PPP模式在田園綜合體中的應用

凌利宏 余云云 夏得月

摘要? ? 田園綜合體投入高、周期長、運營回報緩，在建設運營過程中面臨諸多風險。PPP模式的引入，為田園綜合體提供了資金、人才、技術等支持，降低和分散項目風險，彌補政府部門的不足，為田園綜合體項目建設提供經驗。本文從田園綜合體的建設現狀出發，分析項目建設中存在的問題，然后就PPP模式引入的必要性和可行性進行分析，并針對存在的問題提出解決措施，以期為進一步探索研究提供參考。

關鍵詞? ? PPP模式;田園綜合體;問題;對策

中圖分類號? ? F283;F323.4? ? ? ? 文獻標識碼? ? A

文章編號? ?1007-5739（2020）06-0231-02? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?開放科學（資源服務）標識碼（OSID）

Application? of? Public-private? Partnership? in? Rural? Complex

LING Li-hong? ? YU Yun-yun *? ? XIA De-yue

（Anhui Praovince Dadi Garden Co.，Ltd.，Hefei Anhui 230031）

Abstract? ? The rural complex has a high investment，long cycle，slow operating returns，and faces many risks during the construction and operation process.The introduction of Public-private Partnership（PPP mode） has provided funds，talents，technology and others support for the rural complex，reduced and dispersed project risks.Made up for the shortcomings of government departments，and provided experience for the construction of rural complex projects.Based on the current situation of rural complex construction，this paper analyzed the existing problems in the project construction，and then analyzed the necessity and feasibility of PPP mode introduction，and put forward countermeasures for the existing problems，in order to provide references for further exploration and research.

Key words? ? public-private partnership;rural complex;problem;countermeasure

田園綜合體是以鄉村振興為目標，發展農業現代化、構建城鄉一體化的新模式，是推動鄉村經濟提升的重要途徑之一。引入PPP為田園綜合體建設提供資金、人才、技術等方面的支持，減輕政府負擔，分擔和降低風險，且PPP模式在我國公共基礎設施建設項目中已有眾多成功經驗，為田園綜合體項目建設提供參考，利于推動鄉村振興戰略發展。

1? ? 田園綜合體發展現狀

田園綜合體自提出即獲政府大力支持，項目建設熱潮也隨之風靡各地，其中2017年財政部公布的18個省份共26個項目獲得首批試點的資格[1]。從18個省市地理位置來看，多分布于東南、西南地區，中部、西北地區稍少。從城市發展程度來看，獲批試點項目多分布在二線及以下城市，且有農業發展偏向。在選址上，皆選取自然環境優良、土地資源豐富、文化底蘊深厚、基礎條件較優的省市。在資金投入上，60%的項目投資金額逾10億元。在用地規模上，獲批項目建設面積普遍較大，多集中于10～30 km2[2-3]。

經前期探索試點，構建了一批各具風格的田園綜合體，少數項目緊扣目標，摸索出寶貴經驗，成為后續項目建設的學習模板。但部分項目實施過程中出現軌道偏移、踏入誤區、問題凸顯，影響了田園綜合體的整體發展進程，比較明顯的就是2018年下半年后，各地建設田園綜合體的熱潮顯著降低。此外，田園綜合體涉及領域廣、范圍大、運營期長，若只依靠政府，政府財政壓力太大，資金將成為一大難題。如何避免發展誤區以及建設過程中的各種問題迫在眉睫。

2? ? 田園綜合體發展中存在的問題

2.1? ? 發展方向偏移

田園綜合體作為新興項目，又是鄉村振興戰略實施的新途徑，很多只是跟隨大趨勢，并未深入了解田園綜合體，全搬全套類似項目模式，前期缺乏合理策劃與運營設計，出現完全以農業類、文旅類或者鄉村開發類等模式來建設田園綜合體，導致出現大方向性的偏差。

為追求利潤，部分房地產商也參與其中，打著田園綜合體的旗號，獲取大量土地，開發房地產，并未真正服務鄉村、保障農民的利益。還有的將田園綜合體以鄉村旅游來開發，但田園綜合體不僅有鄉村旅游，還有現代農業及田園社區，是融合農業、社區、旅游為一體的，多者聯系、功能完備、全面發展的綜合模式[4]。

2.2? ? 政府支持有限

田園綜合體需政府、企業及當地村民協同構建，缺乏政府的支持和引領，很多工作難以施展。田園綜合體占地大，若地區政府對土地支持有限，關于土地征用及土地流轉等工作將難以展開，村民與企業易發生糾紛，土地合法性獲取過程漫長，影響項目進程[5]。此外，政府對土地稅收及資金支持有限，鄉村原有基礎設施匱乏、產業結構單一，而建立完善的基礎配套設施、產業結構及服務系統，資金投入大;從利益角度考慮，多數企業對項目投資積極性不高，導致融資困難。

2.3? ?產業融合不充分

為實現鄉村振興目標，項目選址皆在偏遠村落，原有產業模式單一、結構簡單、發展不平衡[6]。促進各產業有機融合、完善產業結構及保持長效發展是田園綜合體成功的關鍵因素之一。

部分項目以建立多產融合結構為目標，強行導入產業體系，未深入調研分析原有產業基礎能否滿足新建產業體系的需求，導致產業間聯系不緊湊。此外，在產業鏈設計時，沒有考慮客觀市場需求，供需不匹配，只有形式上的“三產融合”。

2.4? ? 主體參與度不高

田園綜合體需參與主體的積極參與、多方合作，快速有效整合各方資源，為后期項目建設所用。但多數當地政府參與不足，實質性支持、引導缺失，相關審批手續繁瑣、周期冗長[7]，企業前期訴求及投入得不到有效體現，致使后期缺乏投資運營的積極性。村集體考慮到自身利益，不愿提供土地等集體資源;村民最為弱小，力量薄弱，只能被動接受安排，農民利益得不到保障。而田園綜合體是以鄉村振興為最終目標，農民作為鄉村的主力軍，項目不參與、利益無保障、問題不解決，鄉村振興無從談起。

2.5? ? 運營管理機制不合理

有些項目缺乏系統的前期調研與策劃，而以規劃當作策劃，運營模式缺乏市場性、系統性，未曾有效整合農村現有資源，運營效果不理想。主要是缺乏專業的投資運營管理團隊，經驗不足、運營機制不完善[8]。且中國傳統農業的生產方式落后，財力、人力、生產力及經營力不能滿足田園綜合體的建設運營需求。因此，一個適合中國鄉村發展的田園綜合體運營管理機制尤為重要。

3? ? 田園綜合體引入PPP模式的必要性和可行性分析

3.1? ? 必要性分析

3.1.1? ? 緩解政府財政壓力，拓寬融資渠道。由于田園綜合體規模大、涉及廣，建設運營期長、投入高、收益緩。若全由政府出資建設，則政府財政壓力大、負擔重[9]。引入PPP模式，簽訂協議，合法化雙方職能，以政府財政資金刺激社會資本的關注度。引導PPP建設資金、資產證券化以及企業投資等多種社會資本進駐田園綜合體項目，增添投資主體，拓寬融資渠道[10]，為項目建設擴充資金，加快實現鄉村振興的目標。

3.1.2? ? 轉變政府職能，激發基層政府活力。引入PPP模式能豐富項目主體、提高效率、轉變職能，改變政府部門傳統的管理方式，從主導者轉變為引導者、參與者等。且其他主體的參與，讓政府從主導建設者轉變為監督者，降低財政預算，減輕政府工作壓力，提高工作積極性。

3.1.3? ? 帶動市場經濟，提高建設質量和效率。PPP模式將社會資本引入項目中，刺激市場活力，篩選高質量企業進駐項目，改變政府主導的管理方式，引入社會資本的競爭優勢與創造力，在降低成本的同時，還能利用企業專業團隊優勢，全面合理策劃、規劃、融資、建設與運營，使鄉村公共基礎服務設施的建設更趨專業化、規范化，提高項目建設質量與效率。

3.1.4? ? 增強項目可控性，降低和分散風險。建設運營期長，項目風險發生率就高。引入PPP，政府與社會資本兩者風險共擔。充分發揮各自優勢，彌補對方短板，提高風險可控性，分散和降低風險發生率[11]。首先是政府以招標方式篩選出具有專業性、實力性以及強風險控制性的優質企業，從整體上降低風險發生率;其次是企業依托政府支持、引導與監督，流程審批進度加快，項目周期縮短，風險發生率減小;再次是企業在市場經濟篩選下具備專業團隊及雄厚實力，對整個項目進行系統性專業把控，嚴格控制風險發生率;最后是政府和企業的合作機制，多個參與主體分別負責各自擅長領域，既能分散風險，又能在自身優勢范圍內控制和降低風險。

3.1.5? ? 填補農民力量不足，整合農村有效資源。農民是中國當下占比最大的群體之一，但在田園綜合體項目建設中他們的力量又略顯不足，留駐鄉村的人員多數欠缺專業的知識背景、雄厚的資金支持以及施展平臺，即使他們擁有好的想法、好的鄉村資源，也難以施展、開發。引入PPP政府與社會資本提供專業技術、人才、資金支持，政策引導，結合各方優秀資源，彌補農民力量不足，科學整合鄉村有效資源，提高鄉村資源利用率，振興鄉村。

3.2? ? 可行性分析

3.2.1? ? 政府推廣，政策支持。市場經濟競爭下PPP模式優勢凸顯，大獲政府認可與推廣。國家財政廳和農業部先后印發的《關于推動落實休閑農業和鄉村旅游發展政策的通知》《關于深入推進農業領域政府和社會資本合作的實施意見》[7]，分別指出扶持休閑農業發展，創新財政投入模式，引導社會資本投資休閑農業和鄉村旅游項目，以先建后補、貼息等方式推廣政企合作，以及將田園綜合體列為農業PPP投資重點領域，為田園綜合體引入PPP模式提供了政策性支持。

3.2.2? ? PPP模式涉及領域廣，經驗豐富。因PPP模式的優勢特性及政策支持，國內眾多項目紛紛探索PPP，PPP模式涉及領域廣泛、投資范圍擴大。經前期探索實踐，特別是在農業及特色小鎮等領域PPP模式經驗豐富，這為PPP模式引入田園綜合體提供有效的參考依據。

3.2.3? ? 社會資本持續壯大，基礎充實。伴隨市場經濟發展完善，社會資本積累，因政策約束，很多領域社會資本難以涉及，投資受限。近10年，我國民間資本投資與固定資產的比例逐年上升，2016年已超過60%，說明社會資本多處于閑置狀態。PPP拓寬了社會資本投資渠道，為項目建設運營與綜合發展提供了經濟基礎。

3.2.4? ? 政府主導，項目安全性、穩定性有保證。PPP模式里政府主導，主要在項目中執行資金支持和監督職能。政府主導、政策支持、資金保證，項目整體過程具可控性，有效避免資金不足、政策變動等風險發生，總體穩定性強。且政府以招標篩選實力雄厚的企業與之合作，有效保證項目建設過程中的安全性。

4? ? 運用PPP模式于田園綜合體項目建設中的對策

4.1? ? 加強田園綜合體體系建設

田園綜合體建設前期準備工作應做足做細，仔細研究政策性規劃文本，避免發生方向性偏移。全面調研、綜合優劣分析、針對項目科學定位，發揮地域、資源優勢，從農業、社區、旅游等多方面合理布局，建立系統的田園綜合體體系。

4.2? ? 增加政府財政投入和政策支持

田園綜合體建設周期長、投入大、回報緩，企業考慮資金回籠問題，對此類項目投資持保守態度。為激勵社會資本參與到田園綜合體中，政府應加大財政投入和政策支持，引導并吸引企業投資，給予企業政策優惠、補貼、稅收減免、放松貸款約束等，激發企業投資興趣，加快項目建設進程。

4.3? ?促進產業融合與創新，構建綜合產業體系

產業是鄉村經濟發展的重要支撐，建立產業體系，首先要基于當地原有產業現狀及條件，分析產業構建的可行性;然后科學定位發展方向，予以產業結構、布局多方面綜合設計;結合項目策劃、規劃，根據市場需求與地方特色，綜合規劃產業，細化產業內容及操作方案，創新并構建合理有效的產業發展體系。

4.4? ? 提高農民、村集體及企業的參與度，強化政府職責

田園綜合體主要參與者各自扮演著不同角色，肩負對應職責。農民作為主要受益者，涉及利益保障問題，農民和村集體的參與就不可或缺;企業資本雄厚、技術專業、運營管理模式先進，企業的參與能有效彌補政府部門關于田園綜合體項目建設、投資運營以及管理上的不足，因而應提高企業參與度，增強項目建設與運營管理能力;政府應充分發揮引導與監督職能，提供項目所需的資金、土地、資源等，協同推進項目實施，最大化共贏，實時監督，保證項目合法合規。

4.5? ? 提升運營管理能力，建立合理的運營管理機制

縱觀現今建成的田園綜合體，能長期有效運營并盈利的屈指可數，大多缺乏合理的運營管理機制。有效運營是項目持續發展的保障，應引進高端運營管理人才，設計創新運營模式，打造盈利產品，建立科學運營管理體系，提升管理運營能力，增強田園綜合體的市場競爭力。

5? ? 結語

田園綜合體是以振興鄉村為發展目標的新模式、新平臺，目前雖有一定實踐經驗，但仍處于探索階段，田園綜合體的發展之路充滿著創新與變化。現今，應把握住總體發展方向，避免出現政策性偏移，穩步發展。PPP模式的應用就田園綜合體的參與主體、產業融合、管理方法、運營模式等方面的問題予以創新，為田園綜合體建設提供新手段、新思路，助力鄉村振興的實施與發展。

6? ? 參考文獻

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