上海公安機關警務輔助人員用工模式研究

上海市公安局政治部警輔處課題組

（上海市公安局政治部， 上海 200042）

輔警是公安力量的重要組成部分。上海公安輔警管理工作是在全國率先推行公安文職制度的基礎上發展起來的，起點高、基礎厚，有著良好的工作基礎。以國辦《意見》和上海市《辦法》①國辦《意見》和上海市《辦法》指《國務院辦公廳關于規范公安機關警務輔助人員管理工作的意見》（國辦發〔2016〕15號）和《上海公安機關警務輔助人員管理辦法》（滬府辦〔2017〕73號）。的頒布為標志，上海公安輔警管理工作進入了新的發展階段。做好輔警管理制度的頂層設計至關重要，用工模式是輔警管理頂層設計中極為重要的一環，有必要對其進行深入研究。上海公安輔警在隊伍雛形階段，便采用人事派遣的用工模式，總體運行平穩良好。認真總結該用工模式的特點和經驗，進一步發揮其制度優勢、挖掘其制度潛力，對促進輔警隊伍規范管理和提升管理水平具有重要意義。

一、上海公安文職制度運行效果總結

上海公安文職制度推行以來，公安文職隊伍建設效果顯著，已建成一支結構合理、專業化、職業化、穩定性強和富有戰斗力的公安文職隊伍。總結上海公安文職制度運行成效，主要有以下三個方面：

一是釋放了非執法崗位警力資源。針對公安機關傳統用人制度下長期存在的警力緊缺而編制不足的矛盾，在以往使用民警的“非執法”“非涉核心機密”和“非指揮管理”崗位使用文職人員，并抓好文職人員上崗后原在崗民警必須按照1∶1置換的具體落實。通過嚴審轉崗方案、強化跟蹤指導、專項督導檢查等措施，防止民警和文職人員共崗、混崗等“形式轉崗”現象，確保民警轉崗工作落到實處，促進警力下沉。全局近2200名民警置換到一線執法崗位；通過安排文職人員在“110”接線、指紋比對等非執法崗位上崗，節約警力1200余名。

二是激活了公安機關用人機制。在市場化勞動人事制度改革的大背景下，公安文職人員派遣制綜合體現了公務員制度、事業單位人事制度、企業勞動制度改革的基本趨向。一方面，實行勞動合同制，尤其是文職人員與派遣機構簽訂勞動合同且納入統一的社會保險體系，文職人員由“單位人”轉化為“社會人”，有助于解決“能進不能出”的問題；另一方面，用人管理按崗位分類進行，以崗位管理替代身份管理，崗位績效與職級晉升、工資增長和崗位調整掛鉤，有助于解決“能上不能下”的問題。同時，對執法民警的公務員管理機制也有激活作用。文職人員配合民警從事日常工作，伴隨著二者協同感和合作度的提高，不僅有利于扼制以往一線民警與機關內勤相互攀比的不良風氣，而且對民警有激勵和鞭策作用，促使民警更加珍視自己的工作崗位和激發自己的工作熱情。訪談資料顯示，各用人單位對公安文職制度的認可度近100%。

三是提升了系統內部行政效率和公共服務質量。公安文職人員的工作崗位，就其職能而言分為兩大類：一是內部輔助職能崗位，輔助民警行使執法職能；二是公共服務職能崗位，直接面向社會提供公共服務，諸如戶籍辦理、“110”接線和轉警、出入境管理等服務工作。經濟、社會生活的高速發展催化了市民更多的公共服務需求，公安機關的公共服務事務紛繁眾多，需要大幅補充人力資源。為滿足輔助民警執法和提供公共服務的需求，緊緊抓住“崗位梳理”和“警力置換”兩個關鍵環節，通過“增量配置”和“存量調整”雙管齊下，最大限度地用足文職人力資源，最大限度地解放警力資源。

二、上海公安文職派遣制的理論研判

（一）上海公安文職派遣制的制度特征

上海公安文職派遣制用工模式主要有以下三個方面特征：

一是特殊的政府購買服務方式。上海公安文職派遣制可歸類于政府購買服務用工模式，是一種有別于一般政府購買服務的特殊政府購買服務方式。公安文職派遣制就其政府購買服務的屬性而言，較之一般政府購買服務，其特點在于：（1）購買對象僅限于派遣機構的人力資源管理服務和公安文職人員的人力資源，其中，派遣機構的人力資源管理服務，是對公安文職管理機構的輔助；公安文職人員的人力資源，則由公安機關直接使用于輔助民警履職或對外公共服務。而一般政府購買服務中，購買的是服務本身而不是人力資源。（2）派遣機構雖然是政府購買服務的社會承接主體，卻在服務提供中不具有獨立或主導地位。派遣機構提供人力資源管理服務（如招聘、培訓等）的過程，受公安機關文職管理機構主導；公安文職人員的工作過程由公安機關直接管理。這不同于一般政府購買服務中，所購買的服務由社會承接主體獨立經營管理。概言之，公安文職派遣制是政府購買服務機制與公安機關用人機制的結合，是在公安領域引入人力資源市場配置機制的創新。

二是區別于傳統用人制度的勞動（聘用）合同制。公安文職派遣制區別于公安機關傳統用人制度的主要標志在于實行勞動（聘用）合同制。長期以來，公安機關工作人員都具有民警和公務員身份，都是非合同人事關系，存在“能進不能出，能上不能下”的弊端。而公安文職派遣制的基本點是勞動（聘用）合同制，以勞動（聘用）合同關系替代非合同人事關系，繼而使民警與文職人員不僅崗位分開，而且機制分開。尤其是公安文職崗位實行勞動（聘用）合同制，利于解決“能進不能出、能上不能下”的難題，在公安文職崗位實現了由公務員管理轉向合同化管理；將文職輔警的勞動/人事關系與社會保險關系分離，使其由“單位人”轉化為“社會人”，納入統一的社會保險體系；在統一實行勞動（聘用）合同制的基礎上，按崗位分類實施用工管理，以崗位管理替代身份管理。

三是區別于直接聘用的間接聘用制。勞動（聘用）合同制有直接聘用制與間接聘用制之區分。直接聘用制下，僅存在兩端勞動關系，由用人單位與勞動者直接簽訂勞動（聘用）合同，招聘與用工合一。在間接聘用制下，存在“三角”勞動關系，如勞動者與派遣機構簽訂勞動（聘用）合同而向用工單位提供勞動，招聘與用工分離。公安文職派遣制屬于間接聘用制，即派遣機構受公安機關委托與公安文職人員簽訂勞動合同，并將公安文職人員派遣到公安機關任職，公安文職人員的工作安排、崗前培訓、崗位培訓、紀律約束、黨團關系、考核、晉級等有關事宜由公安機關管理，而派遣機構負責給公安文職人員發放工資、代為繳交社會保險、辦理工傷保險待遇申請、開具相關證明、檔案存放和管理等。

（二）與現行勞動立法中勞務派遣的區別

上海公安文職派遣制用工模式與現行勞動立法中勞務派遣用工模式相比，主要有以下四個方面區別：

一是用工單位屬性不同。依《勞動合同法》的規定，勞務派遣中的用工單位，是第2條①《勞動合同法》第2條：中華人民共和國境內的企業、個體經濟組織、民辦非企業單位等組織（以下稱用人單位）與勞動者建立勞動關系，訂立、履行、變更、解除或者終止勞動合同，適用本法。第1款所規定的用人單位，主要是企業。這屬于非公共部門，是典型的市場主體。而公安機關屬于公共部門，歸類于《勞動合同法》第2條第2款的用人單位，且公安文職人員是履行公安機關職能的工作人員，不屬于“工勤人員”，其勞動關系具有“人事關系”屬性。雖然其第2條第2款規定國家機關及與其建立勞動關系的勞動者之間訂立、履行、變更、解除或者終止勞動合同“依照本法執行”，但其含義不同于第2條第1款規定的“適用本法”，即其適用勞動合同法的程度低于第2條第1款規定的勞動關系，亦即對勞動合同法的規定可根據需要有選擇性地適用。

二是制度目的不同。實踐中，企業熱衷于勞務派遣用工，多是為了降低用工成本和靈活用工，以提高企業效率和追求利潤最大化。而實行公安文職派遣制的目的，是將原用于非執法崗位的警力資源置換到執法崗位，激活公安機關用人機制，以提高公安機關執法和公共服務效率。其中，激活用人機制，只是解決傳統機制中“能進不能出、能上不能下”的僵化問題，并非追求文職人員的高流動性。而公安文職崗位的專業性和常設性特點，要求公安文職隊伍在總體上保持相對穩定，或者說，穩定性

國家機關、事業單位、社會團體和與其建立勞動關系的勞動者，訂立、履行、變更、解除或者終止勞動合同，依照本法執行。需求大于流動性需求，故穩定公安文職隊伍仍然是公安文職派遣制的主要追求；在非執法崗位以文職人員替代民警，雖然節省了一定用工成本，但降低用工成本不是主要追求。

三是用工形式定位不同。依《勞動合同法》及其配套規章的規定，在企業的用工形式中，勞動合同用工是基本用工形式，勞務派遣用工是補充用工形式，只能在臨時性、輔助性或者替代性的工作崗位上實施，用工單位應當嚴格控制勞務派遣用工數量，不得超過其用工總量的10%。而在公安機關的崗位體系和用工形式中，文職和勤務輔警崗位都是肩負重要常規性職能的常設性崗位，其與民警崗位的關系，絕不類同于企業中“臨時工”崗位與正式工崗位的關系。故公安文職派遣制與民警用人制度在公安機關職能運行和用人制度改革中是地位并行和不可或缺的雙軌。正因為如此，《勞動合同法》關于勞務派遣用工的地位、崗位范圍、數量比例的規定，不能適用于公安文職派遣制。

四是“常雇”或“常用”側重點不同。勞務派遣有常雇型派遣與臨時型派遣之區分，《勞動合同法》規定的勞務派遣為常雇型派遣。其特點是，派遣單位在派遣前根據市場需求招工并與勞動者訂立勞動合同，受到用工單位委托后才派遣勞動者到用工單位勞動；被派遣勞動者與派遣單位的勞動關系不具有臨時性（須簽2年以上勞動合同）且派遣機構是固定的，而被派遣勞動者與用工單位的勞動關系具有臨時性且用工單位是不固定的，此即“常雇”而不“常用”。而上海公安文職派遣制中，著重點不在于“常雇”而在于“常用”。派遣單位根據公安機關的用工需要和招聘考核結果，與勞動者簽訂勞動合同；公安機關對公安文職人員的“常用”決定著派遣機構對公安文職人員的“常雇”；公安文職人員的職業認同感和歸屬感也依托于公安機關的“常用”。故可以說，這是屬于“常用型派遣”。

三、上海公安輔警用工模式選擇派遣制的理論探析

國辦《意見》指出，“警務輔助人員由縣級以上地方人民政府或者公安機關采用向社會力量購買服務、依法簽訂勞動合同或聘用合同等方式招聘使用”。在全國各地公安機關輔警人事制度改革實踐中，已形成三種用工模式，即勞動（聘用）合同制、事業編制聘用制和人事派遣制（以上海公安文職派遣制為樣本）。其中的人事派遣制可大致歸于“向社會力量購買服務”類，同時兼有勞動（聘用）合同制的屬性。在上海公安機關輔警管理改革中，有必要繼續實行人事派遣制，主要有以下三個方面理由：

（一）人事派遣制的比較優勢

1. 三種用工模式特點分析

人事派遣制（向社會力量購買服務）、勞動（聘用）合同制（依法簽訂勞動或聘用合同）和事業編制聘用制三種用工模式的異同點，如表1所示：

表1：三種用工模式比較

2. 人事派遣制的用工優勢

相對于勞動（聘用）合同制和事業編制聘用制而言，由公安文職派遣制改進而來的輔警派遣制，是在融合這兩種用工模式之本質屬性基礎上的用工模式創新。即是說，獨立且并列于民警公務員制，同時實行合同制，既擺脫了民警公務員制的僵化局限，又通過合同制確立勞動關系，以引入面向社會、雙向選擇、協商一致、能進能出的市場機制，還可以置換輔警崗位原警力資源。不僅如此，較之勞動（聘用）合同制和事業編制聘用制，人事派遣制還有其獨到的優勢：

其一，間接聘用制較之直接聘用制的優勢。勞動（聘用）合同制和事業編制聘用制都是由公安機關與輔警簽訂勞動（聘用）合同的直接聘用制，而人事派遣制是派遣機構與輔警簽訂勞動（聘用）合同的間接聘用制，在用工機制上各有其利弊。例如，就增強輔警對公安機關歸屬感、穩定輔警隊伍而言，直接聘用制優于間接聘用制；而就用工靈活性、擺脫民警公務員制影響、利用社會力量而言，間接聘用制優于直接聘用制。基于輔警隊伍發展的需要，間接聘用制較之直接聘用制，有其不可忽視的優越性：一是招聘與用工分離，招聘時簽訂的勞動（聘用）合同對工作內容的約定具有概括性和不完全性，給公安機關對輔警的工作崗位安排和調整留有較大空間，以增強其用工靈活性。二是在民警崗位與輔警崗位的用人機制之間，不僅有合同制這一道隔離帶，而且再增加另一道隔離帶即派遣機構，可有效地阻隔民警崗位公務員制的僵化性因素對輔警崗位用人機制的負面影響。三是利用派遣機構的人力資源管理服務，公安機關輔警管理機構不僅可減輕直接面向人力資源市場的人力資源管理業務負擔，而且可減輕直接面對輔警“出口”和勞動爭議處理的社會壓力，還可借助派遣機構的專業化優勢資源來提高輔警招聘和管理的效率。尤其是在組織社會上職業技能培訓資源方面，派遣機構較之公安機關輔警管理機構有更多的經驗和渠道，可為輔警隊伍建設所利用。

其二，輔警員額（用人額度）較之事業編制的優勢。基于民警（公務員）編制的法定限制性和置換非執法崗位警力的需要，輔警人力資源的用人計劃只能在民警（公務員）編制之外另行設置獨立的用人定員類型，實踐中有事業編制和輔警員額（用人額度）兩種。其中，事業編制本來是法定的事業單位工作人員編制序列，但在國家機關人事制度改革中，因彌補公務員編制的不足而在國家機關過渡性地適用部分事業編制，且這種事業編制對公務員編制在人事制度上有一定的路徑依賴而略顯靈活性不足。從勞動人事制度改革的趨勢看，根據《2010-2020年深化干部人事制度改革規劃綱要》的規定，主要承擔行政職能的事業單位，將要逐步轉為行政機構或將其行政職能劃歸行政機構，其人事制度回歸到公務員序列；主要從事生產經營活動的事業單位，將要逐步轉化為企業，實行企業勞動合同制度；僅在主要從事公益服務的事業單位，沿用具有事業編制的聘用制。至于國家機關，僅可在一定條件下有限制地使用事業編制，這只是一種過渡性的權宜措施。可見，對警輔隊伍而言，事業編制并非符合改革趨勢的選擇。而對正需要大力發展和加強規范化的輔警隊伍而言，在民警（公務員）編制之外設置不同于事業編制的獨立定員序列，如上海的公安文職用人額度和其他地方的輔警員額，更便于將輔警與民警從用人機制上分開，擺脫公務員編制和事業編制的僵化因素束縛，為建立一種兼顧穩定性與靈活性的輔警用人機制提供更寬的創新空間。

3. 政府公共服務機制與市場機制的有機結合

政府購買服務作為政府公共服務機制與市場機制的有機結合體，被《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》規定為“推進公共資源配置市場化”“加快轉變政府職能”和“加快事業單位分類改革”的重要舉措。相較于勞動（聘用）合同制和事業編制聘用制，人事派遣制能夠發揮政府購買服務的獨特優勢，即將市場配置機制、市場競爭機制和社會力量參與機制引入公共資源配置和公共服務供給過程，以優化公共資源配置、轉換政府職能和提高公共服務供給的質量和效率。

在公安機關人事制度改革中，將政府購買服務機制與輔警用工機制結合，可打通兩個層次的市場關聯：一是輔警人力資源與社會上同類人力資源的市場關聯；二是輔警人事管理與社會上人力資源管理服務的市場關聯。就第一個層次的市場關聯而言，將輔警人力資源配置融入統一的人力資源市場體系，既擴大了輔警人力資源的供給來源，也增強了輔警人力資源配置的競爭度和靈活性。這有利于公安機關從更廣的人力資源市場范圍選取更高素質的輔警人力資源，并運用合同制等市場化手段對輔警進行用工管理，以形成“能進能出、能上能下”的用工機制。就第二個層次的市場關聯而言，將基于輔警崗位特殊需求的輔警人力資源管理的特殊性與社會上人力資源服務機構的專業化優勢結合，利用人力資源服務市場的競爭性，公安機關可通過選取社會上優質和專業的人力資源管理服務，來彌補輔警管理機構的資源不足，以提高輔警管理效率。

（二）符合公安職業的需求和特點

上海公安文職派遣制十余年的成功實踐，有說服力地證明了人事派遣制是與公安職業需求和特點有高度吻合性。警務輔助人員具有較強的職業特殊性，這取決于公安機關的特殊職責。作為維護國家安全和社會治安秩序，保護公民的人身安全和人身自由，保護公共財產和公民合法財產，預防、制止和懲治違法犯罪活動的國家機關，公安機關具有武裝性質，實行半軍事化管理，保密性要求高。輔警雖然不同于執法民警，卻仍然是公安機關工作人員的重要組成部分，要求具有較高的整體素質，既充滿活力，又保持隊伍穩定，還要求輔警隊伍管理規范嚴格。以公安文職派遣制為樣本的人事派遣制，其特點能較好滿足這些要求，或者說，人事派遣制的特點取決于輔警職業的特點，并能與之契合。

圖：人事派遣制特點與輔警職業特點契合較

（三）人事派遣制的固有局限和現存問題并非根本性問題

人事派遣制下輔警因與派遣機構簽訂勞動合同而對公安機關的歸屬感難免相對弱于直接聘用制，但這種局限性并非不可彌補。上海公安文職派遣制的實踐表明，公安機關對文職人員的“常用”決定著派遣機構對文職人員的“常雇”，在事實上可保障文職人員的職業安定；公安機關通過加強日常思想政治教育和公安文職文化建設，政治、福利等待遇上對文職人員與民警平等對待，不斷改進文職人員的職業保障和激勵機制等得力措施，可增強公安機關的文職人員的凝聚力，可提高文職人員對公安機關的忠誠度，以抵銷間接聘用對文職人員歸屬感的負面影響。所以，部分公安文職人員的歸屬感欠缺問題雖然還在一定程度上存在，但并未影響公安文職隊伍的整體穩定，更未影響公安文職隊伍的工作效率和公共服務質量。

同時，公安文職派遣制實踐中雖然在用人額度配置、崗位設置、人員內部流動等方面還存在不足和問題，但都是可以改進和克服的，而不是足以顛覆這種用工模式的根本性缺陷。故以問題為導向不斷完善制度，繼續實行人事派遣制這一用工模式，有利于確保政策和制度的連續性，保持公安文職隊伍的穩定和持續發展。

四、輔警人事派遣制持續運行的保障條件

（一）立法保障

我國立法規定的勞動人事制度體系及其適用范圍和法律適用概況，如表2所示：

表2：法定勞動人事制度體系

雖然《勞動合同法》第2條第2款規定“國家機關、事業單位和社會團體與其建立勞動關系的勞動者，訂立、履行、變更、解除或者終止勞動合同，依照本法執行”，但這不足以成為輔警人事派遣制可適用《勞動合同法》的依據。這是因為：

第一，《勞動合同法》第2條第2款中“與國家機關與建立勞動關系的勞動者”，僅限于國家機關工作人員之外的工勤人員。公安機關的輔警仍然是工作人員而不屬于工勤人員。

第二，對于事業單位工作人員，《勞動合同法》第96條規定，事業單位與實行聘用制的工作人員訂立、履行、變更、解除或者終止勞動合同，法律、行政法規或者國務院另有規定的，依照其規定；未作規定的，依照本法有關規定執行。而對于國家機關人事制度改革中實行聘用制的工作人員是否和如何適用《勞動合同法》的問題，《勞動合同法》并未作出類似事業單位聘用制的規定。這也進一步表明，《勞動合同法》第2條第2款的規定不宜作為輔警聘用制適用《勞動合同法》的依據。

第三，輔警人事派遣制在用工單位屬性、制度目的、用工形式定位和崗位范圍等方面都不同于企業勞務派遣制，《勞動合同法》以企業勞務派遣為樣本所設計的勞務派遣規則，當然不宜適用于輔警人事派遣制。

可見，法律依據缺失，已成為輔警人事派遣制持續運行的關鍵性制度瓶頸。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確要求，“重大改革于法有據，立法主動適應改革和經濟社會發展需要”。為此，需要通過立法的形式給輔警人事派遣制提供法律依據。具體建議如下：（1）對輔警人事派遣制進行專項立法，在法律形式上，制定行政法規最為理想；若條件不成熟，應當制定國家公安部規章、上海市地方性法規或政府規章。（2）在輔警人事派遣制專項立法中，明確其作為用人機制創新的制度定位，著重考慮公安職業和輔警工作的特殊性，并吸收現行勞動立法和公務員立法中可適用于輔警的規定。（3）通過相關法律的修改，打通輔警人事派遣制對相關法律法規選擇適用的通道。例如，在《勞動合同法》中增加類似第96條事業單位聘用制法律適用的規定。

（二）完善輔警人事派遣制的配套管理和服務

1. 依需求量、工作量確定輔警用人額度，優化招錄機制

文職輔警用人額度不足以應對當前工作量的需求，是實地調研中文職人員所在部門普遍反映的問題，尤其是在部分特殊崗位體現更為明顯。輔警用人額度的配置受到經濟社會發展、社會治安情況、人員規模以及財政經費使用等多方面因素的制約，難以給予各個部門以最期望的配額。并且，警務需求量和工作量是不斷變化的，需要對相應的輔警用人額度及時作出調整。這就要求以滿足緩解警力不足的實際需求為目標，在充分衡量當前文職輔警所承擔的工作量和所在部門的需求量的基礎上進行用人額度配置。

此外，招錄機制問題也會在一定程度上造成或加劇有關部門文職輔警用人額度不足的現象。主要可從以下方面加以改進：一是針對部分離職率高、流動性大的特殊崗位，可適當放寬相應學歷（大專以上）和戶籍（上海本地）的要求，以擴大符合條件的待招錄群體；或通過與大專職業院校合作，加大校園招聘力度，也可建立長期合作機制，對輔警來源進行定向培養。二是針對高流動性的崗位，可考慮單列崗位，增設補錄環節，及時招錄新的輔警，提升缺員填補效率。三是讓輔警使用部門參與到招錄過程之中，充分評估待招錄人員與崗位的匹配程度，確保隊伍的穩定性。同時，對于部分培訓周期較長、專業性較強的崗位可以考慮設置最低服務期限，避免人員過早退出，致使用人需求難以滿足，并可考慮適當增加高離職率崗位的用人額度配置，緩解人員流失的壓力。

2. 輔警崗位設置進一步合理化，增強配置機制靈活性

提高輔警崗位設置的合理化程度，采用相對靈活的崗位配置方式，能夠更好實現系統內部的人事調配，滿足公安機關用人需求和輔警的實際需要。針對崗位設置和人事配置方式存在的問題，具體可從以下幾個方面著手：

第一，強調工作職責、工作強度與收入和保障機制之間平衡。對相對其他崗位處于低洼地帶，處于一線、類執法類的崗位，應當采取特殊的措施，如給予相應的津貼等收入保障、建立更加科學和合理的特殊工時制度、適當縮短工作時間、建立特殊崗位轉崗機制等。同時，對于存在民警和輔警處于基本相同崗位的狀況，需要強調民警和輔警間工作職責的區別，以便在一定程度上存在適度隔離感的同時，保證輔警的工作積極性。

第二，加強輔警的崗位間交流。加強輔警在不同崗位之間的交流，一方面，可以滿足部分輔警的實際需求，如居住地和工作地相隔過遠所導致的通勤時間過長等問題。這類崗位交流和調整往往受用人額度的限制難以達成接收單位和移轉單位之間的匹配，因此，需在整體改進輔警崗位間交流機制的基礎上實現。另一方面，加強橫向的崗位間交流，可以給予輔警工作新鮮感，調動其工作的積極性，還有助于提高輔警的綜合技能，提高輔警隊伍的整體素質和能力。

第三，針對當前設立的助理文職主管和文職主管等管理崗位所發揮作用有限的問題，可進行相應的崗位調整，更加有針對性地根據文職類型設置管理崗位，并加強對管理崗位的業務考核，由市局牽頭，在各分局和各部門設立委員會或業務考核指導小組等，以文職助管和助理文職主管為連接點，發揮其在日常政治學習、考核管理、人事輔助工作等方面的作用。

3. 完善職業晉升機制，拓寬職業發展渠道

良好的職業晉升機制是調動輔警工作積極性，增強其職業歸屬感的重要保障。文職輔警的職業晉升包括兩個方面：

一是在輔警隊伍內部的職業晉升。當前該職業晉升渠道在文職輔警制度運行過程中相對暢通，通過將崗位與社會認證證書掛鉤、考試、競聘等方式作為文職輔警晉升的依據，既滿足了文職輔警晉升的需求，又提升文職輔警自身的工作素養。但在目前國家已取消相關證書認證考試的情況下，該種晉升模式存在一定的不適性，同時對考試模式的重視也可能會堵塞部分文職輔警的晉升通道。因此，可考慮更加復合式的模式，增加輔警日常工作量和工作表現、隊伍忠誠度（工齡）的權重，給予文職輔警更多的晉升機會。

二是轉警晉升機制的建立。雖然上海公安文職制度在設立之初就采取派遣制，建立與民警存在適度隔離感的兩支隊伍，但可以確認的是，文職輔警對轉化為民警具有強烈的愿望和期待。因此，建立常設的擇優轉警機制可以成為輔警晉升的一條重要渠道，也是提高輔警工作積極性和歸屬感最重要的手段。同時對公安系統本身而言，優秀的輔警不僅具備很強的工作能力，而且對公安工作具有深刻的認識，直接吸收進民警隊伍能夠更好地勝任工作。轉警晉升機制可以考慮在公務員招錄的過程中，為輔警專設定向崗位，給予符合一定工作年限和考核標準的文職輔警相應的定向指標。

在當前上海公安系統內設立擇優轉警晉升機制需要注意的是對新老人員的協調，受制于《公務員法》對首錄公務員的年齡限制，最早進入上海公安文職隊伍的文職警輔多已超齡，無法被納入這一晉升渠道之中，而這些文職輔警對上海公安隊伍忠誠度最高、歸屬感最強。因此，需要做好工齡較長文職輔警的思想工作，同時通過內部晉升渠道的拓展和職業保障機制的增強給予其應有的待遇和榮譽。

4. 建立系統性保障機制及科學化培訓機制

建立系統性的在職保障機制，是輔警隊伍穩定和激勵的基本條件，也是增強職業歸屬感的必要手段。根據實地調研的情況，當前文職輔警的在職保障可從以下幾個方面加以完善：一是工傷保障。文職輔警在履職過程中存在遭受工傷的風險，應當及時由具體所在工作部門敦促，并配合派遣機構進行相應的工傷認定，享受工傷保險待遇，極力消除當前派遣機構在工傷認定申請上的不積極態度。二是加班補貼落實，對特殊崗位可考慮設立單獨的加班補貼。三是工齡工資的適度調整，將工齡工資和工作年限掛鉤，并隨工作年限增加階梯式提高工齡工資，體現出工作年限長短之間的區別。四是福利待遇的提高，繼續向與民警福利標準靠齊。五是靈活配備服裝，給予輔警相對自主的選擇權。

建立科學化、合理化的培訓機制，提高輔警隊伍素質管理水平。具體而言，當前可從以下幾個方面進行優化：第一，增強輔警培訓機制設計的合理性。提高培訓的層級和系統性，建立市局統一的，由入職培訓、專門業務培訓、晉升培訓、轉崗培訓等組成的系統性培訓機制；適度延長統一入職培訓的時間，加強晉升培訓的力度；協調輔警管理機構和輔警所在單位的培訓次序，先由輔警管理機構為全體輔警進行通用類以及專門化培訓，再由輔警所在單位進行有針對性的崗前培訓。第二，增強輔警培訓的專門化。針對不同的崗位，如出入境窗口崗位、刑偵支隊信息錄入崗位、信息化檔案管理崗位、影視攝影技術崗位等進行符合崗位需求的專門化培訓。人員相對較多的崗位，由市局組織脫產、集中的、有針對性的培訓；相對較少的崗位，可將其納入民警相關業務的培訓之中，讓輔警同民警一起參加專門化培訓，既滿足了輔警業務素質提高的需求，又相對節約職業培訓的成本。

5. 加強派遣機構的作用，協助和督促派遣機構履行職責

在當前上海公安文職派遣制運行過程中，作為派遣機構的市或區人才中心作用沒有充分發揮，導致公安機關作為實際用人單位承擔幾乎全部的管理職責。因此，應當加強派遣機構在人事派遣制中的作用，并由公安機關協助和督促派遣機構履行其應有職責，并通過職責和作用的實際發揮來體現派遣機構在人事派遣制作為“間接聘用制”中的特定主體地位，以補齊人事派遣制中的派遣機構這塊“短板”。這對于繼續選擇人事派遣制作為輔警的用工模式尤為必要。

針對人事派遣制當前的運行機制，派遣機構的作用和職責的發揮應從以下幾個方面完善：第一，檔案管理職責的厘清。在派遣制運行之初，人才中心和派遣公司屬同一單位，通常不存在檔案流轉和管理的問題，而政企分離改革后，派遣公司從人才中介分離出來，上海市及其各轄區內派遣公司狀況不一，導致問題出現。對此，公安機關應當協助并監督派遣公司落實派遣公司相關檔案管理的具體方案，確保輔警檔案管理的正常運行。第二，工傷申請職責的落實。在實地調研過程中發現，在文職輔警遭遇工傷的情況下，派遣機構并未很好履行工傷認定以及工傷保險待遇申請方面的職責。對此，公安機關應當協助派遣機構建立正規化、簡便化的工傷認定和待遇申請手續，避免派遣機構為降低成本而不積極作為狀況的出現，監督其切實履行應有職責，保障輔警合法權益的及時獲取。第三，增加服務職能并提高服務質量。派遣機構應當利用其作為人力資源服務主體的專業化和社會化優勢，彌補公安機關輔警管理機構的局限，為輔警管理提供其特有和優質的人力資源管理服務。一方面，增加新的服務職能，如輔警的社會通用技能培訓、社會化福利活動，輔警管理所需要的人力資源管理策略、經驗和方法等；另一方面，服務質量更有提高的空間。

為督促派遣機構積極履行職責和發揮作用，應當落實和改進政府購買服務機制，特別是其中的招投標競爭機制和服務績效評估機制，倒逼派遣機構主動配合公安機關輔警隊伍建設和輔警管理工作的中心任務，提供優質的人力資源管理服務。

6. 加大輔警制度和輔警職業的宣傳力度，強化對輔警的社會認同感

上海公安輔警在協助公安機關維護社會治安、打擊違法犯罪、開展行政管理和服務人民群眾等方面都發揮了積極的作用，得到了公安內部和社會群眾的充分肯定，這對輔警提高自身的身份認同感都有積極作用。但在課題研究過程中依舊發現，社會上對輔警職業的認知度不高，從而對輔警自身的身份認同感造成一定的負面影響。針對這一問題，應當加大輔警制度和輔警職業的宣傳力度，通過在公眾媒體上投放輔警業績的宣傳片，開展優秀輔警人物和事跡的社會宣傳活動，擴大輔警制度和輔警職業的社會影響，提高整個社會對輔警的認同感。尤其是未來勤務輔警多從事一線執法類崗位，更多接觸人民群眾，加大輔警宣傳的力度更具實際意義，可以讓人民群眾了解輔警職業，理解輔警的工作辛苦和社會貢獻，促進民警、輔警和人民群眾的融合。