城鎮化進程中的鄉村振興問題

張大衛

(中國國際經濟交流中心，北京 100050)

黨的十九大提出，實施“鄉村振興戰略”，關鍵在于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，加快推進農業農村現代化。2019年4月15日，中共中央、國務院發布了《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》，就如何實現城鄉融合發展作出了重大部署，強調了要突出解決城鄉間“要素流動不暢、公共資源配置不合理”的問題。黨的十九屆四中全會也特別指出，要“堅持和完善統籌城鄉的民生保障制度”，“注重加強普惠性、基礎性、兜底性民生建設”，“完善覆蓋全民的社會保障體系”。這都為如何實現城鄉融合發展指明了方向和路徑。

實現城鄉融合發展的內在邏輯應是：第一，鄉村要全面貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念，與城鎮同步實現高質量發展。第二，鄉村與城鎮要互為市場、互為資源，在市場規律和政府指導的作用下，形成基本公平的交換關系。第三，鄉村與城鎮要打破空間、制度、政策等的各種障礙，實現一、二、三產業融合發展。第四，運用政策杠桿，減少城鄉發展差距，引導公共產品及創新資源、信息資源向鄉村流動。第五，提升農村公共管理水平，促進實現城鄉間的公共服務均等化，使農村居民的基本權利得到保障。

城鎮和鄉村，在我國經濟社會發展中如同錢幣的兩面，鄉村穩，城鎮興，鄉村振興也才能使城鎮有持久的繁榮。當前，鄉村面臨的問題很多。結合自己的調研情況，就如何破解鄉村振興的三個難題談點看法。

一、關于鄉村發展

由于工業化、城鎮化的持續拉動和積極推進農業現代化，我國農村面貌已發生了很大變化。但真正實現鄉村振興，關鍵是要大幅度提升農業和農村經濟的生產效率及發展質量。這就要做好三件事：

(一)使生產要素在城鄉間合理流動

促進農村生產要素的流動，提高資源配置效率，是實現農村振興的重要前提。要素在農業和農村系統內的整合和流動(如土地流轉)，有利于通過重組和結構調整，提升農村經濟的產出水平。但要素若不能向城鎮流動，以換取必要的收益和補償，農民就很難跳出低收入甚至貧困陷阱，這是由農業的弱質產業屬性所決定的。而若過快地、無節制地向外流動，則會使鄉村在得不到合理補償的情況下傷“元氣”，甚至導致鄉村的凋敝。

目前，農村生產要素的流動在加快。受資源配置規律的影響，農村的土地等稀缺性經濟資源和人力資源流向城市的態勢還很難逆轉。中央在政策設計上很注意這個問題，最典型的就是采取扶貧攻堅的措施，引導城市資本和公共服務等下鄉。在支持電商下鄉、物流下鄉以及利用信息化手段提升農村教育和醫療水平方面成績也可圈可點。

近期，中央反復強調要推進“人地錢”掛鉤的改革和提倡農村外出人才返鄉創業。這些促進城鄉間要素雙向流動的措施，是必要的，也是有效的。當前需引起重視的是，要改善制度和政策設計，使要素在城鄉間流動時，能更多地體現公平公正和市場原則。要做到這一點，我們還有很遠的路要走。

以中部某縣城郊農村土地征收、出讓用于商業開發后收益分配情況為例：

在有拆遷安置的情況下，每畝平均收益為145.7萬元，其中農民收益為21.5萬元，占14.76%；政府收益97.5萬元，占66.92%；開發企業收益26.7萬元，占18.32%。

在無拆遷安置的情況下，每畝平均收益134.03萬元，其中農民收益9.83萬元，占7.33%；政府收益97.5萬元，占72.75%；開發企業收益26.7萬元，占19.92%。

通過相關稅費形成的政府收益中，還要在中央和地方的不同層級上再次分配。政府的這些收益，會有一部分在再分配時用于利益調節，以轉移支付和提供公共服務、公共產品及安排土地整理項目等方式返給農村。但從土地出讓收益的分配結構和結果看，存在幾個突出的問題：

1.與政府和開發企業相比，失地農民得到的補償比例偏低，大量農民在失去生產資料走向城市的過程中，并沒有成為財富的擁有者。

2.農村集體所有的土地是通過規劃調整、土地征收變性成為建設用地，再通過政府組織的“招拍掛”變成商業開發用地的。在這一過程和最終收益分配時，其主體有時是不到位的，信息是不對稱的。“原始股”不參與后期分紅。

3.政府對土地收益的調節使用，并沒有主要用于出讓了土地的農村特別是用在那些“集體組織成員”身上。

我們還是發展中國家，收入分配機制的調整是件大事，搞不好會造成國家或地區競爭力受損，它也是把雙刃劍。但在推進農村土地制度改革和形成城鄉統一建設用地市場時，適度調整農村土地出讓的收益分配比例和機制，避免農村過多“失血”，使農村在要素流動中獲得合理的收益，這一步還是要走出去。

(二)促進農村一、二、三產業融合發展

一、二、三產業融合發展，是實現城鄉融合發展的關鍵。受城鄉長期二元體制、行政區劃體制、行政層級體制、土地用途和空間管制等制度和農業分散化、小規模生產經營的制約，農業和農村相關產業與城市經濟的產業鏈缺乏有效銜接，也更難以融入全球供應鏈。一般情況下，農村家庭是生產單位但卻不是市場的經濟單元，其與市場對接和抵御市場風險的能力太弱，也很難得到及時準確的市場信號特別是價格信號。這也是農村生產效率低的重要原因。

這種情況正在改變。據不完全統計，我國已有114個國家級、1821個省級和一大批市縣級的農業產業園區，有9萬家農業龍頭企業，87.7萬個家庭農場和220萬個農民合作社，再加上互聯網、電商、現代物流體系在農村的發展和農村交通、通信等基礎設施的建設，農村與城市產業的對接條件已大為改善。

目前，在資本下鄉的過程中，田園綜合體、特色小鎮、民宿、休閑觀光旅游等業態發展很好，這使包括生態、文化等在內的一些農村資源得到了開發利用，也促進了城鄉間的融合，是推動新型城鎮化發展的好方式，應促進其規范發展。現在更應鼓勵的是綠色產業、現代農業、循環農業、健康產業、食品、農事體驗、農村新能源產業的發展。一、二產融合得好，必然會帶動三產的配套發展，實現產業升級，也才能使“產業興旺”和“生活富裕”的目標成為現實。

(三)讓農村消費市場活起來

我國仍有將近6億農業人口，加上農村建制鎮人口，實際農村人口有近7億人。農村有巨大的消費潛力。2019年1—8月，農村消費品零售總額同比增長9%，高于城鎮0.9個百分點。隨著農民收入水平不斷提高和農村居住環境逐步改善，農村消費將成為拉動經濟增長的強勁動力。面對農民需求和農村消費的增長，我們還沒做好準備。目前的情況是，農村消費普遍存在著不安全、不方便、不對路的現象，存在著大量商品和服務的供給短板，農村市場的很多“門”還沒有打開。

國家應制訂更多的政策，使農村的文化和商業設施網絡更加完善，鼓勵社會向農村提供更多的醫療衛生、教育培訓、科技、金融、文化、交通、通信、物流、咨詢、家政、健康、養老、社區等公共服務和社會服務，使農村市場真正繁榮起來，也為農村創造更多的就業機會。

需要注意的是，在出臺促進消費和服務業發展的政策時，要注意公平。城鄉居民的公平待遇不可能一夜實現，但在制訂有關價格、補貼和其他福利性措施時，一定不要再去擴大城鄉差距和造成新的城鄉壁壘。

二、關于鄉村宜居

安居才能樂業。炊煙裊裊，雞犬之聲相聞，“醉里吳音相媚好”，“簫鼓追隨春社近”，“豐年留客足雞豚”，“綠樹村邊合，青山郭外斜。開軒面場圃，把酒話桑麻”，……中國人，大都有一份屬于自己的安居鄉村的記憶和憧憬。但當今之世，由于中國還在工業化、城鎮化的進程中，農村存在著人口流動性大、穩定性差、結構性矛盾突出等問題。再加上就業、收入、社保、環境等一系列問題的困擾，要實現鄉村宜居，還有不少困難。解決這一問題除了要抓好產業發展，還應做好三件事：

(一)農村環境整治

“生態宜居”是鄉村振興的重要目標。受貧困、農業面源污染、城市工業污染轉移、資源過度開發、自然災害管理薄弱等影響，很多地方的農村居住環境狀況令人堪憂。總書記“兩山理論”的貫徹和他親自倡導的“廁所革命”，正在扭轉這種狀況。由國務院有關部門主導的農業綠色發展五大行動、農村環境綜合整治、“三清一改”村莊清潔行動也正在發力。但我國在農村生態環境建設上欠賬太多，還需要堅持不懈地苦干幾年才能真正見效。

目前當務之急的，一是重建農業生產和農村生活自然循環系統。中國自9000年前形成谷物種植和家畜養殖業態以來，這種循環一直是維持人與自然和諧關系的重要保證。生態系統是靠互相供給養分和能量而存在的，現在，以家庭為單位的農業微循環和鄉村廣域生態系統間的大循環都被破壞了。生產和生活廢棄物不能被消解及循環利用，已成為農村生態環境惡化的重要原因。因此，可以從重構農業基本單元的小循環(包括種植、養殖)系統入手，政府和社會支持建設一些必要的工程，使農業生態乃至鄉村生態恢復其基本功能，成為涵養城鎮并具有消費價值的良好生態資源。

二是要利用新能源技術，使農村地區豐富的光能、生物能得到有效利用，也同時為增加農戶收入做貢獻。農村能源和農業循環經濟的問題解決得好，農村的可持續發展問題就破了題，農民居住環境的改善也可立竿見影。一些地方嘗試的氣醇電一體化秸稈綜合利用技術和分布式農村能源互聯網技術，都值得推廣。

(二)重視農村養老問題

當前，農村老齡化問題非常突出。據山西省郭迎光同志《武家堡調查》《慶魯溝調查》和河南省耿明齋教授《整村調查報告》提供的資料，山西省平川地區某村2014年60歲以上的老齡人口占全村戶籍人口比例已達17%(如按常住人口比例會更高)，河南省平原地區兩個樣本村2017年60歲以上老齡人口比重分別達到16.9%和18.5%，都已高出同期全國平均水平。而山西呂梁山區某村的50歲以上年齡人口占比高達78.73%，60歲以上人口占比達到53.85%。

年輕人都走了，養老怎么辦？中國有孝道文化傳統，家庭養老一直是維系社會穩定和諧及人口再生產的平衡機制。現在也還有很多人認為養老還是要靠家庭，靠“孝道”。但隨著青壯年農村勞動力不斷向外轉移和長期實行少子化政策，傳統的農村家庭結構處于解構之中，農村“孝道文化”賴以存在的社會和家庭基礎受到沖擊。

以上述調查為據，山西一樣本村有68%的老年人仍能得到子女照料，其中的一半會隨子女到城市生活，但最終會回到農村。留在農村的另一半和不能得到子女照料的32%的老人，即老年人的66%會始終在農村養老。與城市養老出現的困難不一樣，農村養老的實質是能力問題。仍以山西省樣本村為例：

從子女養老能力看：

1.在農村生活的老人，失去勞動能力后，從子女處得到的贍養費僅占家庭年收入的1.27%。

2.因襲于傳統，農戶一般將更多的財力和精力投向下一代，包括子女教育、結婚、住房，甚至幫子女撫育第三代。老人在家庭的資源與經濟分配中排在最后，贍養費僅是子女教育費用的6.8%。

從社會養老能力看：

1.2009年農村基礎養老金為農村扶貧標準的55.2%。2017年，農村扶貧標準提高后(3050元)，基礎養老金為這一標準的31.5%。

2.除基礎養老金外，再加上高齡津貼、采暖補貼、糧食綜合補貼等轉移性收入，其人均年收入為2058元，為農村扶貧標準的67.5%。

3.五保戶和低保戶老人，可再享受1817元/年的補貼，其人均年收入為3875元，高于扶貧標準的27%。但不種地后，糧食補貼不再享受，采暖補貼為地方性臨時補貼，扣除后，人均收入為3021元，與扶貧標準基本持平。

4.城鄉養老保險并軌后，新增老人的養老保障水平會逐步提高，但70歲以上老人沒有個人賬戶養老金，領取的只是基礎養老金。

5.樣本村有75%的老人患有不同程度的慢性病，村里有30%的老人近年因大病住過醫院，常見大病人均花費2.4萬元，而慢性病的醫藥費開支占他們生活支出的一半。

6.目前，因農村一些敬(養)老院缺乏良好的照護條件和社會文化心理上的不適應性，出現了不少由集中養老轉向“散養”的情況。據我了解的河南省某縣的情況，雖然縣級財政支付的集中供養資金高于“散養”，但集中供養人數2019年比2010年減少了69.3%。

另一種情況是，隨著農村地區城鎮寄宿制學校的發展和更多的城市向農民工子弟提供教育等公共服務，農村留守兒童在逐年減少。仍以該縣為例，2019年與2010年相比，城鎮與農村的學齡兒童分別增加了30.9%和減少了24.1%。而另一方面，由于農村人口壽命的延長和第一代進城打工者的陸續返鄉，農村老齡人口在逐年增加。該縣2019年與2012年比，農村老齡人口增加了27.6%。該縣抽樣了一個村莊，2019年的60歲以上老年人口比5年前增加了33.1%。

據對山西省某樣本村特定人群的調查，外出打工人員返鄉年齡平均為56.4歲。老去的這一代農民工和農民兄弟是改革開放的開拓者、國家工業化城鎮化的建設者和為改變下一代命運而付出犧牲的奉獻者，在個人和家庭都無力承擔其養老重任時，國家應該多予支持。因而建議：

1.應根據國家財力增長情況，逐步提高其基礎養老、高齡、醫療保險(新農合)、大病救助等補貼標準。

2.調整農村土地出讓收益分配結構，在各級政府的收益中劃定合理比例，為失地農民多提供一點社會保障，特別是要有資金安排，專項用于為農村失能、失智老人提供照護保障。在建立長期護理保險制度時，考慮逐步將農村此類老人與城鎮職工、城鎮居民一并劃入覆蓋范圍。

3.發展普惠式養老，建立健全農村養老工作機制和建設必要的集中養老與社區照料設施，在鄉鎮衛生院建設適合農村實際的區域性醫養結合中心。

總之，農村養老的問題比城市更突出，應盡快將其列入政府經濟社會發展的重要議程。這一問題解決不好，鄉村振興的目標就難以實現。

(三)用新鄉村文化營造農村新精神家園

文化，是心靈的歸宿。城鎮化和農村的發展進步，對鄉村文化既帶來了新的活力，也帶來了巨大的沖擊和挑戰。受時代特別是電視、互聯網等文化載體的影響，農村傳統文化環境正日益被現代文化沖擊、改造和洗禮。

目前，農村文化存在不少值得重視的問題：一是缺乏設施和場地；二是傳統優秀文化缺乏傳承；三是農村組織在文化生活中的作用薄弱；四是缺乏適合農村實際又能引領道德風尚和精神追求的文化內容。特別是由于城鄉人員的流動，還會將一些城市的糟粕文化、低端文化引入農村，侵蝕農村居民特別是年輕一代的心靈。

體現城市文明進步的現代文化要向農村農民敞開大門，同時，政府也要在支持農村引入城市先進文化、先進文明上下功夫。要勾勒一個更能有新時代特征的文化底色，要有掌握并引領農村文化走向正確方向的新鄉賢，要營造良好的農村文化氛圍和場景，要激勵人們向上向善、孝老愛親、忠于祖國、熱愛科學、熱愛生活，增強抵制腐朽、不斷追求文明進步的能力，這都不是一蹴而就的事。不重視文化和文明的進步，鄉村就談不上是創造財富和健康生活的安居之處。

三、關于鄉村治理

鄉村治理一直是國家治理中比較薄弱的一環，黨中央提出國家治理體系和治理能力現代化，提升鄉村治理水平和質量，應是不可或缺的。我認為除了農村的制度體系建設要持續抓好外，有三件事也需引起重視。

(一)要明確鄉村振興目標

我們現在講的“振興”，還是一個比較宏大和抽象的概念。在指導農業農村工作時，應該注意定性與定量結合，要像當年的小康規劃一樣，確定一個持續奮斗、不斷升級的標桿，使我們的工作看得見、摸得著。目前，國家已啟動“十四五”計劃的編制，這可能是個重要的切入口。

(二)要創新鄉村治理體制

隨著農村可經營資產和資源范圍的擴大和農業合作社、現代化龍頭企業、服務型企業、城市資本各類開發投資企業的增多，農村經濟的市場化、專業化、現代化程度正在提高，封閉的鄉村正在走向世界。但目前的集體組織和村民自治形式，與市場經濟、現代化、社會化的管理與經營有很多不適應之處。

如何對現有的農村集體組織形式進行改革，使其能夠在引領鄉村振興中既能發揮村民自治的管理作用，又能與市場經濟管理的職能相匹配？能否學習或借鑒一下國有企業混改的模式，結合所有權、承包權、經營權和所有權、資格權、使用權等不同的特點組合，使體現基層民主的村民自治功能和尊重市場規律的企業經營管理功能銜接起來，比如探索在村民自治基礎好的地方成立鄉村資產經營管理公司，或以委托經營方式引入此類市場主體等。

(三)要高標準編制村鎮體系規劃

要尊重農村聚落長期形成的歷史現狀，保護農村歷史文脈的基本肌理，科學規劃鄉村產業、居住、生態的空間布局，守住中央要求的那些紅線和底線，根據人口變動趨勢和規律，經過充分論證，合理調整村鎮和基礎設施、公共設施格局，避免造成不應有的損失。