封閉疫情信息就能避免引發恐慌嗎

崔曉麗

得知小區有了確診病例后，大鐘（化名）第一時間去超市買了兩瓶消毒酒精，囤夠了一個星期的蔬菜。2月13日，北京市豐臺區某社區居委會挨家挨戶發放紙質通知——小區內確診了兩例新冠肺炎病例，兩位密切接觸者均進行了妥善安置。通知中特別強調，“請居民朋友們不必恐慌，安心生活”。

“恐慌倒談不上，新冠肺炎疫情已經有一陣兒了，新聞報道的內容比較充分。”大鐘告訴記者，其實他看到救護車進小區，心里有了準備，沒想到居委會很快發出通知，告知大家，“信息及時發布，又進行地毯式消毒，總比我們胡亂猜測要好”。

在被新冠肺炎陰霾籠罩的日子里，信息公開成為民眾呼吁的高頻詞匯。央視主持人白巖松在《新聞1+1》節目中，以17年前“非典”留下的慘痛教訓佐證，“在沒有特效藥的情況下，信息公開是最好的良藥”。多名專家也認為，在突發性公共衛生事件中，只有信息公開透明，才能最大程度消除公眾的恐慌。

沉睡的疫情預警機制

2019年12月30日，落款為武漢市衛生健康委員會醫政醫管處的兩份紅頭文件——《關于做好不明原因肺炎救治工作的緊急通知》以及《市衛生健康委關于報送不明原因肺炎救治情況的緊急通知》幾乎是這次新冠肺炎疫情最早的官方信號。通知稱，根據上級緊急通知，武漢市部分醫療機構陸續出現不明原因肺炎病人。

2019年12月31日，武漢市衛健委首次在官網上發布通報，稱目前已對發現的27例病例進行隔離，未發現明顯人傳人。當天上午，國家衛健委派專家組赴武漢開展檢測、核實工作。直到2020年1月19日之前，官方給出的消息都是疫情“可防可控”。其間，武漢市百步亭社區的萬家宴如期舉行，武漢市和湖北省兩會正常召開。

情況急轉發生在1月20日。當天，國家衛健委發布1號公告，將新型冠狀病毒感染的肺炎納入傳染病防治法規定的乙類傳染病，并采取甲類傳染病的預防、控制措施。國家衛健委高級別專家組組長、中國工程院院士鐘南山接受采訪時，肯定了存在人傳人的情況，并證實已有14名醫護人員（后更新為15名）感染了新型冠狀病毒。當日，武漢市成立新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控指揮部。

1月23日凌晨2點，武漢“封城”通告發出：全市城市公交、地鐵、輪渡、長途客運暫停運營;無特殊原因，市民不要離開武漢，機場、火車站離漢通道暫時關閉。同日下達的命令還有，全市網約出租車停止運營;巡游出租車實行單雙號限行。不久后，該市除經許可的保供運輸車、免費交通車、公務用車外，中心城區區域實行機動車禁行管理。然而此時，因為春節和疫情的原因已有500萬人離開了武漢。

在山西長治北站，醫護人員堅守崗位。（圖片來源：新華社）

在北京、天津、上海、重慶四大直轄市同日啟動突發衛生事件一級響應后，1月24日，湖北省也將應急響應由二級升為一級。數據顯示，當日24時，全國新冠肺炎確診病例增加至1287例，重癥287例，死亡41例。

疫情蔓延至此，不少人對武漢市政府信息披露表達了不滿。1月27日，武漢市市長周先旺在鏡頭前承認了前期信息披露不及時，但同時希望大家理解：“它是傳染病，傳染病有傳染病防治法作為依據，要依法披露，作為地方政府，要獲得授權之后才能披露。”

中國政法大學法學院行政法教授趙宏表示，按照傳染病防治法第38條規定，傳染病信息發布權限確實只授予了國務院衛健委和省級人民政府的衛健委，但前提是它屬于傳染病防治法中列舉的傳染病，或者已經確診，才將其納入傳染病防治法中管理。

趙宏稱，新冠肺炎剛發生時，它是什么樣的病毒、傳染途徑有哪些，這些都不清楚，是不是傳染病防治法中規定的疾病也不能確定，因為科學研究有一定的滯后性，病毒也有可能是新興的。也就是說，當時政府不能適用傳染病防治法的要求，對外公布信息。

“但是，這并不意味著相關政府沒有義務發布信息。在確診新冠肺炎為傳染病之前，我國還有突發事件應對法和《突發公共衛生事件應急條例》來處理突發的公共衛生事件。”趙宏解釋稱，在突發事件應對法中有規定，只要有病毒傳播，發生了公共衛生事件（不一定要達到傳染病防治法規定的甲類乙類傳染病標準），造成一定區域范圍內人的感染，就要按照屬地管理原則，縣級以上政府要馬上采取預警機制，而這種預警機制中就包含信息發布。

風險信息公布顧慮重重

從民間發出存在新型病毒的信息到官方將其納入傳染病之列，耗時并不算太短，這其中有著怎樣的上報機制？中國人民大學法學院教授、比較行政法研究所所長楊建順告訴記者，傳染病防治法中專設一章“疫情報告、通報和公布”，確立了較為完備的傳染病上報機制。

根據法律規定，疾病預防控制機構、醫療機構和采供血機構及其執行職務的人員發現本法規定的傳染病疫情或者發現其他傳染病暴發、流行以及突發原因不明的傳染病時，應當遵循疫情報告屬地管理原則，按照國務院規定的或者國務院衛生行政部門規定的內容、程序、方式和時限報告。同時，負有傳染病疫情報告職責的政府有關部門、疾病預防控制機構、醫療機構、采供血機構及其工作人員，不得隱瞞、謊報、緩報。

“層層上報的機制和及時的應對措施有一定的張力，但并不意味著上報和采取措施存在矛盾。因為傳染病的難以確定性，醫療機構要一邊采取措施，一邊進行上報。”楊建順解釋稱，湖北省中西醫結合醫院呼吸內科主任張繼先接連收了幾個這樣的病例后，覺得有問題，向醫院上報，馬上采取隔離措施，然后進行診斷治療。她的這種行為后來被認可，稱其是第一個為疫情防控工作拉響警報，是醫院救治一線的“帶頭人”。

在清華大學法學院教授張建偉看來，傳染病防治法中規定的上報機制存在一定的弊端。“首先，確定疫情的信息有一個過程。再者，判斷疫情有多嚴重、對社會危險性有多大，需要一定的時間。在對外界宣布其為傳染病時，病毒可能在幾天內引發災難性的后果。這次新冠肺炎暴發就揭示了這一點。”張建偉說，國務院衛生行政部門或省一級的單位發布傳染病信息固然權威，但是疫情發布渠道的高度窄化可能造成疫情信息發布滯后。

趙宏認為，這種弊端可以通過法律銜接來解決。在未確定其為傳染病時，可以按照突發事件應對法和《突發公共衛生事件應急條例》來處理突發的公共衛生事件，縣級以上政府可以發布預警信息。在經過科學研判，確定為醫學上所說的傳染病時，可以適用傳染病防治法的機制，由國務院衛生行政部門或者省級人民政府對外發布疫情預警信息。

信息發布的滯后，在趙宏看來，一個重要的原因是突發公共衛生事件的信息具有風險性。“這種風險性體現在它和普通的政府信息不一樣，其內容帶有很大的不確定性。”趙宏稱，這次新冠肺炎信息經過一個多月的發布延宕，就是因為病毒的內容、邊界都是極其不確定的，在發布信息的過程中，行政機關可能會有一個政治考慮。

“但是對于這類風險信息的公布，突發事件應對法、《突發公共衛生事件應急條例》、傳染病防治法三者均強調，信息發布要及時、準確、客觀，及時是放在第一位的，而不是準確。”趙宏說，所謂及時，就是政府機關在發布信息時，不是等信息全部確定下來再去發布，必須及時發出，不能延誤，要不然會引發麻煩。“我們的法律并非沒有跟上，而恰恰是預估到了每一項，只是行政機關在適用法律規范時，沒有特別意識到這個問題，可能主觀上還是存在信息是否準確、是否會影響其他政治目標等考慮。”

公眾恐慌不是洪水猛獸

采訪中，幾位專家不約而同提到，信息發布滯后，除了程序上的問題，擔心引起公眾恐慌是個很大的原因，“尤其是在信息不能確定的情況下”。

翻閱1月20日前后的信息，在新冠肺炎未被確診為傳染病之前，不明肺炎的消息在民間流傳，“非典”再現的消息讓大家驚恐。武漢封城的決定讓人們感覺到了事態的緊急，很多人連夜離開了武漢。留在武漢的人，身體稍有不適就處于被感染新冠肺炎的恐慌中。

楊建順指出，傳染病防治法中規定，國務院衛生行政部門和省、自治區、直轄市人民政府根據傳染病發生、流行趨勢的預測，及時發出傳染病預警，根據情況予以公布。其中提到的“及時”和“根據情況”，就是法律對發布者在進行判斷后的裁量授權，也體現了在信息公布和社會秩序之間維持均衡的考慮。

“從經驗的角度來看，掩蓋信息的做法是不可取的，轟炸式的疫情公布也未必是良策。”楊建順說，正確的做法是按照傳染病預防、控制預案，采取相應的預防、控制措施，由有權部門根據情況作出判斷，“但要求每一個環節都扣緊，每一個環節必須是及時的”。

張建偉則認為，瞞報、遲報信息恰恰造成病毒在全國蔓延，公眾恐慌反而沒有引起社會動蕩。“所謂擔心民眾恐慌，可能是長期以來政府管理中‘成人兒童化的視角傾向，把民眾當作沒有自控能力的兒童看待，擔心民眾一旦知曉真實情況的危險性，就難以自控。”他進一步強調，隱匿真實信息，讓民眾不知情，雖然不會有恐慌，但是危險決不會因此而有所收斂，反而會潛滋暗長。再者，在官方信息披露不夠時，會給謠言傳播讓出空間。民眾知曉的真實信息越有限，謠言滋生的土壤就會越多。

張建偉還分析稱，即便社會上的確出現了一定的恐慌心理，也出現了一些恐慌現象，但是民眾總體情緒還是安定的，一定的恐慌是“可防可控”的，不會造成多大的災難性后果。而適度的緊張讓大家加強自我防疫，讓各地政府和社會機制有所動作，反而對于遏制疫情蔓延有積極作用。

記者注意到，連日來的好消息可能讓人們放松了警惕。2月21日，廣州的餐飲商家“陶陶居”宣布正式接受堂食，一大早就聚滿了排隊等餐的人，不到半天時間就被市場監管部門叫停。22日，四川廣元市民摘下口罩扎堆喝茶沖上了熱搜——在當地的利州廣場，市民扎堆喝壩壩茶，甚至摘下了口罩。“沒有了這種適度的恐慌，反而容易讓人放松，破壞疫情防控好不容易呈現的向好局面。”張建偉說。

“其實政府顧慮的可能不是公眾的恐慌情緒，而是恐慌情緒造成的行政管理困難、社會秩序失衡。”趙宏稱，公眾恐慌之后，可能會發生搶購物資或其他問題，帶來一系列行政管控的壓力。但無論是2003年的“非典”，還是現在的新冠肺炎疫情都證明，只有在信息公開充分的情況下，才能夠最大程度地消除公眾的恐慌，降低公眾基于這種無來由的恐慌所作出的不理性行為和判斷。

向民間開放信息發布渠道

在新冠肺炎疫情防控中，雖然民眾責怪相關部門錯失預警機會，但肉眼可見的是，從1月20日開始，國家衛健委宣布新冠肺炎納入乙類傳染病，按照甲類傳染病防控時，疫情信息發布向及時性方面有所好轉。已經發生的事情不能推倒重來，如何吸取經驗教訓，或許是最大的財富。

“從傳染病防治規律性的角度來說，必須建立健全早發現、早報告、早隔離、早診斷、早治療的防控體制。”楊建順稱，“五早”原則中的每個要素沒有先后之分，應當同步進行。這就要求賦予疾控部門甚至醫療機構高度的自主權，讓他們不必考慮政治效益、經濟效益，一旦發現傳染病的苗頭，就能夠采取強有力的措施，在第一時間果斷出擊，有效地將其遏制甚至消除。

楊建順同時也提到，考慮到授權給醫療機構可能會出現信息的誤判，他建議，應該建立相應的配套容錯機制，給予醫生更多的發言權，通過與專家會診確認機制等交替發揮作用，有望在疫情出現的第一時間出奇制勝。

趙宏也表達了類似的觀點，“應該建立一個相對開放的信息交流空間”。她說，疫情信息最大的特點就是不確定性。疫情發生時，政府的信息收集能力也是有限的。在判斷信息時，能力也存在不足。“此時，政府信息發布的渠道，不能只有行政機關這一個渠道，而是應該更多地向民間開放，尤其是向專業人士開放。”她說，在這次新冠肺炎疫情發生的過程中，有很多慘痛的教訓。有些醫生發布了相關信息，但最后因為沒有確定的依據，被當作謠言或是虛假信息對待。

趙宏建議，一旦涉及風險信息，在任何人都不能確認該風險信息是否正確時，如果民間發出了存在風險的聲音，只要沒有排除合理懷疑，這類信息就不應被當作謠言或是虛假信息對待。“否則，信息發布的渠道還是會被政府壟斷，又因為政府的信息收集能力有限造成了信息發布延宕，最后政府反而要承擔責任。從長遠來看，這也不是應對風險的有效方式。”

張建偉認為，除了建立容錯機制，給予醫療機構更多權限外，也應該給新聞媒體更多的自由，讓其發揮預警作用。“我們現在的媒體，往往是在國務院或者各省級衛生行政部門發布信息以后，才進行相應的報道，起不到社會預警的作用。1月19日之前，武漢媒體報道中鮮少看到疫情相關信息。”他說，如果所有的信息渠道被關閉，只剩下在網絡自媒體上發布信息，靠民間小范圍的口口相傳發布信息，甚至是被壓制、訓誡，會造成整個社會預警途徑的關閉。結果還會造成整個地方疫情防控機制停擺，人們一如既往地生活，毫無防備地相互交際。

張建偉表示，如果媒體能早日刊發不明肺炎信息，在引發讀者關注的同時，也會促使國務院或者省級衛生行政部門注意到相關信息，及時進行權威發布，辨別真假，或消除恐慌，或早日防控。

受訪專家們表示，法治絕對不只是約束，更是疫情防控有序順暢開展的保障。在中國已經實現疫情防控有法可依的背景下，尤其是在經過“非典”的慘痛教訓后，不能把這些經驗拋諸腦后，信息預警必須及時。