基于集體推進視角下的農地經營權 有序流轉問題研究

向小倩 鄧思宇 張遠索

【摘? ?要】 近年來，隨著農地經營權的逐漸放活，農地經營權流轉規模不斷擴大，在農地經營權流轉中存在的問題也逐漸顯露。農地經營權流轉涉及主體多元，本文選取集體推進視角，采用文獻法、專家咨詢法、實地調研法，對農地經營權流轉問題進行研究。發現在農地經營權流轉中存在農村集體經濟組織與村委會職能模糊，流轉效率低、公平性不夠等問題。在此基礎上，提出規范農村集體經濟組織、加強相關制度建設、建立專業化服務體系、健全交易平臺等措施。

【關鍵詞】 集體推進;農地經營權;有序流轉

中圖分類號：[S-9]? ? ? ? ? ? ? ?文獻識別碼：A? ? ? ? ? ? ? ?文章編號：2096-1073（2020）02-0001-03

Research on the Orderly Transfer of Farmland Management Right from the Perspective of Collective Promotion

XIANG Xiaoqian， DENG Siyuan， ZHANG Yuansuo

（College of Applied Arts and Science of Beijing Union University? ?Beijing? ?100191）

[Abstract] In recent years， with the gradual release of farmland management right， the scale of circulation of farmland management right has been expanding， and the problems in the circulation of farmland management right have gradually emerged. The circulation of farmland management rights involves multiple subjects. This paper selects the perspective of collective promotion， adopts the methods of literature， expert consultation and field research to study the circulation of farmland management rights. It is found that the functions of rural collective economic organizations and village committees are vague， the efficiency of transfer is low， and the fairness is not enough. Based on which some suggestions such as standardizing rural collective economic organizations， strengthening the construction of relevant systems， establishing professional service system， improving the trading platform are put forward.

[Key words] collective promotion; farmland management right; orderly transfer

1? 引言

土地是農業發展的重要生產要素，農村土地的流轉影響著農地的生產活力，積極引導農地經營權有序流轉有利于加快農業現代化進程，推動農村經濟高質量發展[1，2]。2014年9月，習近平總書記在中央深改組第五次會議上明確要求推行農地“三權分置”，放活經營權。同年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳下發的《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》中指出要推進現代農業發展，在堅持土地集體所有的前提下，實現所有權、承包權、經營權三權分置，形成土地經營權流轉的格局。近年來，隨著農地經營權的逐漸放活，農地經營權流轉規模不斷擴大，農地所取得的綜合效益不斷增加，但在農地經營權流轉中仍存在很多問題。目前，學者們對于農地經營權流轉的研究多是偏于政策背景下的理論的研究，尤其對于“三權分置”提出后的相關研究較多[3-5]。但基于集體推進視角下農地經營權的研究目前還較少。本文擬從集體推進視角出發，通過分析在農地經營權流轉中農村集體的作用以及流轉中存在的問題，探析農地經營權有序流轉的路徑，以期為政府相關部門出臺后續政策提供參考。

2? 相關概念

農村集體所有制產生于新中國成立初期的社會主義改造中，隨著我國社會經濟的發展在不斷地完善。農村集體中的集體指的是農民集體，主要有三種形式：鄉鎮農民集體、村農民集體、村民小組農民集體，對土地有占有、使用、處分以及從土地上獲利的權利[6，7]。在2016年中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布的《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》（后文中簡稱《意見》）中，明確指出了村集體在農地經營權流轉中的作用。《意見》指出要始終堅持農村土地集體所有權的根本地位，農民集體是土地集體所有權的權利主體，承包農戶轉讓土地承包權的，應在本集體經濟組織內進行，并經農民集體同意。

2.1? 農村集體土地所有權

農村集體土地所有權是所有制在法律上的體現，指的是農村集體依法對土地享有的占有、使用、收益和處分的權利[8]。農村集體土地所有權形式包括村、鄉（鎮）農民集體所有、農村集體經濟組織農民集體所有、小組農民集體所有等[9]。農村集體土地的所有權一般情況下不能參與自由流轉，只能通過征收的方式變為國有土地，國家會給予被征收集體一定補償。農地經營權的流轉一定是在農村集體土地所有權不變的前提下完成的。

2.2? 農村集體經濟組織

農村集體經濟組織主要指原人民公社、生產大隊、生產對建制經過改革、改造、改組形成的合作經濟組織，簡單來說就是農村資產集體所有、農民群眾合作發展的經濟組織[10，11]。農村集體經濟組織主要采用土地股份合作社和新型社區股份合作社的形式，是農村集體所有土地的發包方。農村集體經濟組織可在農戶自愿的前提下，作為流轉方，將集中的農地統一自主經營或者發包給其他市場主體。由此可見，農村集體經濟組織在農地經營權流轉中起著重要作用。

2.3? 村委會

村委會是農村村民委員會的簡稱，是村民進行自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。村委會在農地經營權流轉中本著保護本村村民利益的立場，在農地經營權流轉過程起著一定的監督、管理等作用。在農村非對稱信息條件在，村委會在農地經營權流轉中有很大的宣傳、協調作用[12]。

3? 農地經營權流轉集體推進中存在的問題

3.1? 農村集體經濟組織管理體制不健全，制約流轉效率

農村集體經濟組織作為農地所有權主體，在農地經營權流轉中扮演著重要角色。但目前我國部分地區農村經濟組織存在內部管理混亂，職能部門管理不規范不到位等問題，導致集體經濟發展內生動能不足，在農村集體經濟組織在參與農地經營權流轉過程中，市場競爭力不強，在涉及利益分配問題時，容易出現不公平現象。

3.2? 村委會與農村集體經濟組織職能模糊，影響流轉透明度

村委會與農村集體經濟組織都是農村集體權利行使的代表者，在職能上有很多交叉重合的地方。部分農村由于沒有獨立的集體經濟組織而由村委會代理行使經濟職能，一些村委干部甚至承擔著政府代理人、集體產權代理人、村委管理者等多種角色，這種職能的模糊不清容易導致村干部濫用權力，危害村民利益，導致農民參與農地經營權的積極性與主動性不強。

3.3? 忽視土地綜合效益，盲目流轉

目前部分地區農地經營權流轉中存在為了追求集約化，忽視部分農戶的意愿，盲目流轉的現象。一些農戶迫于集體的壓力而被動流轉，導致流轉后的收入還不如流轉前農地產生的經濟價值。部分集體只是為了將農地流轉出去而流轉，忽視當地土地的特性，將本來種植適合當地作物生長的耕地，流轉于種植其他沒有地方優勢的作物，或者直接轉為非耕地，忽視了當地土地的優勢。

3.4? 農地經營權流轉市場交易平臺不成熟，流轉交易成本高

目前，我國的農地經營權流轉中，交易成本大致包括：信息搜集、甄別、選擇的費用、土地集中的費用、合同簽訂與確保合同執行的交易費用[13]。在村集體與轉入方進行博弈的過程中，農地存在一定的積壓風險，造成土地浪費，土地流出方利益受損。由于農地經營權流轉交易平臺不成熟，導致流轉時間長，產生時間人力成本，增加土地集中的費用。且部分地區獲得農地經營權流轉信息渠道少，對農地經營權流轉市場價格體系不了解，導致最終成交的土地價格不能完全代表農地的價值。

4? 集體推進視角下的農地經營權有序流轉路徑探析

4.1? 規范農村集體經濟組織，引導農地經營權集約高效流轉

政府應重視對農村集體經濟組織的培育、引導、支持和管理工作，采用激勵手段，吸引人才回鄉，拓寬農村集體經營組織管理層選拔渠道，選拔素質過硬的農村集體經濟組織管理者，并加大對管理層的監管與培訓，促進農村集體經濟組織管理制度的完善，引導農村集體經濟組織在農地經營權流轉中公共服務職能的充分發揮。

4.2? 加強農村集體相關制度建設，促進農地經營權公開公平流轉

首先，要理清村委會與農村集體經濟組織的關系，通過制定法律法規弱化村委會在農村集體經濟組織中的經濟管理職能，設立一定的監督機制來制約農地經營權流轉中權利的濫用，對違法違規行為進行追責。充分發揮村民代表大會的作用，將農村集體土地經營權流轉過程透明化，提高農民參與農地經營權流轉的積極性。

4.3? 建立專業化服務體系，保障農地經營權科學流轉

農地經營權流轉不是一項臨時的決定，而是一個持續時間長，程序復雜，涉及主體多元的一項過程。政府應設置專業人員進行指導，村集體應設置專門人員在流轉前對此次流轉可能產生的效益進行評估，在流轉過程中相關手續的辦理、合同的簽訂進行指導監督，在農地流轉出去后對其質量進行監測，嚴禁損害耕地質量的行為出現。

4.4? 健全農地經營權流轉交易平臺，降低流轉成本

農地經營權交易市場是村集體與轉入方進行博弈的舞臺，政府應適當干預，在保證交易秩序的前提下簡化交易流程，促進農地經營權交易平臺多元化，積極開發網絡交易平臺，增加農地經營權流轉市場的可進入性。 完善市場化服務平臺建設，加強信息的整合，確保流轉信息的真實性，合同的規范性與有效性。

5? 結語

農地經營權流轉不是目的，只是為了提高土地利用效率，促進農村經濟發展的一種手段。農村集體不能為了追求部分人的片面利益而盲目流轉，導致規模不經濟。村集體的相關負責人要站在村民的立場，充分聽取考慮廣大村民意見，適度規模經營，有序高效流轉。本文從集體推進視角出發，發現了農村集體相關組織制度建設不完善，流轉過程中存在不公平，不科學等問題，針對這些問題，本文更多的是站在政府的角度，就如何改善農地經營權流轉集體推進中的問題提出了建議。關于在農地經營權流轉集體推進過程中，農戶與村集體相關組織自身應該怎么去改進文章中提得較少。基于集體推進視角下的農地經營權流轉問題還有很多值得深入研究，例如如何在農地經營權流轉集體推進過程中做到利益的公平分配，如何在集體推進中提高農戶參與流轉的積極性等問題。

參考文獻：

[1] 張 亮，江慶勇.引導農村土地經營權有序流轉的政策建議[J].? ? ? ? 經濟縱橫，2019（1）：99-106.

[2] 劉艷秋，宋建坡，薛 強.引導農村土地經營權有序流轉的實踐? ? ? ? 與思考[J].河北農業，2016（6）：59-61.

[3] 李燕杰，周濟南.“三權分置”背景下農村土地經營權有序流轉? ? ? 的推進路徑[J].金陵科技學院學報（社會科學版），2017（2）：67-? ? ? ? ?70.

[4] 楊秀琴.“三權分置”背景下農地經營權流轉的難題及解決路? ? ? ?徑探析[J].山西農經，2018（24）：1-3.

[5] 高 海.論“三權分置”與集體土地所有權的堅持[J].中國農村? ? ? ? ?觀察，2019（3）：39-51.

[6] 陳 潔.對集體土地所有權、承包權、經營權的探析——基于? ? ? ? ? “三權分置”新制度的角度[J].法制博覽，2015（10）：122-123.

[7] 郭 棟.現階段我國農村土地流轉模式研究[M].北京：經濟科學? ? ? 出版社，2018：70-71.

[8] 趙金龍.農村土地流轉與征收[M].北京：金盾出版社，2011：1-2.

[9] 張建房，彭小青.試談集體土地國有化改革[A].福建省土地學? ? ? ?會2011年年會論文集[C].福建：福建省土地學會，2011：215-? ? ? ? ? ?218.

[10] 普金霞.土地承包經營權流轉推進路徑研究[M].鄭州：鄭州? ? ? ? ?大學出版社，2016：74-78.

[11] 鄧文飛.鄉村振興背景下壯大農村集體經濟組織的思考[J].? ? ? ? 學理論，2019（4）：86-88.

[12] 石冬梅. 非對稱信息條件下的農村土地流轉問題研究[D].河? ? ? 北農業大學，2013.

[13] 蔣永甫，張小英.農地流轉主體的交易成本——基于種養大? ? ? ? 戶、家庭農場、合作社及龍頭企業的比較[J].學術論壇，2016? ? ? ? ? （2）： 43-48.

（編輯：赫亮）