符合國(guó)際規(guī)則的政府采購(gòu)促進(jìn)科技創(chuàng)新政策研究

胡海鵬，袁 永，康 捷

（廣東省科技創(chuàng)新監(jiān)測(cè)研究中心，廣東廣州 510033）

政府采購(gòu)促進(jìn)科技創(chuàng)新政策是政府從需求側(cè)促進(jìn)科技創(chuàng)新的重要舉措［1-3］。自2011年我國(guó)暫停自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購(gòu)政策以來(lái)，我國(guó)融入《政府采購(gòu)協(xié)定》（GPA）步伐不斷推進(jìn)，《國(guó)家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略綱要》《關(guān)于深化體制機(jī)制改革加快實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的若干意見(jiàn)》等政策均提出，需制定符合國(guó)際規(guī)則的政府采購(gòu)促進(jìn)科技創(chuàng)新政策；另外，北京、上海、云南、深圳、珠海等省市不斷探索實(shí)施創(chuàng)新產(chǎn)品首購(gòu)訂購(gòu)政策，為各地支持企業(yè)創(chuàng)新產(chǎn)品研發(fā)提供政策經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)前，我國(guó)在建立全面開(kāi)放新格局、縱深推進(jìn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的背景下，國(guó)家層面制定出臺(tái)符合國(guó)際規(guī)則的政府采購(gòu)促進(jìn)科技創(chuàng)新政策亟需加快推進(jìn)。

1 文獻(xiàn)綜述

目前，符合國(guó)際規(guī)則的政府采購(gòu)促進(jìn)科技創(chuàng)新政策是學(xué)術(shù)界關(guān)注熱點(diǎn)之一，研究主要包括以下3個(gè)方面：

一是關(guān)注政府采購(gòu)促進(jìn)科技創(chuàng)新政策功能效應(yīng)。如，有學(xué)者分析了政府采購(gòu)促進(jìn)創(chuàng)新的效果，認(rèn)為政府采購(gòu)政策與企業(yè)創(chuàng)新具有正相關(guān)關(guān)系［4-7］；馬海濤等［8］進(jìn)一步從功能認(rèn)識(shí)、政策功能、功能實(shí)現(xiàn)障礙等方面分析了國(guó)內(nèi)政府采購(gòu)政策的功能效應(yīng)。

二是關(guān)注GPA對(duì)政府采購(gòu)促進(jìn)科技創(chuàng)新政策的影響。如，趙云波等［9］、貝洪俊等［10］分析了GPA的主要原則，并提出我國(guó)在GPA背景下政府采購(gòu)促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新的對(duì)策；徐進(jìn)亮等［11］分析了貿(mào)易自由化對(duì)我國(guó)開(kāi)展自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購(gòu)的影響；另外，張睿君［12］則從我國(guó)加入GPA過(guò)程的視角探討了加入GPA的國(guó)家利益價(jià)值。

三是關(guān)注政府采購(gòu)促進(jìn)科技創(chuàng)新政策內(nèi)容。一方面，分析美國(guó)、英國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家（地區(qū)）制定政府采購(gòu)促進(jìn)科技創(chuàng)新政策經(jīng)驗(yàn)［13-16］；另一方面，關(guān)注我國(guó)政府采購(gòu)促進(jìn)科技創(chuàng)新的政策舉措，如宋河發(fā)等［17-18］分析提出了我國(guó)自主創(chuàng)新政府采購(gòu)政策系統(tǒng)；劉云等［19］分析了北京市政府采購(gòu)新技術(shù)新產(chǎn)品政策的推廣應(yīng)用。

由上可知，關(guān)于政府采購(gòu)促進(jìn)科技創(chuàng)新政策已有一定研究，但當(dāng)前研究仍存在以下問(wèn)題：一是對(duì)GPA規(guī)則及實(shí)證研究不深，主要關(guān)注GPA設(shè)立背景、加入GPA原則等，對(duì)加入GPA的談判、參加方出價(jià)情況尚未系統(tǒng)探討，未能深入把握其他國(guó)家（地區(qū)）加入GPA對(duì)策；二是尚未建立符合GPA規(guī)則下的政府采購(gòu)促進(jìn)科技創(chuàng)新政策理論框架，主要聚焦國(guó)內(nèi)自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購(gòu)政策受限機(jī)制、國(guó)外制定政府采購(gòu)促進(jìn)科技創(chuàng)新的成功經(jīng)驗(yàn)等某一維度，較少?gòu)姆蠂?guó)際規(guī)則的視角構(gòu)建一個(gè)較為完整的政策框架；三是對(duì)基于國(guó)家層面制定符合國(guó)際規(guī)則的創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購(gòu)政策的研究不多，目前我國(guó)在國(guó)家層面暫停了創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購(gòu)相關(guān)政策，雖然有部分省份正在探索開(kāi)展創(chuàng)新產(chǎn)品首購(gòu)訂購(gòu)政策，但國(guó)家層面仍未推廣，因此，國(guó)家層面亟需加快制定實(shí)施政府采購(gòu)促進(jìn)科技創(chuàng)新政策。

本文在分析GPA基本原則、談判流程及參加方出價(jià)特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，從環(huán)境端、供給端、需求端等3個(gè)維度構(gòu)建符合國(guó)際規(guī)則的政府采購(gòu)促進(jìn)科技創(chuàng)新政策框架，并基于新框架實(shí)證分析典型國(guó)家開(kāi)展政府采購(gòu)促進(jìn)科技創(chuàng)新的政策措施，最后提出我國(guó)加快完善符合國(guó)際規(guī)則的政府采購(gòu)促進(jìn)科技創(chuàng)新的對(duì)策建議。

2 GPA基本原則、談判流程及參加方出價(jià)特點(diǎn)

2.1 GPA基本原則及談判流程

GPA的基本原則主要包括4項(xiàng)：非歧視原則、對(duì)發(fā)展中國(guó)家的特殊和差別待遇原則、透明度原則、例外原則（見(jiàn)表1）。其中，非歧視原則也是WTO基本原則之一；對(duì)發(fā)展中國(guó)家的特殊和差別待遇原則對(duì)發(fā)展中國(guó)家特別是不發(fā)達(dá)國(guó)家的特殊待遇給予適當(dāng)?shù)倪^(guò)渡期。

表1 GPA基本原則

談判是正式加入GPA作為新參加方的重要環(huán)節(jié)。一般而言，談判雙方以對(duì)等為原則，通過(guò)談判，參加方與各個(gè)GPA參加方形成各自認(rèn)可的、從對(duì)方市場(chǎng)上獲得的對(duì)等市場(chǎng)份額清單，即出價(jià)清單，由此正式成為GPA參加方。出價(jià)清單反映了GAP參加方相互間的開(kāi)放程度，主要反映在《政府采購(gòu)協(xié)議》的附錄1，包括中央、地方、其他實(shí)體的采購(gòu)清單及門檻價(jià)和服務(wù)項(xiàng)目清單、工程項(xiàng)目清單等5個(gè)文件，主要內(nèi)容是對(duì)GPA參加方之間采購(gòu)實(shí)體類型、通用門檻金額、采購(gòu)對(duì)象、合同金額、采購(gòu)額占地區(qū)生產(chǎn)總值比例、采購(gòu)額占政府采購(gòu)市場(chǎng)總量比例等指標(biāo)提出標(biāo)準(zhǔn)。

2.2 GPA參加方出價(jià)特點(diǎn)

根據(jù)GPA參加方出價(jià)清單可知：

（1）參加方以發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)為主。目前，完成談判的GPA參加方有15個(gè)國(guó)家或地區(qū)，包括美國(guó)、歐盟、冰島、加拿大、日本、韓國(guó)、新加坡、挪威、以色列、荷屬阿魯巴、列支敦士登、瑞士、亞美尼亞、中國(guó)香港、中國(guó)臺(tái)北。其中，除亞美尼亞為發(fā)展中國(guó)家外，其他均為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度較高的國(guó)家（地區(qū)）。

（2）各級(jí)實(shí)體門檻價(jià)較為一致。門檻價(jià)是各國(guó)（地區(qū)）出價(jià)清單談判的內(nèi)容之一，門檻價(jià)高低直接限定了參與政府采購(gòu)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，各國(guó)（地區(qū)）在談判時(shí)均較為謹(jǐn)慎出價(jià)。GPA出價(jià)清單中涉及中央、次中央以及其他3個(gè)層級(jí)的開(kāi)放實(shí)體，開(kāi)放產(chǎn)品類別包括貨物、服務(wù)、工程3類，各國(guó)（地區(qū)）在各類實(shí)體、各類產(chǎn)品給出的門檻價(jià)較為一致（見(jiàn)表2）。

表2 GPA參加方出價(jià)實(shí)體門檻價(jià) 單位：萬(wàn)美元

（3）注重利用例外條款維護(hù)國(guó)家（地區(qū)）利益。對(duì)參加方而言，利用GPA本身?xiàng)l款排除國(guó)外企業(yè)維護(hù)國(guó)家（地區(qū)）利益最合理。參加方充分援引GPA的例外條款維護(hù)本國(guó)（地區(qū)）利益，主要包括：將中小企業(yè)作為例外；將研發(fā)經(jīng)費(fèi)作為例外；將供水、能源、電等公共事業(yè)以及涉及人類健康發(fā)展的環(huán)保、健康產(chǎn)業(yè)作為例外；將涉及國(guó)家（地區(qū)）安全產(chǎn)業(yè)作為例外；設(shè)立補(bǔ)償貿(mào)易條款；將特定企業(yè)作為例外；根據(jù)別國(guó)出價(jià)清單有針對(duì)調(diào)整開(kāi)放范圍（見(jiàn)表3）。

表3 GPA參加方例外條款及具體舉措

3 符合國(guó)際規(guī)則的政府采購(gòu)促進(jìn)創(chuàng)新政策框架

公共政策過(guò)程包括影響政策的外部環(huán)境、政策制定、政策執(zhí)行及評(píng)估監(jiān)督等環(huán)節(jié)，制定符合國(guó)際規(guī)則的政府采購(gòu)促進(jìn)科技創(chuàng)新政策涉及國(guó)際規(guī)則方、政策供給方、政策受益方，因此，可從環(huán)境端、供給端、需求端3個(gè)維度構(gòu)建符合國(guó)際規(guī)則的政府采購(gòu)促進(jìn)科技創(chuàng)新政策框架，如圖1所示。

圖1 符合國(guó)際規(guī)則的政府采購(gòu)促進(jìn)科技創(chuàng)新政策框架

3.1 環(huán)境端：GPA規(guī)則

GPA規(guī)則是影響各國(guó)（地區(qū)）制定政府采購(gòu)政策的重要依據(jù)及考慮因素。目前， GPA是世界貿(mào)易組織（WTO）管轄下專門針對(duì)政府采購(gòu)的單項(xiàng)貿(mào)易協(xié)議，各國(guó)（地區(qū)）在制定本土政府采購(gòu)政策時(shí)需以GPA基本規(guī)則為主要參考原則。除常規(guī)的基本準(zhǔn)則和要求外，各國(guó)（地區(qū)）制定各自政府采購(gòu)政策時(shí)可利用的特殊條款包括：（1）例外條款，主要依據(jù)2012年GPA第3條，是指針對(duì)涉及國(guó)家安全、公共秩序安全、人民生命健康、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等特殊領(lǐng)域采購(gòu)不適用GPA；另外，中小企業(yè)也被較多國(guó)家（地區(qū)）作為例外對(duì)象。（2）發(fā)展中國(guó)家條款，主要依據(jù)2012年GPA第5條，是指針對(duì)發(fā)展中國(guó)家給予優(yōu)惠考慮，如可設(shè)立過(guò)渡期、享有價(jià)格優(yōu)惠等。

3.2 供給端：政府

供給端主要從政策供給的角度考慮，政府是政府采購(gòu)促進(jìn)科技創(chuàng)新政策的制定者、執(zhí)行者，制定并推動(dòng)政策落實(shí)。為發(fā)揮政府采購(gòu)促進(jìn)科技創(chuàng)新作用，政府主要從兩個(gè)維度考慮：（1）注重以法律的形式制定政府采購(gòu)政策。從形式看，政策包括法律法規(guī)、政策文件等，各者在發(fā)揮對(duì)貫徹政府意志的力度不一樣，其中法律具有強(qiáng)制性，比一般政策具有更強(qiáng)的執(zhí)行力。（2）注重設(shè)計(jì)傾向于自主產(chǎn)品的政府采購(gòu)程序。政府采購(gòu)程序是落實(shí)政府采購(gòu)促進(jìn)科技創(chuàng)新政策的內(nèi)容之一，通過(guò)在政府采購(gòu)環(huán)節(jié)過(guò)程中設(shè)置相關(guān)條件，如補(bǔ)償貿(mào)易條件，要求中標(biāo)的供應(yīng)商在本土采購(gòu)產(chǎn)品需達(dá)到某個(gè)比例，或必須轉(zhuǎn)移某項(xiàng)技術(shù)，或需在本土建廠投資等，以此達(dá)到促進(jìn)本國(guó)（地區(qū)）創(chuàng)新的目的。

3.3 需求端：企業(yè)、產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品

需求端主要從政策的受用方考慮，企業(yè)是享受政府采購(gòu)促進(jìn)科技創(chuàng)新政策的主體。企業(yè)屬于政策需求方，是政策受益主體，以企業(yè)為節(jié)點(diǎn)，在產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品面上也具有政策的傾向特性，形成4個(gè)維度的舉措：（1）注重建立傾向于中小企業(yè)的采購(gòu)。中小企業(yè)被多個(gè)國(guó)家（地區(qū)）列入GPA開(kāi)放清單的例外對(duì)象，針對(duì)中小企業(yè)的科技創(chuàng)新政府采購(gòu)不受GPA規(guī)則的限制，可通過(guò)降低采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)留份額、采購(gòu)優(yōu)惠、合同分包等方式開(kāi)展面向中小企業(yè)的科技創(chuàng)新政府采購(gòu)。（2）注重傾斜特定行業(yè)領(lǐng)域的采購(gòu)。為繼續(xù)保持某些行業(yè)的發(fā)展優(yōu)勢(shì)，面向本土重點(diǎn)發(fā)展行業(yè)或優(yōu)勢(shì)行業(yè)設(shè)定特定采購(gòu)比例等方式，傾向支持特定行業(yè)企業(yè)創(chuàng)新。（3）注重采購(gòu)商業(yè)化前的創(chuàng)新產(chǎn)品。商業(yè)化前采購(gòu)是指根據(jù)其特定需要，承諾以一定的價(jià)格購(gòu)買商業(yè)化前多個(gè)創(chuàng)新鏈環(huán)節(jié)的產(chǎn)品或服務(wù)，如創(chuàng)新產(chǎn)品首購(gòu)、訂購(gòu)、期貨式采購(gòu)、信用式采購(gòu)、認(rèn)證式采購(gòu)、遠(yuǎn)期約定采購(gòu)等，這種方式的政府采購(gòu)是在采購(gòu)環(huán)節(jié)上予以變更，對(duì)企業(yè)并沒(méi)有設(shè)立限制性條件，所有企業(yè)擁有平等的機(jī)會(huì)，符合GPA規(guī)則。（4）注重通過(guò)提高技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)展采購(gòu)。提高技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是實(shí)現(xiàn)性能更強(qiáng)大、使用更安全、效用更節(jié)能的手段，部分發(fā)達(dá)國(guó)家（地區(qū)）以本土安全為由設(shè)立更高技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的要求，由此形成安全壁壘、能效標(biāo)識(shí)壁壘、綠色壁壘等方式限制他國(guó)（地區(qū)）產(chǎn)品進(jìn)入本土政府采購(gòu)名單。

4 典型國(guó)家（地區(qū)）利用政府采購(gòu)激勵(lì)創(chuàng)新的有效舉措

根據(jù)上述政府采購(gòu)促進(jìn)科技創(chuàng)新政策框架，本文綜合分析美國(guó)（如表4）等發(fā)達(dá)國(guó)家（地區(qū)）制定符合國(guó)際規(guī)則的政府采購(gòu)促進(jìn)科技創(chuàng)新政策的成功經(jīng)驗(yàn)。

4.1 環(huán)境端：依據(jù)GPA的例外條款設(shè)置采購(gòu)政策

（1）充分利用國(guó)家（地區(qū)）安全的例外條款促進(jìn)國(guó)防領(lǐng)域科技創(chuàng)新。國(guó)家（地區(qū)）安全是GPA明確規(guī)定可作為政府采購(gòu)例外條款，美國(guó)、歐盟、加拿大、冰島等國(guó)家（地區(qū)）的談判清單中，對(duì)語(yǔ)音通信、電傳、無(wú)線電話、國(guó)防設(shè)施等項(xiàng)目均具有明確例外條款。在涉及國(guó)家安全方面，美國(guó)在GPA出價(jià)清單中明確不適用于國(guó)防部采購(gòu)的項(xiàng)目，由此制定傾向國(guó)防領(lǐng)域企業(yè)創(chuàng)新政策，如在計(jì)算機(jī)、半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期，克林頓政府以國(guó)防部和國(guó)家宇航局的名義采購(gòu)其全部產(chǎn)品，從而為該領(lǐng)域企業(yè)提供充足的市場(chǎng)。

（2）通過(guò)補(bǔ)償貿(mào)易促進(jìn)本國(guó)（地區(qū)）創(chuàng)新。雖然補(bǔ)償貿(mào)易是寫進(jìn)GPA規(guī)則內(nèi)容之一，其規(guī)定一般針對(duì)發(fā)展中國(guó)家，然而實(shí)際主要為部分發(fā)達(dá)國(guó)家（地區(qū)）所用。如在GPA實(shí)行前，美國(guó)政府采購(gòu)法規(guī)條文就出現(xiàn)補(bǔ)償貿(mào)易的條款，1933年出臺(tái)的《購(gòu)買美國(guó)產(chǎn)品法》規(guī)定，在對(duì)不得不采購(gòu)?fù)鈬?guó)產(chǎn)品情況時(shí)，參加政府采購(gòu)?fù)稑?biāo)的國(guó)外產(chǎn)品要有一定比例的技術(shù)轉(zhuǎn)讓；以色列作為發(fā)達(dá)國(guó)家，也將補(bǔ)償貿(mào)易寫進(jìn)GPA談判條款，規(guī)定以色列政府采購(gòu)的外國(guó)公司需從以色列國(guó)內(nèi)公司補(bǔ)償采購(gòu)相當(dāng)于政府訂單價(jià)值35%的產(chǎn)品；此外，澳大利亞、中國(guó)臺(tái)灣等發(fā)達(dá)國(guó)家（地區(qū)）也存在補(bǔ)償貿(mào)易情況。

4.2 供給端：致力于為本土創(chuàng)新留有空間的采購(gòu)政策

（1）構(gòu)建具有靈活性的政府采購(gòu)促進(jìn)科技創(chuàng)新政策體系。從20世紀(jì)初開(kāi)始，美國(guó)從基本法、相關(guān)配套法律、部門實(shí)施條例等層面建立以購(gòu)買國(guó)貨為特色的政策體系。1933年美國(guó)出臺(tái)《購(gòu)買美國(guó)產(chǎn)品法》，規(guī)定加入GPA參加方后，GPA其他參加方可不受《購(gòu)買美國(guó)產(chǎn)品法》約束，但受限于美國(guó)其他法律和行政規(guī)章的制約，政府購(gòu)買外國(guó)產(chǎn)品需提交較為復(fù)雜的報(bào)告，使政府部門因操作層面手續(xù)繁瑣而放棄購(gòu)買外國(guó)產(chǎn)品；另外，該法對(duì)非GPA成員仍適用。2009年美國(guó)通過(guò)了《美國(guó)復(fù)興與再投資法》，對(duì)“國(guó)貨”缺乏明確規(guī)定，對(duì)經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃中的資金、公共建筑或公共工程項(xiàng)目、制造品、公共利益等關(guān)鍵字眼缺乏詳細(xì)的解釋，為政府在執(zhí)行采購(gòu)時(shí)購(gòu)買國(guó)貨提供更多的靈活性。可見(jiàn)，美國(guó)較完善的政府采購(gòu)政策體系為本國(guó)創(chuàng)新產(chǎn)品留有較大空間。

（2）建立完善的采購(gòu)程序?yàn)楸緡?guó)（地區(qū)）創(chuàng)新留有空間。美國(guó)實(shí)施政府采購(gòu)需要經(jīng)過(guò)制定采購(gòu)計(jì)劃、供應(yīng)商資格審查、發(fā)布采購(gòu)公告、發(fā)布招標(biāo)文件、提交投標(biāo)文件、評(píng)審、合同授予、合同管理等8個(gè)環(huán)節(jié)，其中有5個(gè)環(huán)節(jié)設(shè)置了具有傾向性的條件，如在評(píng)審環(huán)節(jié)提出“最佳價(jià)值原則”的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，不僅考慮價(jià)格成本，還綜合考慮經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會(huì)、效益等因素，為具有自主創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)的投標(biāo)方留有空間（如表4）。此外，在政府采購(gòu)監(jiān)督方面，美國(guó)對(duì)未中標(biāo)的本國(guó)產(chǎn)品提供了不公正待遇的投訴渠道，以更好地維護(hù)本國(guó)產(chǎn)品的權(quán)利。

表4 美國(guó)傾向本國(guó)企業(yè)創(chuàng)新的政府采購(gòu)程序特點(diǎn)

4.3 需求端：制定符合本地企業(yè)產(chǎn)業(yè)需要的采購(gòu)政策

（1）制定傾向于中小企業(yè)創(chuàng)新的政府采購(gòu)政策。中小企業(yè)創(chuàng)新具有天然劣勢(shì)，制定傾向中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的做法逐步成為各國(guó)（地區(qū)）慣例舉措。美國(guó)、加拿大等國(guó)將中小企業(yè)預(yù)留采購(gòu)寫入GPA談判清單例外條款。美國(guó)為扶持中小企業(yè)創(chuàng)新，建立了中小企業(yè)自主創(chuàng)新的政策法規(guī)體系，如《美國(guó)小企業(yè)法》《加強(qiáng)小企業(yè)研發(fā)法案》《小企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力示范計(jì)劃法》等，采用價(jià)格優(yōu)惠、預(yù)留小企業(yè)份額、為有資質(zhì)的中小企業(yè)提供采購(gòu)貸款擔(dān)保等方式促進(jìn)中小企業(yè)創(chuàng)新（見(jiàn)表5）。英國(guó)針對(duì)中小企業(yè)參與政府采購(gòu)專門制定了《中小企業(yè)參加政府采購(gòu)招投標(biāo)指南》，通過(guò)免除政府采購(gòu)資格預(yù)審程序的方式精簡(jiǎn)小企業(yè)政府采購(gòu)程序，大幅減少投標(biāo)成本和負(fù)擔(dān)，2012年其所有中央政府部門都取消了10萬(wàn)英鎊以下的政府采購(gòu)項(xiàng)目資格預(yù)審程序。

表5 美國(guó)促進(jìn)本國(guó)中小企業(yè)創(chuàng)新的政府采購(gòu)舉措

（2）面向優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域創(chuàng)新成果開(kāi)展政府采購(gòu)。美國(guó)政府在不同時(shí)期制定面向重點(diǎn)技術(shù)領(lǐng)域的采購(gòu)計(jì)劃。如，20世紀(jì)中期，美國(guó)通過(guò)政府采購(gòu)?fù)苿?dòng)航空航天技術(shù)、計(jì)算機(jī)和半導(dǎo)體等技術(shù)發(fā)展，帶動(dòng)了西部硅谷地區(qū)和東部128公路沿線的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)群形成和發(fā)展；20世紀(jì)90年代，克林頓政府“全面經(jīng)濟(jì)計(jì)劃”重點(diǎn)鼓勵(lì)計(jì)算機(jī)領(lǐng)域創(chuàng)新產(chǎn)品開(kāi)發(fā)，政府利用5年時(shí)間購(gòu)買計(jì)算機(jī)領(lǐng)域新產(chǎn)品達(dá)90億美元，帶動(dòng)IBM、惠普等一批國(guó)際IT業(yè)巨頭成長(zhǎng)；2008年金融危機(jī)后，針對(duì)新能源汽車產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，奧巴馬政府提出高達(dá)10億美元以舊換新補(bǔ)貼政策，大力促進(jìn)新能源汽車的發(fā)展。

（3）致力于商業(yè)化前的創(chuàng)新產(chǎn)品采購(gòu)。美國(guó)采用研發(fā)合同制的形式開(kāi)展政府采購(gòu)，即政府部門通過(guò)合同約定形式，按一定的規(guī)格、數(shù)量和質(zhì)量訂購(gòu)所需要的研發(fā)產(chǎn)品。典例是美國(guó)國(guó)防部先進(jìn)研究項(xiàng)目局(DARPA)模式的研發(fā)采購(gòu)，美國(guó)每年撥款30億美元，以研發(fā)資助項(xiàng)目的形式鞏固美國(guó)在科技和軍事上的創(chuàng)新發(fā)展需求，建立一種使命導(dǎo)向型的研發(fā)采購(gòu)新模式。英國(guó)注重通過(guò)前置創(chuàng)新產(chǎn)品采購(gòu)環(huán)節(jié)的方式，實(shí)行前商業(yè)化采購(gòu)、小型企業(yè)創(chuàng)新計(jì)劃、遠(yuǎn)期采購(gòu)合約采購(gòu)等方式，有效促進(jìn)地區(qū)科技創(chuàng)新。加拿大通過(guò)采用創(chuàng)新產(chǎn)品化計(jì)劃，即政府通過(guò)采購(gòu)還未商業(yè)化的創(chuàng)新產(chǎn)品及服務(wù)，特別是面向中小企業(yè)，刺激創(chuàng)新需求。商業(yè)化前的創(chuàng)新產(chǎn)品采購(gòu)從研發(fā)階段就開(kāi)展政府采購(gòu)，在一定程度上能夠規(guī)避國(guó)外供應(yīng)商，并有效給予從產(chǎn)品研發(fā)初始階段到商業(yè)化的資金支持和市場(chǎng)保證，使所有企業(yè)均擁有平等的機(jī)會(huì)。

（4）從戰(zhàn)略層面提高政府采購(gòu)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。歐盟是通過(guò)推行綠色采購(gòu)全面提高政府采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)的典型地區(qū)。歐盟2001年就從戰(zhàn)略層面提出可持續(xù)發(fā)展，將高標(biāo)準(zhǔn)的環(huán)保要求納入公共采購(gòu)條件。在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)方面，歐盟從技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和法規(guī)、安全認(rèn)證制度、綠色包裝制度及標(biāo)簽制度、綠色環(huán)境標(biāo)志和綠色衛(wèi)生檢疫制度等方面建立了系統(tǒng)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。在采購(gòu)程序方面，歐盟大力推行綠色式創(chuàng)新認(rèn)證式采購(gòu)，制定了節(jié)能、環(huán)保、健康、安全等方面的創(chuàng)新產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)，并建立生命周期成本的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，重點(diǎn)關(guān)注與創(chuàng)新產(chǎn)品環(huán)境外部性相關(guān)聯(lián)的成本，如CO2排放、產(chǎn)品生產(chǎn)過(guò)程中的污染等。綠色技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的推行為歐盟強(qiáng)化本地區(qū)綠色科技創(chuàng)新提供制度保障，其中英國(guó)是較早推行可持續(xù)發(fā)展的國(guó)家，1994年制定了《可持續(xù)發(fā)展：英國(guó)的戰(zhàn)略選擇》，通過(guò)推行強(qiáng)制采購(gòu)高效節(jié)能節(jié)水的環(huán)保產(chǎn)品、設(shè)立節(jié)能專項(xiàng)資金等方式促進(jìn)本國(guó)綠色產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新。德國(guó)在綠色采購(gòu)帶動(dòng)下加速醫(yī)療技術(shù)、合成材料等領(lǐng)域創(chuàng)新，綠色科技的發(fā)展使德國(guó)高技術(shù)專利申請(qǐng)數(shù)在歐盟國(guó)家中領(lǐng)先。

5 我國(guó)制定政府采購(gòu)促進(jìn)科技創(chuàng)新政策的對(duì)策建議

在借鑒主要國(guó)家（地區(qū)）成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，本文提出我國(guó)構(gòu)建符合國(guó)際規(guī)則的政府采購(gòu)促進(jìn)科技創(chuàng)新政策體系建議如下：

（1）制定完善我國(guó)GPA出價(jià)清單。GPA出價(jià)清單是影響我國(guó)構(gòu)建政府采購(gòu)促進(jìn)科技創(chuàng)新政策體系的重要因素，亟需加強(qiáng)研究GPA其他參與國(guó)（地區(qū)）出價(jià)清單規(guī)律，深究其他國(guó)家（地區(qū)）開(kāi)展創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購(gòu)的通行做法及合理性，學(xué)習(xí)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家（地區(qū)）的成功經(jīng)驗(yàn)。建議充分利用GPA本身有利條款，緩引例外條款維護(hù)本國(guó)安全、公共秩序安全、人民健康、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等領(lǐng)域利益，援引發(fā)展中國(guó)家條款爭(zhēng)取過(guò)渡期、價(jià)格優(yōu)惠、分階段增加實(shí)體、設(shè)立較低門檻價(jià)等權(quán)力，加強(qiáng)培育企業(yè)創(chuàng)新能力。

（2）在國(guó)家層面研究制定政府采購(gòu)促進(jìn)科技創(chuàng)新相關(guān)政策。建議從系統(tǒng)層面研究考慮政府采購(gòu)促進(jìn)科技創(chuàng)新政策，圍繞全國(guó)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展及產(chǎn)業(yè)發(fā)展總體戰(zhàn)略部署，按照產(chǎn)業(yè)、企業(yè)分類采購(gòu)發(fā)展思路，完善以首購(gòu)訂購(gòu)等方式為主的創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購(gòu)政策，建立創(chuàng)新產(chǎn)品認(rèn)定及采購(gòu)辦法，最大程度地推動(dòng)政府采購(gòu)促進(jìn)科技創(chuàng)新作用。

（3）建立覆蓋創(chuàng)新全過(guò)程的政府采購(gòu)方式。早期我國(guó)主要面向商業(yè)化后階段的創(chuàng)新產(chǎn)品成品開(kāi)展采購(gòu)，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家（地區(qū)）經(jīng)驗(yàn)，建議基于研發(fā)、成品、示范應(yīng)用等創(chuàng)新全過(guò)程環(huán)節(jié)制定政府采購(gòu)創(chuàng)新產(chǎn)品的政策。一是推動(dòng)采購(gòu)向非競(jìng)爭(zhēng)的研發(fā)階段延伸，采用研發(fā)式采購(gòu)、小型企業(yè)創(chuàng)新計(jì)劃、遠(yuǎn)期采購(gòu)合約等方式，注重支持商業(yè)化前階段的研發(fā)環(huán)節(jié)；二是推廣創(chuàng)新產(chǎn)品首購(gòu)、訂購(gòu)等符合國(guó)際規(guī)則的創(chuàng)新產(chǎn)品采購(gòu)方式，擴(kuò)大創(chuàng)新產(chǎn)品成品的采購(gòu)規(guī)模；三是建立創(chuàng)新產(chǎn)品示范應(yīng)用舉措，擴(kuò)大企業(yè)創(chuàng)新產(chǎn)品影響力。

（4）構(gòu)建傾向中小企業(yè)、特定產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的采購(gòu)政策。傾向中小企業(yè)的政府采購(gòu)促進(jìn)科技創(chuàng)新政策是國(guó)際通行的做法，也被部分GPA參加方作為例外條款。建議通過(guò)實(shí)行價(jià)格優(yōu)惠、合同分拆、小企業(yè)預(yù)留份額、提供貸款擔(dān)保等方式完善中小企業(yè)的創(chuàng)新采購(gòu)政策，加大中小企業(yè)對(duì)創(chuàng)新投入。另外，借鑒歐盟綠色采購(gòu)、美國(guó)傾向特定產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的做法，我國(guó)可從戰(zhàn)略層面出發(fā)，面向新興產(chǎn)業(yè)加大政府采購(gòu)對(duì)科技創(chuàng)新的作用。