我國農村集體建設用地建設公租房制度創新研究

陳羨潔

[摘 要] 隨著住房體制改革的深入與城鄉一體化的不斷發展，為滿足“夾心層”群體住房需求，公租房作為新增的保障性住房應運而生。在城市土地日益緊張的情況下，我國逐漸開始探索利用農村集體建設用地建設公租房，但在試點城市落實這一舉措的過程中遇到了多重障礙。本文以集體建設用地建設公租房的供應制度、融資制度與收益分配制度作為研究內容，討論目前我國公租房制度存在的問題，并提出制度創新對策。

[關鍵詞] 集體建設用地;公租房;制度創新

[中圖分類號] F321.1 [文獻標識碼] A [文章編號]1674-7909（2020）05-0-3

自我國進行住房體制改革以來，我國住房供需關系也在不斷發生變化。其中，以中等偏下收入家庭、新就業無房職工、外來務工人員為代表的“夾心層”群體始終游離在保障性住房外，因此，為解決該群體的住房需求，我國公租房體制應運而生。但隨著城鄉一體化的發展，越來越多的勞動力涌入城市，“夾心層”群體數目之龐大使得其住房需求已遠遠超過城鎮公租房的供應數量。與此同時，農村集體建設用地存在土地規劃不當、使用混亂、集約度低、土地閑置等問題，可以說集體建設用地盤活潛力極大。直到2017年8月，自然資源部、住房和城鄉建設部出臺了《利用集體建設用地建設租賃住房試點方案》（以下簡稱《方案》），《方案》中確定了包括

北京、上海、杭州等13個城市開展利用集體建設用地建設租賃房相關工作，至此，在集體建設用地上建公租房這一舉措在我國正式開始投入實踐。那么，究竟如何利用集體建設用地建設公租房并對現有制度進行創新成為本文研究重點。

1 我國集體建設用地建設公租房運行模式

在進行集體建設用地建設公租房制度創新研究之前，我們首先需要明確目前我國集體建設用地公租房運行模式。

根據試點情況分析，我國集體建設用地建設公租房主要分為3個模式：①政府主導型，指政府與集體簽訂租賃合同，由政府進行融資、出租、管理等，農民集體收取租金;②集體主導型，在這種模式下公租房由集體經濟組織負責融資、出租、管理等，政府作為行政主體起監管作用，對于租金、租期等做出限制;③機構主導型，指由第三方機構進行前期的投資與建設，公租房項目竣工后可交回給政府部門統一管理，也可由機構作為主體進行運營[1]。

2 我國集體建設用地建設公租房制度存在的問題

2.1 供應制度

目前，我國集體建設用地建設公租房的供應問題主要體現在供應不足和供應混亂兩方面。

一方面，由于城市化進程的不斷加快，由政府劃撥的用于建設公租房的土地指標不能滿足“夾心層”群體的需求，二者間產生巨大缺口。同時，大多數地方政府在公租房項目相關管理辦法中，僅做出需符合土地利用總體規劃、符合城鄉規劃等較為寬泛的規定，缺乏明確的公租房土地供應指標。

另一方面，由于集體建設用地建設公租房相關政策出臺時間短、地方試點經驗缺乏等原因，目前各級政府所鼓勵的第三方機構加入進行公租房共建的模式僅處于摸索階段，各方面都不夠成熟，這也在一定程度上造成了公租房供應混亂。

2.2 融資制度

對于政府主導型來說，建設公租房無疑帶來了巨大的資金壓力。對于集體主導型來說，僅僅依靠集體經濟組織內部資金來籌建公租房十分困難，因為具備這樣雄厚實力的集體經濟組織非常少。同時，現行法律對集體建設用地使用權做出了嚴格限制，這也為通過以集體建設用地使用權為擔保向金融機構貸款來籌集公租房資金帶來了困難。對于機構主導型來說，公租房作為保障性住房的一種，建設過程中必然存在資金投入大、利潤少、周期長問題。如何吸引第三方資本加入也成為集體建設用地建設公租房的一大難題。

2.3 收益分配制度

利用集體建設用地建設公租房的過程中主要涉及兩方面的收益分配。一是政府、集體經濟組織與第三方機構三者間的利益平衡。就政府而言，希望在保障“夾心層”群體住房需求的基礎上減緩建設公租房的資金壓力，集體經濟組織希望以此實現集體土地的財產權益，而第三方機構也希望能通過參與建設公租房項目獲得一定的利潤，三者間利益如何平衡需要仔細衡量。二是集體經濟組織內部的收益分配。由于集體經濟組織是作為一個整體參與公租房建設的，只能通過集體的方式進行內部分配，大多數地方對于集體和農民個人之間收益分配的比例沒有明確規定，因此，集體內部缺乏明確、公平的收益分配制度。

3 我國集體建設用地建設公租房制度創新

3.1 供應制度

3.1.1 細化村級土地利用規劃，明確公租房用地指標。目前，我國土地利用規劃分為全國、?。ㄗ灾螀^、直轄市）、市（地）、縣（市）和鄉（鎮）五級，而集體建設用地往往是村集體所有。筆者認為可將土地利用規劃進行細分，在鄉（鎮）級土地利用規劃下制定村級土地利用規劃，為集體建設用地建設公租房提供規劃依據[2]。同時，在集體建設用地指標下可以增設公租房專用地指標，進一步確保公租房穩定的土地來源。

3.1.2 盤活農村存量用地，鼓勵企業利用自有用地。雖然目前我國很多大中型城市中已無地可供，但是周邊農村集體建設用地的盤活潛力很大。對于農村的閑置用地、廢棄工廠等都可以通過重新規劃整合后投入到公租房建設中來，既拓寬了公租房土地供應渠道，也減輕了資金壓力。

另外，為保證公租房的有效供應，政府應鼓勵具有一定規模的企業充分利用自有用地建設公租房，建成后可優先解決本企業職工的住房需求，余下房源再面向社會配租。政府可對參與公租房建設的企業給予一定的稅費減免等優惠政策。

3.1.3 合理轉化小產權房，為公租房供應添磚加瓦。小產權房作為不合法的存在，一直困擾著地方政府，但筆者認為不妨借此機會將其與公租房有效結合進行轉化。

對于已產生出售（或出租）交易的小產權房，政府可與原產權人簽訂回購（或回租）合同將其納入政府公租房范疇。例如，購房人（或租房人）滿足公租房申請標準，政府可與購房人（或租房人）重新簽訂房屋租賃合同形成新的租賃關系，如購房人（或租房人）不滿足公租房申請標準，政府則面向社會重新配租[3]。

如果該小產權房已建成但未產生交易，則應聘請專業的房地產評估機構，根據房屋建設年限以及周邊同品質二手房市場價格，與產權人協商后制定政府購買價格。在將房屋購回納入公租房體系中后，政府再統一配租給符合申請條件的人群。

3.2 融資制度

3.2.1 應用BOT模式，政府、集體、第三方機構通力合作。BOT模式實質上是基礎設施投資、建設和經營的一種方式，政府允許第三方機構在一定時期內籌集資金建設某一基礎設施，并管理和經營該設施及其相應的產品與服務[4]。這一模式最早應用于國外的橋梁、燈塔等基礎設施建設。

筆者認為可以將BOT模式應用于集體土地建設公租房項目，其實施過程可以分為立項、招標、投標、履約4個步驟。政府出面與村集體談判，確定將集體土地用于公租房建設，立項后通過媒體面向社會招標，投資公司向政府部門提出以BOT模式承建公租房項目的申請，政府進行資格審查后選擇符合條件的機構進入投標環節。中標機構根據合同進行公租房建設，竣工后將公租房部分統一交由政府納入保障性住房運行系統。

3.2.2 完善土地金融權利，提高集體融資能力。為解決公租房建設中的融資難問題，筆者認為，既然集體建設用地可以出讓，那么應允許集體建設用地使用權抵押，要明確集體土地的財產屬性，允許集體以集體建設用地使用權設定擔保。一旦集體經濟組織可以利用集體建設用地使用權進行擔保，他們即可向銀行以集體建設用地使用權進行抵押貸款，從而籌集建設公租房所需資金。而政府可出臺相關配套政策，對于提供貸款的銀行給予適當的利息補貼。

3.3 收益分配制度

3.3.1 根據模式進行分配，政府、集體、機構三方獲益。筆者認為公租房收益分配應根據不同模式制定不同制度。首先，政府主導模式由政府按投入份額進行分配，所獲收益應?？顚Ｓ?，最好仍用于投入保障性住房運營中。其次，在集體主導型模式中，政府應充分尊重集體的權益，由集體經濟組織內部自行分配，政府負責規范與監督。最后，對于機構主導型而言，筆者認為機構所獲收益最好以土地取得價格的優惠、相關機構的稅費減免等形式分配，從而避免不法分子利用建設公租房項目獲取不當利益[5]。

3.3.2 健全集體內部股份分紅制度，收益落實到個人。在集體經濟組織內部收益分配時，可引入土地股份合作制，農民個體以土地入股，股份量化到農民個人。進行收益分配時，收益應向農民個體適當傾斜，集體經濟組織在留足集體運營基金后進行二次分紅，根據農民個人的股份進行分紅，保障農民權益。當然，集體經濟組織內部應建立收益分配監督機制，保證分配過程公開、公正。

4 結語

集體建設用地建設公租房制度的完善與創新僅依靠上文提及的在供應制度、融資制度、收益分配制度等方面的創新還遠遠不夠，還需補充修改《中華人民共和國土地管理法》，出臺《公共租賃住房法》，及時建立公租房監管系統、制定清晰的退出機制等配套制度。集體建設用地建設公租房是一條漫漫長路，還需要我們不斷探索。

參考文獻

[1]劉為民.加強公租房管理重在制度建設[N].中國建設報，2018-09-18.

[2]王文.農村集體經營性建設用地使用權權益及其價值研究[J].中國土地科學，2015（7）：34-39.

[3]陳小君，戴威.對“集體土地上建公租房”政策的法律思考[J].法律科學（西北政法大學學報），2012（3）：154-161.

[4]陳相花.“集體建設用地建租賃房”怎樣走穩[N].中國自然資源報，2012-02-15.

[5]譚榮.集體建設用地建租賃住房的思考與展望[J].中國土地，2017（10）：14-16.