國外公共衛(wèi)生突發(fā)事件 應急及保障體系

公共衛(wèi)生突發(fā)事件具有突然性、復雜性、破壞性和不可預測性的特點，及時甄別、有效管控、科學處理，關系到人民的生命安全與社會穩(wěn)定。本文介紹國外有關國家公共衛(wèi)生突發(fā)事件的應急處理及保障體系，以資借鑒。

美國三級管理體系分為

縱向主系統(tǒng)和橫向子系統(tǒng)

美國應急處置相關立法較早，形成了以聯(lián)邦法律、總統(tǒng)命令以及政策指南為主體的應急處置制度體系，各州也有相應的制度規(guī)定。1803年《國會法》是美國涉及應急管理最早的一部法律;1950年《聯(lián)邦民防法》為后來聯(lián)邦政府對州政府應急管理的制約奠定了基礎;1974年《災害救濟法》正式將松散的應急管理權集中到總統(tǒng)手中;1976年《全國緊急狀態(tài)法》詳細規(guī)定了在緊急情況下總統(tǒng)擁有的緊急法定權力;1988年出臺的《羅伯特·斯坦福災難救濟與緊急救助法》（以下簡稱《斯坦福法》），對災難的預防、預警、救援、支持等方面都有詳細的要求，整合性和操作性極強;2002年《國土安全法》頒布后，成立了國土安全部，明確規(guī)定了上級機構在下級機構無法完成應急任務時的法定職責;2006年聯(lián)邦政府以《斯坦福法》和《國土安全法》為依據，修改制定了《“卡特琳娜”颶風應急管理改革法》，明確指出在聯(lián)邦法律與地方法律存在沖突時，聯(lián)邦政府擁有絕對領導權，進一步鞏固了聯(lián)邦政府對應急處置的集中管理權。2003年總統(tǒng)指令第5號文件《國內突發(fā)事件管理》、2011年總統(tǒng)指令第8號文件《國家準備》、2013年總統(tǒng)指令第21號文件《關鍵基礎設施安全與恢復能力》，進一步完善了美國應急處置的法律制度體系。

1979年以前，美國采用“分災害、分部門”的應急管理模式;但1979年之后，美國摒棄了單一災害管理模式，開始試行以聯(lián)邦應急管理局為核心的綜合性突發(fā)事件管理模式，即無論發(fā)生何種突發(fā)事件，均采取“聯(lián)邦—州—地方”三級管理體系，具體分為縱向主系統(tǒng)和橫向子系統(tǒng)。

縱向主系統(tǒng)。美國傳統(tǒng)的縱向主系統(tǒng)部門設置分為三級。一是美國健康與人類服務部，成立于1979年，隸屬聯(lián)邦政府，使命是為美國公民的健康服務，使美國公民不因缺乏金錢而無法獲得最基本的公共醫(yī)療服務。其下包含13個行政部門，即局長辦公室、疾病預防與控制中心、食品藥品監(jiān)督管理局、衛(wèi)生資源與服務管理部、國家衛(wèi)生研究院等，其中疾病預防與控制中心作為疾病預防控制的主管部門，在美國突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應急處置中起主導作用，主要職能包括制定疾病監(jiān)測與防控的總體戰(zhàn)略、大規(guī)模的人群防疫、流行病學調查與實驗研究等。二是美國州政府衛(wèi)生局、公共衛(wèi)生部以及衛(wèi)生管理委員會，代表州政府管理衛(wèi)生事務，具有較大的管理自主性，擁有向聯(lián)邦政府尋求幫助的權力，但不受聯(lián)邦政府的直接管理。三是美國地方性公共衛(wèi)生機構、委員會及部門，主要職能是負責地方疾病的監(jiān)控、預防及治療，工作范圍涵蓋疾病的防治、食品與飲水安全、婦幼保健、醫(yī)療服務等方面，是整個體系的主要執(zhí)行官，同州政府一樣具有較大的自主性，一般的突發(fā)事件的指揮權通常屬于當地政府，聯(lián)邦或州僅在其無法處理時才介入，即所謂的“屬地管理”。

不過，由于美國聯(lián)邦體制的限制，傳統(tǒng)的三級管理模式在各級機構之間的協(xié)調合作方面存有明顯缺陷，“9·11”和“卡特里娜”颶風事件后，美國傳統(tǒng)應急體系受到了強烈沖擊，在經歷兩次巨大的變革后，形成了新的三級管理體系，包括：疾病預防與控制中心，隸屬聯(lián)邦，事件發(fā)生后啟動“聯(lián)邦快速反應計劃”;醫(yī)院應急準備系統(tǒng)，隸屬州，通過藥物供給、急救救援、信息溝通、檢疫隔離、院內協(xié)調等，迅速整合應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的可調配力量;城市醫(yī)療應急系統(tǒng)，隸屬地方，通過溝通各地消防部門、醫(yī)院、社區(qū)應急救援隊等，加速區(qū)域資源的調配進程。

橫向子系統(tǒng)。在美國應急管理體系中，州和地方作為第一反應者，建設方向可分為四個橫向子系統(tǒng)。一是全國公共衛(wèi)生信息聯(lián)絡系統(tǒng)，主要負責疾病的監(jiān)測，監(jiān)測內容包括住院病人的相關癥狀、藥店藥品銷售情況、動物死亡情況等，其中電子網絡疾病監(jiān)測系統(tǒng)的實效性和反應的快捷性有著難以媲美的優(yōu)勢。二是全國公共衛(wèi)生實驗室診斷系統(tǒng)，主要負責疾病的病因診斷，疾病預防與控制中心擁有2000多個公共衛(wèi)生實驗室和1.7萬多個醫(yī)院實驗室，具有極強的科研性、學術性，診斷正確率很高。三是現(xiàn)場流行病學調查系統(tǒng)，主要負責收集特定人群流行病學資料，用于研究疾病流行的規(guī)律特點及其影響因素，為分析病因提供依據，進而制定預防和控制疾病的有效措施。四是全國應急物品救援反應系統(tǒng)，主要負責保障突發(fā)事件后醫(yī)療器械、藥品等救援物資的儲備與迅速到位，可在12小時內為任何災區(qū)提供至少50噸的救援物資，其龐大的儲備量與驚人的轉運速度確保了應急工作的順利開展。

日本 “都道府縣”和“市町村”

均簽訂互援協(xié)議

在經歷了1923年關東地區(qū)7.9級大地震、1995年7.3級阪神大地震、2011年9.0級東日本大地震導致嚴重的福島核泄漏等自然災害后，日本形成了系統(tǒng)化、立體化的應急管理法律體系。1961年《災害對策基本法》頒布至今，明確了中央政府、都道府縣、市町村、社會團體、全體公民等不同群體在抗災救災中的責任，涵蓋防災計劃、災害預防、災害應急對策、災后重建、財政措施、災害緊急事態(tài)等方面內容，2006年將與防災有關的煤氣、媒體、電力、銀行、運輸等61個機構納為全國性公共抗災機構，同時選出了地方性公共抗災機構。1998年前后，日本先后修訂了《傳染病預防與傳染病患者的醫(yī)療法》《關于傳染病的健康事件實施要領》等系列法律法規(guī)，加強對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的處置，并在實施過程中不斷調整修繕。

日本突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急處置體系為典型的“國家—都道府縣—市町村”三級模式。國家首相作為體系的最高長官，分管中央防災委員會、安全保障委員會和內閣官房。其中，中央防災委員會處于核心地位，災害發(fā)生后，主要負責防災計劃的實施、防災事項的相關咨詢、防災專項調查、為地方防災會議和綜合防災部提供指導等。國家作為突發(fā)公共衛(wèi)生事件的頂層設計者，在疾病預防、應急處置、災后重建等方面發(fā)揮著引領作用。

“都道府縣”負責本地區(qū)居民的生命、財產安全，有權制定本地區(qū)具體的防災計劃，并且有義務協(xié)助其下轄的市町村開展防災計劃。日本47個都道府縣和2000 余個市町村均簽訂了互援協(xié)議。

“市町村”作為三級應急組織結構中的地方基層機構，主要負責本市町村居民的生命、財產安全，同時在不違背上級意見的總體原則下，享有制定本市町村防災計劃的權力，也有幫助其他市町村及都道府縣的義務。

此外，除了國家和地方的三級應急機構外，日本政府還要求全體居民和相關社會團體嚴格履行國家法律以及各地防災計劃，鼓勵廣大居民參與到防災救災過程中，將“自救、互救、公救”的理念貫穿始終。

法國建立兩個強制性法律措施

政府可依憲法宣布緊急狀態(tài)

一兩百年前，黑死病、天花等肆虐歐洲人口稠密的城市，甚至蔓延到鄉(xiāng)村，讓歐洲人吃盡了苦頭。接連的瘟疫等大規(guī)模災難性衛(wèi)生事件，迫使歐洲國家不斷總結教訓，發(fā)展出一套行之有效的應急體系。法國的緊急衛(wèi)生事件應急體系在不斷摸索中建立和發(fā)展，其中有不少值得借鑒的經驗和教訓。

法國的國家傳染病防治體系是建立在“強制申報”“死亡統(tǒng)計”“國家傳染病防治中心”和“監(jiān)測網絡”基礎之上的。其措施以預防為主，因而近百年來該國一直未出現(xiàn)傳染病大規(guī)模流行。

法國有兩個強制性法律措施，即“強制申報”和“死亡統(tǒng)計”。為預防傳染病流行、隨時分析疾病的變化并及時采取相應對策，法國的法律規(guī)定，世界上100多種傳染病中，有26種是必須在法國申報的，且該數字隨著情況變化而改變。負責申報的人員是：醫(yī)院的醫(yī)生和醫(yī)學生物分析實驗室的分析師、各省衛(wèi)生機構的公共衛(wèi)生監(jiān)察醫(yī)生和衛(wèi)生部法國衛(wèi)生警戒所的流行病專家等。最終，法國衛(wèi)生警戒所專家負責對高發(fā)性、有潛在流行可能的疾病定期進行分析、總結，以通報全國。

法國目前已經建立了37個國家傳染病防治中心，負責監(jiān)測和申報傳染病相關情況。其職能是：鑒定傳染病源、尋找治療方法、觀察疫情變化、及時向衛(wèi)生部通報對公共健康有影響的所有情況及提出預防疾病傳染的措施。對那些不屬于必須申報疾病系列的傳染病，法國建立了以實驗室和醫(yī)院為基礎的監(jiān)測體系，目的是了解這些疾病的變化趨勢，掌握其流行特征。此外，為加強醫(yī)院的消毒工作、避免病人在醫(yī)院染病，還專門成立了醫(yī)院交叉感染調查和監(jiān)測網絡。

法國在憲法中規(guī)定了緊急狀態(tài)制度，給政府的行政緊急權力劃定明確的憲法界限，詳細規(guī)范在緊急狀態(tài)時政府與公民間的關系，以保障政府在緊急狀態(tài)下充分、有效行使行政緊急權力，同時又對這一權力加以限制，以保障公民不因緊急事件的發(fā)生而使一些基本憲法權利遭到侵害。

法國緊急狀態(tài)法規(guī)定部長會議宣布緊急狀態(tài)，內政部長可命令關閉緊急狀態(tài)區(qū)域的劇場、酒店和公共場所，還規(guī)定了軍事法庭受理有關的重罪或輕罪案件。

在應對突發(fā)衛(wèi)生事件時，法國政府主要采取下列措施：首先，公布相關信息。一旦有公共衛(wèi)生突發(fā)事件發(fā)生，法衛(wèi)生部和衛(wèi)生監(jiān)測研究所每天必須通過新聞公告、新聞發(fā)布會和政府網站公布發(fā)病情況、控制手段、科學研究進展等所有情況。對那些曾與發(fā)病區(qū)或病人接觸的人員，政府還專門為他們開設24小時值班熱線，答疑并接受報警。

其次，向旅行者提供預防信息。包括向旅行者提出推遲到發(fā)病地區(qū)旅行的建議;在機場采取跟蹤調查措施;加強對國內相關地區(qū)火車、汽車等大型公共交通運輸工具的消毒工作。

與此同時，將與傳染源有過接觸或有問題人員，統(tǒng)一送到由衛(wèi)生部指定的專門醫(yī)院進行觀察、檢測和治療。衛(wèi)生部及時將有關情況通報醫(yī)院和急救中心，使醫(yī)務人員做到心中有數，在醫(yī)療、急救過程中保證自身健康和安全。

英國構建國民健康服務系統(tǒng)

成立專門的健康保護機構

在全球公共衛(wèi)生突發(fā)事件應急管理中，英國的應對系統(tǒng)具有一定優(yōu)勢。英國衛(wèi)生部“突發(fā)事件計劃協(xié)作機構”（EPCU）頒布的“國民健康服務系統(tǒng)突發(fā)事件應對計劃”構建了英國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對體系的綜合框架和公共衛(wèi)生資源網絡。1990年英國衛(wèi)生部突發(fā)事件計劃協(xié)作機構（EPCU）頒布了“國民健康服務系統(tǒng)”（NHS）的第一套全國應對指導計劃，這套計劃分別在1996年、1998年被修改更新，2002年4月再次修改了突發(fā)事件應對計劃。

英國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對系統(tǒng)是一個綜合體系，包括戰(zhàn)略層面和執(zhí)行層面兩個主要部分，其中戰(zhàn)略層面的應對指揮由衛(wèi)生部及其下設機構（主要是EPCU）負責，而執(zhí)行層面的突發(fā)事件應對則由國民健康服務系統(tǒng)（NHS）及其委托機構開展。

根據2002年4月修改的國民健康服務系統(tǒng)突發(fā)事件應對計劃，更多的職能從國民健康服務系統(tǒng)（NHS）的衛(wèi)生局轉向基本醫(yī)療委托機構（PCTs）。新計劃構建了一個更為完善的公共衛(wèi)生網絡，網絡中的各機構在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對中各司其職，協(xié)調運作，形成了更為綜合的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對系統(tǒng)。

2002年1月，英國衛(wèi)生部一份題為Getting Ahead of the Curve的報告中指出，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對中，將全國專業(yè)技術機構整合形成統(tǒng)一的反應體是極為重要的，這有助于減輕公共衛(wèi)生部門的負擔，并提高應對效率。于是，“健康保護機構”（HPA）應運而生，并于2003年4月1日正式成立。其主要職能是，通過提供一個整合的系統(tǒng)，保護國民的健康，減少傳染病、化學制劑危害、生物病毒以及放射性威脅等。HPA是由英國公共衛(wèi)生實驗服務機構（包括傳染病監(jiān)測中心、國家公共衛(wèi)生中心實驗室等）、微生物應用與研究中心、化學突發(fā)事件管理署、化學突發(fā)事件地區(qū)管理機構、國家有毒物品信息服務機構等機構整合而成，同時與公共衛(wèi)生突發(fā)事件應對系統(tǒng)中的其它機構及國際組織建立廣泛的合作關系。

“健康保護機構”（HPA）旨在向公眾和專家提供公正、權威的信息和專業(yè)的建議，并在公共衛(wèi)生保護政策和計劃等領域向政府提供獨立的建議;在傳染病、化學制劑災害和放射性威脅等領域支持國民健康服務系統(tǒng)（NHS）的運作，監(jiān)測公共衛(wèi)生領域的威脅，提供快速應對;同時，開展研發(fā)、教育和培訓等活動。