幾內亞蘇阿皮蒂項目移民安置實施管理模式

杜安康，高 甫，郭亮輝，史偉亮

(中國水利電力對外有限公司，北京 100120)

1 水庫移民面臨的困難和挑戰

水庫移民是因水利水電工程建設而產生的、非自愿性的從移民居住地遷移到其他居住地的一類特殊群體。水庫移民政策通常分為三類：一，以美國為代表的由移民自己決定去向的移民政策，其適用于發達國家；二，以非洲為代表的集中安置的移民政策，該政策適用于發展中國家；三，以注重非政府機構和公眾參與的世界銀行模式移民政策，它強調在盡可能情況下避免或減少移民[1-2]。

世界各國的水庫移民，均面臨著極大的困難和挑戰：第一，移民有濃厚的故土情結，難以割舍世代生活的家園，移民被動性強；第二，安置區人口密度大，超出安置區土地或其他自然資源的承載能力；第三，移民與非移民收入差距拉大，導致移民群眾心理不平衡，影響庫區的安全和社會穩定。

綜上所述，水庫移民是一項龐大復雜的系統工程，也是一個世界級難題，涉及社會、政治、經濟、資源、人口、民族、宗教、文化、心理諸多領域。

2 蘇阿皮蒂項目移民的規模及特點

幾內亞蘇阿皮蒂水利樞紐工程(以下簡稱“蘇阿皮蒂項目”)是中國長江三峽集團有限公司(以下簡稱“三峽集團”)所屬中國水利電力對外有限公司(以下簡稱“中水電公司”)在西非幾內亞投資的第一個大型水電站，水庫正常蓄水位為210 m，相應庫容約63億m3，相應庫區面積達262 km2。移民涉及幾內亞4個省、5個縣、102個村莊，共計13 507人，移民數量占目前幾內亞總人口的0.12%。

幾內亞蘇阿皮蒂項目移民具有：一，移民規模大，涉及范圍廣，移民周期長；二，沒有戶籍制度，庫區人口及實物指標調查面臨極大的困難；三，缺乏完整的移民法律法規體系和大規模的移民經驗，移民工作實施難度大；四，經濟發展水平落后，移民文化水平和生活水平低，生產生活嚴重依賴耕地。

蘇阿皮蒂項目移民是三峽集團中水電公司在海外實施的規模最大的移民工程，庫區移民能否按期完成，不僅直接影響蘇阿皮蒂項目按期竣工發電的目標，也關系到幾內亞區域政治和經濟的穩定。因此，移民工作的艱巨性和緊迫性，是蘇阿皮蒂項目開發實施面臨的主要挑戰之一。

3 蘇阿皮蒂項目移民安置實施管理模式

根據蘇阿皮蒂項目移民的規模及特點，三峽集團中水電公司因地制宜，探索出一整套移民安置實施管理模式。

3.1 科學論證蘇阿皮蒂大壩正常蓄水位

正常蓄水位是水電站水庫最重要的指標，決定水電站工程的規模、效益、投資費用及庫區淹沒面積等特性。隨著正常蓄水位的提高，水電站的出力、裝機容量及多年平均發電量均相應增加，但大壩造價及水庫移民投資也會相應增加[3]。

2015年1月，TRACTEBEL ENGINEERING工程咨詢公司編制了蘇阿皮蒂水電站社會和環境影響評價報告，建議庫區正常蓄水位設定為230 m。蘇阿皮蒂大壩正常蓄水位與發電量和移民人口的特性關系見圖1。

圖1 蘇阿皮蒂大壩正常蓄水位與發電量和移民人口的特性關系

從圖1中可以看出，當蘇阿皮蒂大壩正常蓄水位超過210 m時，蘇阿皮蒂水電站與下游凱樂塔水電站的聯合發電量增速變緩；同時，蘇阿皮蒂庫區移民總人口急劇攀升。當正常蓄水位為230 m時，蘇阿皮蒂庫區移民人口達48 000人，是210 m正常蓄水位對應移民人口的3倍。

三峽集團中水電公司經過科學論證，綜合考慮蘇阿皮蒂水電站和凱樂塔水電站的發電效益和移民總投資，蘇阿皮蒂大壩正常蓄水位確定為210 m，保證了蘇阿皮蒂和凱樂塔水電站的發電量，最大限度地減少了移民規模，降低了移民投資成本，實現了資源的最優配置。

3.2 深入參與蘇阿皮蒂項目移民管理

水庫移民工程，涉及面廣、時間跨度長、操作難度大，必須兼顧國家、集體和個人的利益，并權衡當前利益和長遠利益。水庫移民屬水庫所在國政府的主體責任，政府是水庫移民的發起者、組織者、實施者和管理者。

蘇阿皮蒂項目是三峽集團中水電公司以PPP模式開發的大型水電站，三峽集團中水電公司既是蘇阿皮蒂項目的EPC承包商，也是蘇阿皮蒂項目的投資方，持有蘇阿皮蒂項目49%的股權。因此，三峽集團中水電公司與幾內亞政府聯合成立蘇阿皮蒂合資公司，共同對蘇阿皮蒂項目的移民、建設和運營進行管理。為了更好地統籌移民工作，蘇阿皮蒂項目特許經營協議中設置了移民工作責任條款，條款中規定幾內亞政府是蘇阿皮蒂項目移民工作唯一的責任主體，明確了幾內亞政府在蘇阿皮蒂項目移民工作中的主導地位和主體責任。幾內亞政府熟悉蘇阿皮蒂庫區的自然環境、民風輿情，在收集信息、移民動員、確定補償標準、安置點規劃設計中更方便與移民進行溝通，可以提高工作效率，避免出現因溝通不暢造成的沖突和惡意對抗。在財務方面，在不超過蘇阿皮蒂移民總投資限定的范圍內由蘇阿皮蒂合資公司承擔移民實施過程中的費用，一方面保證了移民工作的資金來源，形成強有力的財務保障，確保移民工作與工程建設的進度匹配，使項目得以順利實施；另一方面蘇阿皮蒂合資公司通過支付相關費用，對移民的開支進行監督監控，及時掌握移民工作的動態和資金流向，確保移民費用花到實處，惠及蘇阿皮蒂庫區移民。

鑒于幾內亞政府缺乏修建大型水電站大規模移民管理的經驗，為確保蘇阿皮蒂項目移民安置的進度滿足大壩蓄水節點計劃，蘇阿皮蒂項目實施之初，三峽集團中水電公司與業主成立了聯合工作組，共同對蘇阿皮蒂項目水庫移民進行全面深入的管理。聯合工作組成立后，三峽集團中水電公司深入參與了蘇阿皮蒂項目移民實物指標調查，安置點規劃設計，安置點工程施工及搬遷安置，移民補償款的發放及后期跟蹤扶持等全過程，并與業主全面統籌蘇阿皮蒂項目的移民資金分配，合理控制移民成本。聯合工作組規范了蘇阿皮蒂項目移民工作的流程，極大地提高了移民工作的效率；同時，有效避免了國際社會和NGO組織的不良輿論，保證了蘇阿皮蒂項目移民工作的公開透明，移民工作全程得到全社會的有效監督。

3.3 聘請第三方機構編制移民再安置行動方案

為確保蘇阿皮蒂項目移民工作體現公開、公平、公正的原則，幾內亞政府聘請TRACTEBEL ENGINEERING工程咨詢公司對庫區內的人口、房屋、樹木等實物指標及家庭結構、社會關系等進行了調查統計，業主及三峽集團中水電公司組成的聯合工作組全程參與了實物指標調查；TRACTEBEL ENGINEERING工程咨詢公司根據實物指標調查結果，編制了蘇阿皮蒂項目移民再安置行動方案，作為指導蘇阿皮蒂項目移民工作的綱領性文件。

聯合工作組對蘇阿皮蒂項目移民再安置行動方案進行了系統的解讀、分析和論證，結合蘇阿皮蒂項目移民的實際情況，編制了蘇阿皮蒂項目移民再安置行動方案審核報告，TRACTEBEL ENGINEERING工程咨詢公司根據聯合工作組編制的審核報告對移民再安置行動方案進行了修訂，形成切合幾內亞實際、可操作性強的移民再安置行動方案。

3.4 公眾參與移民安置點的選址及規劃設計

水電工程移民安置點的選址和規劃設計是一項復雜的基礎性工作，涉及移民、安置區居民及地方政府各方的利益。為實現和諧移民的目標，讓公眾特別是移民參與到安置點選址決策和規劃設計中，可以保證各方的利益，力求移民安置點的選址和規劃設計的決策過程公平合理。

移民安置點的選址和規劃設計有兩個約束條件：①局部約束條件，即各安置點的環境容量；②全局約束條件，即移民的行政分布及民族、宗教信仰。

在綜合考慮社會、經濟和生態效益的基礎上，移民聯合工作組制定了蘇阿皮蒂項目移民安置點選址決策評價指標體系(見表1)。

表1 蘇阿皮蒂項目移民安置點選址決策評價指標體系

根據蘇阿皮蒂項目移民安置點選址決策評價指標體系及庫區內的移民規模，聯合工作組初步選取20個移民安置點。結合移民安置點選址和規劃設計兩個約束條件，聯合工作組廣泛征求庫區內移民代表及地方政府的意見，讓公眾充分參與到移民安置點的選址和規劃設計中，通過反復討論和分析論證，共確定18個移民安置點(見表2)，各移民安置點的分布見圖2。

表2 蘇阿皮蒂項目移民安置點

注：剩余9個半淹沒村，共88戶，793人本村就近安置或自主遷移。

圖2 蘇阿皮蒂項目移民安置點分布

在安置點規劃設計過程中，充分尊重移民的生活習慣和宗教信仰，根據村民的意見對安置點的布局、房屋戶型、公共設施的類型和面積進行規劃設計。每個安置點共規劃5種戶型的房屋；同時，在安置點內規劃了市場、學校、清真寺、衛生所、水井等公共設施。

3.5 多元化模式實施移民安置

如上文所述，由于各國國情與行政管理體制不同，水庫移民安置實施管理模式分為自主遷移模式，集中安置模式和公眾參與模式三種。每一種模式均有一定的局限性，不同的模式適用于不同的國家。

聯合工作組經過詳細的調查分析研究，庫區內3.86%的移民希望自主遷移至其他地區。聯合工作組因地制宜，采取多元化移民安置模式，在蘇阿皮蒂項目移民管理中創新性地融合上述三種安置模式：①對自主遷移的人口采取現金補償的方式，由移民確定移民居住地，并自行解決房屋、耕地或工作問題；②對庫區內的全淹沒村采取集中安置的方式；③半淹沒村采取本村就近安置的方式。同時，為集中安置和就近安置的移民分配耕地，發放6個月糧油補貼及樹木、農作物、附屬建筑物補償款，并進行后期跟蹤扶持，即開展農業、畜牧業、手工業扶持等。同時，鼓勵公眾參與安置點的選址和規劃設計。通過上述三種移民安置實施管理模式，既充分尊重了移民的意愿，又最大限度地減少了移民遺留問題。

3.6 應用LIDAR技術界定庫區邊界線

蘇阿皮蒂庫區正常蓄水位為210.00 m，5 000年一遇校核洪水位為213.56 m。蘇阿皮蒂庫區實物指標調查統計前，首先需確定210.00 m和213.56 m庫區邊界線， 213.56 m高程以下的人口、房屋及附屬建筑物全部遷移至庫區外，210.00 m高程以下的樹木和農作物全部調查統計并予以補償。

由于幾內亞基礎設施落后，沒有蘇阿皮蒂庫區內的大比例尺地形圖，利用傳統的測量方法實地測量放樣210.00 m淹沒線和213.56 m校核洪水位線，完成控制網的建立、實地放樣標識和淹沒線、校核洪水位線的繪制，耗時至少6個月，且需要投入大量的人力和物力[4]。

LIDAR(激光探測與測量)技術是一門新興的遙感技術，是近年來攝影測量與遙感領域具有革命性的成就之一。為確保蘇阿皮蒂水利樞紐項目移民工作的順利實施，提升移民工作現代化、科學化的管理水平，實現“精準移民”的目標，三峽集團中水電公司首次將LIDAR技術應用于海外移民工程中，將LIDAR技術應用于蘇阿皮蒂項目庫區淹沒線的界定，確保庫區內的村莊、房屋、土地、農作物及樹木淹沒范圍界定的準確性，極大地提高了庫區淹沒線界定的工作效率。

利用LIDAR處理軟件讀取蘇阿皮蒂庫區的高清航拍照片，獲取庫區地形圖，并在庫區地形圖上生成任意間距的等高線[5]，從而輕松地區分搬遷戶與非搬遷戶。此外，利用LIDAR處理軟件還可以計算各蓄水高程對應的庫區淹沒面積和庫容，并為移民安置點的選址和移民道路的規劃設計提供必要的參考。

3.7 引入建立移民管理信息系統

蘇阿皮蒂項目移民工程，涉及規劃設計、安置實施和后期跟蹤扶持三個階段。移民管理工作涉及部門多、管理層級深、信息量巨大，包括實物指標管理、規劃成果管理、進度管理、資金管理等多方面的信息。

為提升蘇阿皮蒂項目移民工作現代化、科學化的管理水平，實現“移民指標可核查、移民資金可追溯、移民進度可掌控、移民效果可評價”及移民信息公開、共享的目標[6]，結合蘇阿皮蒂項目移民工作的實際情況，引入三峽集團開發建立的移民管理信息系統。

蘇阿皮蒂移民管理信息系統包括實物指標管理子系統、規劃成果管理子系統、進度管理子系統、安置實施管理子系統及二維地理信息展現子系統，涵蓋了水電工程移民工作全周期，有力推動了移民工作“公開化、透明化、現代化”，保障了移民群眾的切身利益，提升了移民規范化、科學化管理水平，填補了非洲項目移民信息化管理模式的空白，開創了三峽集團海外水電工程移民與“大數據”深度融合的全新管理模式。

4 結 語

通過采取一系列創新化的移民安置實施管理模式，蘇阿皮蒂項目移民工作取得了較好的成果：

(1)極大地提高了蘇阿皮蒂項目移民工作的效率。目前，已按計劃完成9個安置點、1 322戶、8 241人搬遷安置，占蘇阿皮蒂項目移民安置總量的61%，確保了蘇阿皮蒂大壩按期實現初期蓄水的重大節點目標。

(2)提高了公眾的參與度，實現蘇阿皮蒂項目移民“搬得出、穩得住”的目標。

(3)通過引入三峽集團開發的移民管理信息系統，實現了蘇阿皮蒂項目移民工作的公平化、公開化和透明化，確保實物指標數據可核查，移民資金可追溯，使蘇阿皮蒂項目移民工作得到全社會的有效監督，有效避免了國際社會和NGO組織的不良輿論。

(4)移民總投資得到合理控制。蘇阿皮蒂項目移民是目前已知的世界各類移民工程中人均移民費用最低、總投資費用控制得最合理的移民項目之一。

三峽集團乃至其他中國企業沒有實施非洲水電工程大規模移民的成熟經驗，三峽集團中水電公司在實施蘇阿皮蒂項目過程中，經過艱苦的探索和嘗試，開創出適合非洲國家水電工程移民的移民安置實施管理模式，并在蘇阿皮蒂項目移民工程中得到成功運用。