抵押、繼承的權能。

二是要建立城鄉統一的建設用地市場，實行與國有土地同等入市、同權同價。首先，穩步推進城鄉一體化，在賦予農村集體建設用地相當于國有建設用地同等權利的同時，把集體建設用地統一納入城鄉建設規劃、土地利用規劃和土地用途管制;其次，合理界定集體建設用地流轉范圍，充分發揮市場在資源配置中的決定作用，完善集體建設用地流轉價格形成機制，明確集體經營性建設用地入市準入規則，建立價格體系、集體土地權利體系和管理體系，探索完善城鄉統一的建設用地市場運行機制;最后，結合國家行政機構改革的最新要求，加快土地管理部門機構調整，進一步完善政府調控、服務、監管職能，探索形成城鄉統一建設用地市場的管理體系。

三是要健全集體建設用地收益分配機制，建立合理的國家、集體和個人收益分配制度。集體土地利用的核心問題是土地增值收益的分配問題，農村土地制度改革必須切實維護農民利益，并妥善處理好國家、集體與個人之間的利益關系。一方面，按照“初次分配基于產權、二次分配政府調節”的方法和原則，總結農村集體建設用地流轉試點經驗，出臺和試行農村集體建設用地有償使用收益分配辦法，形成合理有序的收入分配格局;另一方面，要防止集體組織被少數人操控，明晰集體經濟組織的法律地位，通過法律程序明確集體與農民之間的委托代理關系，保障集體和個人之間的合法權益。

[注 釋]

① 資料來源：人民日報，將“最多跑一次”改革向縱深推進，http：//opinion.people.com.cn/n1/2018/0709/c1003-30133577.html，2018年7月9日。

② 資料來源：中國人大網，國務院關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點情況的總結報告，http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2018-12/23/content_2067609.htm，2018年12月23日。

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Abstract： Since the 18th National Congress of the Communist Party of China， China has entered a period of rapid development of urban-rural transformation. However， the urban-rural dual structure， the existing legal difficulties and the high transaction costs have become the constraints for the development of urban-rural integration. As an important germination place of Xi Jinping's thought on comprehensively deepening reform， Zhejiang has made effective breakthroughs in areas such as the rural household contracted land system， rural homestead system and collective construction land system through overall planning of urban and rural development， strengthening top-level design， activating grass-root organizations and sharing the results of reform. General Secretary Xi has publicized， promoted and called for learning from Zhejiang's experience on many public occasions. In the next step， on the basis of drawing lessons from Zhejiang's existing experience， the rest of the country can continue to deepen the reform of the system of contracted land of farmer households， promote the reform of the "three-power separation" system of homestead， accelerate the reform of the system of marketization of collective construction land， and improve the institutionalized capacity of rural land systems.

Key words： Zhejiang; rural "three plots" reform; contracted land; the homestead; collective construction land

（責任編輯：李 萌）