疫情對英國公共衛(wèi)生體系提出新挑戰(zhàn)

熊光清

2020年3月以來，新冠肺炎疫情在英國迅速傳播，英國政府多次提出防控措施，取得了一定成效。在此期間，英國曾因提出“群體免疫”的方法陷入國際輿論的漩渦之中。目前英國已經(jīng)開始采取嚴控措施，要求學校停課，咖啡館、餐館、酒吧、體育館和體育中心等暫時停止營業(yè)。作為一個公共衛(wèi)生體系相對比較完善的國家，英國新冠肺炎疫情防控效果如何，值得我們進一步關注。

英國公共衛(wèi)生體系的創(chuàng)立與發(fā)展

18世紀60年代，工業(yè)革命首先從英國開始，但是，英國城市規(guī)劃并沒有迅速適應工業(yè)革命所帶來的城市化步伐，這導致英國的城市生活環(huán)境和公共衛(wèi)生狀況非常糟糕。到19世紀時，英國的城市公共衛(wèi)生問題變得非常突出，經(jīng)常暴發(fā)大規(guī)模的傳染病。這引起了英國人對傳染病和公共衛(wèi)生狀況的關注，他們逐步改變了公共衛(wèi)生觀念，并展開了一場持續(xù)時間長、規(guī)模大的公共衛(wèi)生運動。

英國的公共衛(wèi)生運動開始于19世紀三四十年代，一直持續(xù)到第一次世界大戰(zhàn)之始。這場公共衛(wèi)生運動的興起與埃德溫·查德威克 （Edwin Chadwick，1800-1890年） 的推動有很大關系。查德威克堅信，對傳染病的預防比治療更省錢、更有效果。從1832年到1854年，他一直倡導并推動英國公共衛(wèi)生立法和公共衛(wèi)生改革，在推動城市衛(wèi)生、學校建設、兒童教育等許多公共事業(yè)方面作出了重要貢獻。1848年，英國通過了《公共衛(wèi)生法案》，這是世界上第一部現(xiàn)代公共衛(wèi)生法案。它標志著英國政府放棄自由主義的原則，開始運用國家權力管理公共衛(wèi)生事務。但是，《公共衛(wèi)生法案》是一部許可性法案，中央衛(wèi)生機構——中央衛(wèi)生委員會的強制性權力基本被許可和建議性權力所取代，導致在實施過程中出現(xiàn)了許多問題和矛盾，難以從根本上改善公共衛(wèi)生的狀況。

2020 年 3 月 26 日，在英國倫敦醫(yī)護人員用擔架運送一名病人 新華社發(fā)

19世紀60年代，英國公共衛(wèi)生狀況并沒有好轉，特別是霍亂仍然時常發(fā)生，這迫切需要對公共衛(wèi)生體系進行改革。1872年、1875年，英國兩次通過《公共衛(wèi)生法案》，有力推動了英國公共衛(wèi)生體系的完善。1875年，英國通過的《公共衛(wèi)生法案》以加強立法的形式鞏固了公共衛(wèi)生的地方管理機制，地方政府獲得了更多權力。它要求全國每一地區(qū)都必須任命衛(wèi)生醫(yī)療長官，并賦予很多重要職責，包括：垃圾處理、街道清潔、傳染病防控、醫(yī)院建設、住房管理等許多公共衛(wèi)生領域。這樣，國家在公共衛(wèi)生管理中的權力得到了加強，基本上建立起了英國現(xiàn)代公共衛(wèi)生體系，成為英國福利國家制度的重要基礎之一。

1948年，英國開始建立起完善的國民健康服務系統(tǒng)（NHS），這一系統(tǒng)的建立是全球公共衛(wèi)生事業(yè)的重大制度創(chuàng)新。其設計和運行貫穿著三大核心原則：面向全民，免費提供，服務基于醫(yī)療需要而非支付能力。這一系統(tǒng)自運行以來，雖然有一些衛(wèi)生機構的效率比較低下，出現(xiàn)過要求對此進行市場化改革的要求，但是，無可否認，這提高了英國醫(yī)療體系的服務水平，使其公平性、可及性與安全性都廣受稱道。這不僅保障了英國國民的健康，對其他國家公共衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展也起到了很好的示范性作用，推動了許多國家公共衛(wèi)生狀況的改善。

在英國公共衛(wèi)生體系建設的過程中，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對也頗受重視。1990年，英國衛(wèi)生部突發(fā)事件計劃協(xié)作機構（EPCU）公布了國民健康服務系統(tǒng)第一套全國應對指導計劃。這套計劃此后經(jīng)過了多次修改完善，形成了比較完備的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對方案。2003 年 4 月，英國成立了健康保護局（Health Protection Agency，簡稱 HPA），專門致力于保護公眾健康并減少傳染病對公眾的影響。英國健康保護局下設7個部門，即：傳染病防治部、微生物服務部、傳染病監(jiān)測中心、快速應急部、化學毒品部、企業(yè)開發(fā)部和國際科研合作部。此外，還在全國設立了60個分支機構，負責各地突發(fā)公共衛(wèi)生事件的協(xié)調(diào)與處理，為公共衛(wèi)生領域面臨的新威脅提供應對方案，并提供醫(yī)務人員的培訓和傳染病監(jiān)測服務。

英國公共衛(wèi)生體系的特點及優(yōu)勢

英國擁有雄厚的經(jīng)濟實力和技術水平，在公共衛(wèi)生方面投入巨大，充分體現(xiàn)了“預防為主、預防在先、主動服務”的原則。其公共衛(wèi)生體系有以下幾個特征：

第一，堅持“大預防”理念。英國用于公共衛(wèi)生方面的資金絕大部分來自納稅人，由政府投入大量公共衛(wèi)生費用，并調(diào)動和利用各種社會資源參與公共衛(wèi)生工作，商業(yè)醫(yī)療保險在英國醫(yī)療保險體系中僅起補充作用。英國政府有效保障每個公民享有免費的診療權利。在英國，無論是勞動者還是非勞動者，無論個人支付能力的大小，不分國籍、經(jīng)濟地位以及種族等區(qū)別，都可以得到免費的全方位醫(yī)療服務。

英國的傳染病預防體系也是比較完善的。英國國民健康服務系統(tǒng)負責診斷和治療患有傳染病的人，在預防和控制傳染病方面負有重要責任，包括實施公共衛(wèi)生計劃，預防傳染病的傳播，調(diào)查當?shù)厣鐓^(qū)以及監(jiān)測傳染病。英國公共衛(wèi)生部是負責應對公共衛(wèi)生危機的牽頭機構，通過制定政策和防治標準，指導傳染病的預防和控制。英國的公共衛(wèi)生部門采取多道防線對傳染病進行預防，英國的國家篩查與免疫計劃就是最靠前的一道防線，借助智慧醫(yī)療系統(tǒng)，可以查詢每個人接種疫苗的信息以及過往病史。

第二，預案清晰，職責明確。英國應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件預案的具體環(huán)節(jié)十分完備。一是傳染病監(jiān)測。這是發(fā)現(xiàn)傳染病的第一步。二是下發(fā)指導綱要。對于監(jiān)測范圍內(nèi)的嚴重傳染病，英國職能部門會下發(fā)有關指導綱要，詳細列出傳染病的特征、危害、防治措施和注意事項等。三是疫情通報。在應付重大疫情時，英國衛(wèi)生部門每天都會發(fā)布疫情通報，以便公眾了解疫情的狀況。四是重視普及防疫知識。衛(wèi)生部門會通過展覽、傳媒等多種形式和渠道向公眾介紹相關知識。英國健康保護局也有一項重要職能，那就是提高快速應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件能力，為公眾和其他機構提供權威的專業(yè)建議，將突發(fā)公共衛(wèi)生事件影響降至最低。英國非常重視落實首診責任制，并注重避免集中就醫(yī)過程中發(fā)生交叉感染。在英國，流行病學專家具有很高的權威，各級衛(wèi)生部門也非常尊重和發(fā)揮流行病學家的作用。英國公共衛(wèi)生體系中也存在運行良好的社區(qū)參與制度，其目標是將國民健康服務系統(tǒng)從一個只是提供服務的機構塑造為一個以患者為導向的、能夠積極回應患者需求的機構，使他們可以獲取更多的相關信息。

第三，英國公共衛(wèi)生體系較為健全，縱向分工細致分明，橫向聯(lián)動順暢有效。英國公共衛(wèi)生突發(fā)事件應對系統(tǒng)實行垂直管理。公共衛(wèi)生部及其下設機構的主要職責是制定、頒布、修改并維護突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對方案，制定應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件指導性綱要，為地方政府部門提供智力支持，對相關地方政府部門進行績效評估，推動突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應對準備工作，并總結突發(fā)公共衛(wèi)生事件處理中的經(jīng)驗教訓。突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對的具體執(zhí)行工作則由國民健康服務系統(tǒng)及其委托機構進行。地方國民健康服務系統(tǒng)是具有高度自治權的實體，僅接受公共衛(wèi)生部的工作指導，其職責是確保地方衛(wèi)生服務機構在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中能夠快速反應。一般而言，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急協(xié)調(diào)組負責指定應急處理方針以及協(xié)調(diào)其它部門工作;公共衛(wèi)生部地方辦公室負責協(xié)調(diào)各地區(qū)協(xié)作;流動醫(yī)療救護局負責突發(fā)事件現(xiàn)場的發(fā)病評估、預警、鑒定、管理和協(xié)調(diào)各項活動;緊急事件局負責向事發(fā)地派遣衛(wèi)生專家和流動醫(yī)療組。

英國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對體系的完善

英國公共衛(wèi)生體系有其特點及優(yōu)勢，在傳染病防控方面取得過很好的效果。但是，當前新發(fā)傳染病呈現(xiàn)出新的特征，全球性傳染病已成為需要高度警惕的問題，這對英國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對體系提出了新的挑戰(zhàn)。

第一，需要進一步加強對新發(fā)傳染病的監(jiān)測和分析，提高對新發(fā)傳染病的防控能力。2003年，英國健康保護局成立時，接管了前國家傳染病檢測中心，建立了新的傳染病監(jiān)測中心，并建立了12個區(qū)域性的傳染病檢測中心，由此構筑起了一個強大的傳染病監(jiān)測網(wǎng)絡。該中心設有國家和區(qū)域兩個層次的公共衛(wèi)生實驗室，可以在英國傳染病監(jiān)測網(wǎng)絡發(fā)揮非常重要的作用。近幾年，世界上陸續(xù)出現(xiàn)了許多新發(fā)傳染病，這使得傳染病防控局勢更加嚴峻。新發(fā)傳染病出現(xiàn)了不少以前傳染病沒有的新特征，這遠遠超出人們的認識范圍，對其認識必然需要一個比較長的過程。人類對埃博拉疫情和新冠肺炎疫情都不是一開始就認識到了問題的嚴重性，因而難以采取及時有效的應對措施和手段。埃博拉病毒因埃博拉河而得名，1976年就曾流行，致死率高達90%。然而，人類在其再度流行時，一開始還是沒有警惕。2014年，西非又出現(xiàn)嚴重的埃博拉疫情，埃博拉病毒在幾乎無任何醫(yī)學干預的情況下傳播了三個月，世界衛(wèi)生組織非洲辦事處才確認新一輪埃博拉疫情暴發(fā)。就英國而言，承擔其作為全球公共衛(wèi)生領先國的責任，有必要利用其先進的傳染病檢測與監(jiān)控系統(tǒng)對新發(fā)傳染病做好監(jiān)測和預警工作。

第二，在傳染病防控的國際合作領域可以進一步發(fā)揮重要作用，并作出應有貢獻。當前，全球性傳染病防控需要更多的國際合作。隨著經(jīng)濟全球化的深入發(fā)展，世界各國在經(jīng)濟、政治、社會、文化等方面相互滲透、相互依存日益加深，全球性問題日益增多。這些全球性問題涉及人類前途與命運，關系到所有國家和地區(qū)的利益，并且不是一個國家或者某幾個國家就可以解決的，需要國際社會采取協(xié)調(diào)一致的行動。英國在傳染病國際合作領域發(fā)揮作用具有很好的基礎和條件。英國是一個非常重視衛(wèi)生外交的國家，其衛(wèi)生外交與發(fā)展援助結合得非常緊密，在國際公共衛(wèi)生領域發(fā)揮著重要作用。當今世界，已經(jīng)形成了以《世界衛(wèi)生組織法》和《國際衛(wèi)生條例》為主的國際衛(wèi)生法律體系。但是，許多國家仍然對全球性傳染病防控認識上存在不足，全球性傳染病防控體制還存在嚴重缺陷，這都會影響到全球性傳染病防控合作的有效推進。英國可在傳染病防控的國際合作領域發(fā)揮重要作用。

第三，針對新發(fā)傳染病的特點，發(fā)揮優(yōu)勢和特長，適時調(diào)整防控策略。盡管英國公共衛(wèi)生體系較為完善，但其醫(yī)療資源還是相對緊張，仍然存在難以應對大規(guī)模流行性傳染病的短板。英國的醫(yī)療體系中設置了廣泛的初級醫(yī)療機構作為醫(yī)院的替代選項，其重癥加強護理病房（ICU）的承載力較低。有資料表明，英國平均每1000人擁有的醫(yī)生為2.8名，而法國、意大利和德國分別為3.2、4.0和4.3 ;英國每千人平均擁有的護士數(shù)量為7.8名，德國則為 12.9;英國每10萬人擁有的重癥病床數(shù)為6.6張，在西歐國家中排名末位。

針對新發(fā)傳染病，可能有些必須的應對措施與英國現(xiàn)行法律存在一定的沖突，需要進行必要調(diào)整。例如，在此次新冠肺炎疫情防控中，隔離是最有效的措施之一。但在英國，隔離涉及限制人身自由，難以得到快速執(zhí)行。2020年3月3日，英國首次發(fā)布了針對新冠肺炎疫情的防控措施，這些措施包括，如果疫情繼續(xù)發(fā)展，一些學校可能會受到影響而關閉，禁止舉行人員密集的大型活動，鼓勵人員在家辦公。2020年3月12日，英國首席科學顧問帕特里克·瓦倫斯拋出“群體免疫”說法，英國政府也認同“群體免疫”說法，希望60%的民眾感染新冠肺炎，以增強全民免疫力。但是，目前，英國迫于嚴峻的防控形勢，開始采取嚴控措施。

【參考文獻】

①田明孝：《19世紀英國的公共衛(wèi)生觀念》，《浙江學刊》，2017年第6期。

②高路：《中英公共衛(wèi)生應急體系比較與經(jīng)驗借鑒》，《中外醫(yī)學研究》，2011年第12期。

責編/常妍? ? 美編/李祥峰