農村數字普惠金融發展的生態框架及實施路徑探討

葛延青

（中國人民銀行開封市中心支行，河南 開封475004）

一、引言

2015年12月國務院出臺《推進普惠金融發展規劃（2016—2020）》，我國普惠金融進入了快速發展期。在廣大農村地區發展普惠金融時，原有的金融發展理念、模式和手段遭遇了現實的挑戰，農村地區人口分散、年齡結構老化、小微企業與農戶普遍缺乏抵押物、支付手段落后、信息傳遞周期長、信息搜集效率低等現實問題，給推進普惠金融發展帶來了高昂成本和嚴重約束，如何破解這些難題，成為一項亟須解決的重大問題。2016 年在G20 峰會上提出《G20 數字普惠金融高級原則》，旨在通過數字技術的發展和運用，突破原有金融發展的難題，打造數字普惠金融體系。2016年G20普惠金融全球合作伙伴（GPFI）報告《全球標準制定機構與普惠金融——演變中的格局》提出：“數字普惠金融泛指一切通過使用數字金融服務以促進普惠金融的行動。包括運用數字技術為無法獲得金融服務或缺乏金融服務的群體提供一系列正規金融服務，其所提供的金融服務能夠滿足他們的需求，并且是以負責任的、成本可負擔的方式提供，同時對服務提供商而言是可持續的。”“數字普惠金融”涵蓋各類金融產品和服務（如支付、轉賬、儲蓄、信貸、保險、證券、財務規劃和銀行對賬單服務等），通過數字化或電子化技術進行交易。

對于農村發展數字普惠金融的意義，各文獻普遍認為，數字普惠金融的發展能有效降低金融服務供給成本，提升金融服務普惠性，降低農戶融資創業門檻，并通過信息信任升級對農戶創業產生積極影響。如謝絢麗等（2018）[1]認為，數字金融依托于互聯網、大數據分析和云計算，能夠打破地域的限制，降低交易成本；可以不斷完善金融基礎設施，提高金融服務的可得性，實現以較低成本向全社會尤其是欠發達地區和弱勢群體提供較為便捷的金融服務。張棟浩、尹志超（2018）[2]發現在金融普惠的使用度上，金融科技發展帶來的數字金融服務可以比傳統金融服務發揮更大的作用；新型金融機構和金融科技帶來的數字金融服務能夠更加顯著地降低農村家庭貧困脆弱性。何婧和李慶海（2019）[3]認為，數字金融的融資功能可以通過緩解農戶的信貸約束對農戶創業產生正向影響。數字金融的普及會改善社會信任環境，提升社會信任程度。數字支付和數字理財的使用能夠推動農戶通過移動互聯網進行對安全性要求極高的金融資產交易，有助于提升農戶對社會的信任感。同時，部分學者認為，數字普惠金融的發展有利于刺激農村消費結構升級，促進包容性增長。如張李義和涂奔（2017)[4]認為，數字金融在電子商務的發展下刺激了農村新型需求的提升，拓展出更多的消費方式和服務方式，催生大量新型金融服務需求，數字金融發展也開始對農村居民消費結構升級產生顯著影響。張勛等（2019）[5]將中國數字普惠金融指數和中國家庭追蹤調查數據進行合并，估算了數字金融的發展對包容性增長的影響。研究發現，數字金融的發展提升了家庭收入，并且農村低收入群體得益更為顯著。因此，數字金融的發展有利于中國實現包容性增長。在如何建設農村數字普惠金融方面，王瑤佩和郭峰(2018)[6]認為，農戶參與數字金融存在一定的門檻，傳統金融的使用經驗、知識水平等都會影響到農戶對數字金融的參與，因此摸清數字金融的傳播途徑是進行數字金融推廣的關鍵所在。姜振水（2017）認為，當前依托信息技術推進農村數字普惠金融發展具備了技術與企業推動、政策與政府推動、內生動力驅動的良好條件，但面臨著基礎金融服務缺失、數據采集難、金融機構內部挖掘不足的制約，需要從轉變思維模式、多維度獲取客戶基礎性數據、深度切入農業信息化、強化基礎設施建設和基礎金融服務供給方面，做好數據采集與應用，在風險管控等方面采取有效措施，促進農村數字普惠金融發展。董玉峰（2018）表示，當前農村數字金融生態環境不完善，主要體現在數字金融基礎設施建設滯后、大數據金融征信體系不健全、金融機構的積極性不足、農戶數字金融素養普遍欠缺四個方面，需要樹立責任理念、強化能力建設、完善基礎設施、強化多方合作，實現數字普惠金融聯動發展。

數字普惠金融是實現普惠金融的重要方式，是提升金融供給側結構性改革效果的關鍵手段。通過發展數字普惠金融，可以發揮互聯網長尾效應和大數據、云計算、人工智能等數字技術優勢，創新金融服務方式，大幅削減產品邊際成本，有效拓展服務邊界，提升金融服務的覆蓋面、可得性與滿意度。現有多數文獻主要集中在數字普惠金融發展能夠強化農村地區的金融供給的實證分析和對消費、創業、居民收入、經濟增長正向推進作用的理論探討上，也有部分文獻提出了相應的發展路徑，但總體上來說，鮮有文獻全面提出農村數字普惠金融發展較為完善的生態框架，沒有由內而外地闡述建設農村數字普惠金融體系的各大組成部分，以及內在邏輯。因此，有必要認清數字普惠金融的生態層次框架及運行邏輯，剖析在農村地區的發展困境，提出具體實施路徑。

二、農村數字普惠金融生態框架與邏輯分析

農村地區發展數字普惠金融，要從生態的高度充分認知數字普惠金融的含義及其存在發展的生態框架與運行邏輯，遵循“政府引導、市場主導”的原則，綜合各方力量，協調推進發展。從本質上講，數字普惠金融，就是通過互聯網設施設備、大數據、云計算和人工智能等手段，實現金融服務的電子化、信息化、互聯網化和智能化，其發展不僅要推進金融產品與服務的創新，還要打造涵蓋互聯網基礎環境、智能化互聯網終端、綜合性大數據信用體系、數字金融服務系統等內容的內層框架，同時也要營造推動數字普惠金融發展的認知、理念、技術條件，建設鼓勵發展政策體系和風險監管綜合措施的外層環境，最終形成由內層框架與外層環境疊加的完善、健康、可持續的數字普惠金融生態（見圖1）。

圖1 數字普惠金融生態框架圖

（一）數字普惠金融的內層框架與邏輯功能

1．數字金融服務系統與產品服務供給體系

（1）內容。數字金融服務系統分為金融機構內聯網和互聯網系統，這也是金融產品與服務供給依托的載體。目前，各金融機構已實現內部管理和業務處理電子化，POS、ATM、自助一體機、移動業務終端和業務電腦通過內聯網處理識別客戶、辦理業務。在互聯網方面，多數金融機構都已通過建立各自微信客戶端、手機APP、各商務與政務合作APP 等渠道，推廣與辦理互聯網化的支付、轉賬、理財、保險、證券、信貸、財務等高頻金融產品與服務。（2）邏輯功能。數字金融服務系統輸出創新型服務與產品,各類機構或綜合性數字金融服務系統通過完善的安全處理，不斷打通內外網的隔離，逐步實現各類上載金融服務與產品的業務全流程，并依托智能終端進行業務辦理；各類業務辦理中，系統將從綜合性大數據信用體系中采集數據，支撐各業務環節處理，并實時回傳流程與結果數據至綜合性大數據信用體系。

2．智能化互聯網終端體系

（1）內容。主要包括POS、ATM、自助一體機、移動業務終端等金融服務電子設備，以及智能手機、電腦、各類物聯網終端。根據職能可以劃為三類：一是金融服務電子設備，這是金融機構在自有網點、合作代辦點或惠農支付點、商戶等場景內設置的專用支付和業務辦理設備，多屬于金融機構或其合作方，裝載聯網的金融機構業務系統。二是裝載各類金融和非金融應用的智能手機、電腦，這是更加泛化的物理載體，也是采集各維度數據和送達金融服務的大眾化終端。三是各類物聯網終端，是互聯網連接的生產型、生活型或公共型設施，如聯網的工業機械設備、家用電器、公共交通、氣象、地理、農業等設施，都會在與各類匹配系統的交互和使用中實現智能化并留存數據。（2）邏輯功能。智能終端作為物理載體，承載各類數字金融服務系統和非金融應用系統，接受各類系統指令后會通過智能識別客戶提供相應的服務，同時也將業務結果數據反饋回業務系統并同步轉入大數據體系；智能手機和電腦內裝載如手機銀行、專業金融服務應用等互聯網化的金融業務辦理系統，可以跨越時空限制實施金融服務并歸集業務數據；通過智能手機、電腦擁有人裝載使用各類商務、民生、娛樂等非金融應用軟件以及各類聯網設施的運轉，自動無感積累消費、商務、行為等數據并傳送至大數據庫。

3．綜合性大數據信用體系

（1）內容。理想的綜合性大數據信用體系應該包括兩個方面：一是存儲類，即各類綜合性大數據，是涵蓋政府、企業、個人等主體的數據。從數據類型講，應該包括金融、政務、商務、貿易、生產、行為、氣象、地理、自然數據等，為模型計算提供海量、多維、及時、準確的數據信息。二是計算類，即各類算法模型和計算結果。根據不同應用場景和金融產品與服務的需要，設計算法模型，通過客戶識別指令，調取關聯數據進行計算，得出評價結果，施以精準的金融服務和其他服務。（2）邏輯功能。數據存儲與評價功能。大數據信用體系通過智能終端和各種應用系統實現數據采集與輸出的交互，擴充了傳統金融機構開展業務時的信息參考量，強化了數據的全面性、及時性與客觀性；通過對數字金融服務系統提供數據和計算結果，方便實現客戶的精準識別和風險的量化計算，使違約風險概率可測和可控，為金融產品的創新和推廣提供了極大便利；同時，綜合性大數據系統數據來源多維化使其不可避免地受到其他非金融應用系統和政務、商務、產業等其他領域數字化的制約，也使數字普惠金融的發展難以過多逾越其他領域，加大了數字普惠金融實施的難度。

4．各類非金融應用系統

政務、民生、醫療、出行、消費等大量非金融應用搭建了歸集海量多維度大數據渠道，這些應用雖與金融服務應用不直接相連，但其是非金融業務數據的重要來源，是多維度識別與立體評價服務對象的重要支撐，其發展程度直接關系到綜合性大數據信用體系的建設，從而也是決定數字普惠金融能否實

現深度智能化的關鍵因素。

5．互聯網基礎環境

包括互聯網光纖覆蓋面和移動4G信號強度，這為數字普惠金融發展提供互聯網物理基礎支撐。數字普惠金融的基本思路就是通過互聯網設備與技術代替人工勞作，降成本提效率，服務更多傳統手段難以覆蓋的長尾客戶。因此，光纖和基站建設決定了寬帶和移動互聯網信號的覆蓋面，進而決定了數字普惠金融的覆蓋面。只有大量的光纜鋪設和移動基站的建設擴大覆蓋面、提升信號強度，普惠金融服務才有觸達農村人群的基礎。

（二）數字普惠金融外層環境與邏輯功能

1．數字普惠金融有關的理念與認知

數字普惠金融從想到至做到中間漫長時空跨度是需要用不斷積累和優化的理念與認知引領的。先進完善的理念和認知是思想基礎，包括政府、金融機構和相關企業為主的供給方，圍繞數字普惠金融生態體系形成的動態發展的知識、思路、經驗等，以及企業與個人對了解、掌握、運用數字普惠金融產品與服務的能力和素養。

2．鼓勵發展的政策體系

從中央到地方的財政、稅收、金融創新、數字經濟、科技、產業發展、鄉村振興等一系列政策措施，是激勵各類主體積極參與數字普惠金融建設，引導生態發展方向，以及創造良好“土壤”的關鍵動力。

3．技術進步

數字技術核心價值就是降低成本、提升效率，用規模化、商業可持續化的供給滿足海量、碎片、多元化的金融服務需求，它是創新金融服務方式，推進普惠金融數字化的原動力，加速了智能終端功能優化和各類應用系統的開發運用，也使海量綜合性數據庫的建設成為可能。技術進步包括互聯網、大數據、生物識別、區塊鏈、云計算、人工智能技術的不斷升級和金融互聯網設備、移動互聯網終端與其他互聯網設施制造技術的持續發展。移動互聯解決觸達問題，大數據解決信息不對稱問題，生物識別可以解決遠程風險鑒別問題，人工智能可以提升數據處理的效率與價值，云計算可以降低技術和創新成本，區塊鏈是提供數據透明可信可以追溯的算法。

4．防范風險的監管措施

數字普惠金融是互聯網數字技術與普惠金融綜合優化的產物，雖然兩者結合部分規避了金融流動性風險、信用和業務風險，但是也會帶來金融和互聯網的疊加風險，尤其會增加風險傳染連鎖反應面和波及速度，造成遠超傳統金融的破壞性。因此，兼具包容性和綜合性的監管措施必不可少，是實現以數字普惠金融健康發展進而促進經濟發展與社會和諧公平目標的重要保障。

三、制約農村數字普惠金融發展的問題

（一）城市與農村地區數字普惠金融發展情況對比

從數字普惠金融的生態框架各部分情況看，與城市地區相比，農村地區發展數字普惠金融啟動晚，體系不完善，也面臨更多難題，解決難度也較大。主要原因在于：一是農村地區相比城市區域，面積大且人口分散，金融服務供給成本高、風險大、效率低；二是城鄉經濟二元結構始終存在，城市地區工業與服務業發達、生產與金融周轉速度快、利潤高，農村地區多以農業周邊行業為主，經濟與市場不發達，回報率低，資金投入建設金融設施、互聯網基礎設施和金融與非金融應用場景投入產出比不高，短期成效不明顯，社會資本引流與聚集難；三是農村地區人口學歷結構和知識層次較低，金融理念更新慢，有關知識和技能傳播周期長，農村居民對金融產品與服務的學習和使用能力不足，難以激發全面且有效的需求；四是農村智慧城市和數字經濟啟動晚、周期長，各種配套相對滯后，政策支撐體系不完善，增信與風險防控手段匱乏（見表1）。

表1 城市與農村地區數字普惠金融發展情況對比表

（二）內層框架問題的具體表現

1．供給主體意愿與能力不足，數字金融服務系統建設不足，針對性產品服務供給匱乏

農村地區各政策性銀行、國有商業銀行和城市商業銀行都屬分支機構，在結合農村經濟與產業創新數字普惠金融產品方面缺乏有效權限，向上匯報及產品開發決策鏈長，溝通難度大。現有的數字信貸產品多是針對與各銀行有長期業務關系或資產質量較好的客戶，難以對農戶和特色農業開展針對性服務以實現普惠。縣級法人銀行體量小，開發數字化產品和應用系統面臨人才和資金困難，也面臨省級農信社和發起行的管理要求，主動權也難以與開展數字普惠金融業務需求匹配。另外，縣級法人在區域內擁有網點、人力和業務份額的比較優勢，對數字普惠金融發展可能帶來的市場份額均等化有不同程度的排斥心理。螞蟻金服、京東等大型互聯網和第三方支付企業，在部分地區通過與縣政府合作開展服務，但僅限于其滿足條件的特定人群。由于在農村市場推廣的時間成本和人力成本約束，各類農業公司、消費金融公司和互聯網金融機構也僅通過手機端，自發對用戶開展消費類金融貸款和服務。市場服務主體或是能力不足，或是意愿不強，導致針對農業生產生活的金融產品與服務供給匱乏，市場服務缺乏層次，覆蓋面也難以有效擴張。

2．智能化金融互聯網終端布設與互聯網基礎設施建設仍須加強

智能化金融互聯網基礎設施覆蓋面與功能有待提升。數字普惠金融的發展需要從傳統金融逐步過渡，而各類功能齊全的終端和服務體系都是必要的培育數字普惠金融發展的載體。《2019 年中國普惠金融發展報告》顯示，截至2019 年6 月末，全國鄉鎮銀行業金融機構覆蓋率為95.65%，行政村基礎金融服務覆蓋率為99.20%，銀行卡助農取款服務點已達82.30萬個，多數地區已基本實現村村有服務。雖然各類服務設施數量在逐步增加，但功能并不健全，多數惠農支付點僅通過POS機解決支付問題。多功能自助設備由于成本限制僅下沉至鄉鎮一級，村級的信貸、保險、理財等服務基本上處于空白狀態。通信設施方面，截至2019年7月末，我國行政村通光纖和4G網絡比例均超過98%，但近70萬個行政村中還有1.4 萬個沒有覆蓋，260 多萬個自然村中還有相當數量的農村人口無法得到穩定有效的寬帶服務和通信信號，數字普惠金融發展的基礎條件仍須進一步完善。

3．綜合性大數據信用體系建設與使用難度大

從數字普惠金融生態內層框架看，真正發揮技術優勢實現金融發展的智能化，需要綜合性大數據信用體系支撐，而大數據體系需要多維度穩定可靠的數據來源，且其有效使用也需要突破體制機制約束。一是縣域由于觀念、人才等約束，難以依靠自身力量有效規劃和建設大數據采集、存儲、計算、應用、安全維護的完善體系；二是政務數據的歸集整合需要打破行政條塊分割，將各單位條線的數據進行集中存儲、管理與使用，但各條線系統接口和數據存儲多由省市級機關管理，縣級單位需要付出大量的向上協調成本；三是農村地區人口居住分散，數據散落面積大、碎片化嚴重，采集成本高，雖然可以短期內發動大量人力資源開展采集，但又面臨無法及時更新和確保人工采集準確的難題；四是由于金融行業風險和業務監管的需要，對地方建設的大數據信用體系安全性要求極高，金融機構內部系統與地方大數據信用體系的直連對接需要突破部分體制限制。

4．非金融應用場景建設不足

農村地區智慧城市啟動建設較城市地區晚，數字經濟發展滯后，農業產業互聯網化進展遲緩，多數農村地區的經濟結構雖在不斷提升，但還始終圍繞農業開展，與互聯網接軌多是在電商層面，如在互聯網上銷售農產品和采購生產生活用品。農村居民習慣于傳統的生產生活方式，如智慧公交、智慧醫療、智慧教育、智慧工業園區、智慧農業等生產、流通、民生、消費方面的數字場景的引入與建設礙于項目投入產出比小和見效周期長等原因難以快速推進。這一方面導致難以獲取海量、多維、及時、準確的數據支撐大數據信用體系建設和數字普惠金融發展，另一方面也無法創造良好的應用場景條件和基于互聯網連接各產業鏈條，數字普惠金融難以全面融入農村經濟。

（三）外層環境問題的具體表現

1．地方政府認知與能力不足

普惠金融不只是貸款融資或者直接給錢，其建設和作用發揮遵循固有的邏輯，其發展效益也是長期顯現的。發展數字普惠金融是長期和系統性工程，需要調動各方資源持續通過數字技術和各種手段提升覆蓋面、可得性和滿意度，進而改變居民的思維與生產生活方式，最終從根本上提升經濟社會發展綜合能力。部分地區地方政府由于急于改變地方經濟社會面貌，重點關注經濟數據和短期成效，對持續發展普惠金融缺乏足夠耐心。同時，由于缺乏金融人才和科技人才、經費、外部資源、行政壁壘等約束，以及對金融機構的管理權限等問題，使地方政府在具體操作上，缺乏有效整合轄區資源發展普惠金融的思路和手段，對使用數字技術帶動經濟發展和金融與經濟社會的互動能力不足，導致地方政府引導力量難以有效發揮，不易營造數字普惠金融發展的積極氛圍和政策環境。

2．農村居民素養與能力不高且提升難度大

由于知識、年齡、產業結構等因素，農村居民對普惠金融和互聯網數字技術了解不多，缺乏使用意識和技能，面臨著移動互聯網和金融的雙重鴻溝。完成農村居民需求端的知識和能力提升，第一，要從理念上認識到數字普惠金融產品與服務對改善生產生活的重要作用，解除對合規合法新生事物的安全性顧慮和能力恐慌，激發潛在需求，產生使用意愿；第二，要知道在什么場景和需求上可以有哪些匹配使用的產品與服務；第三，要具備使用智能手機、電腦及金融自助終端消費金融產品與服務的能力；第四，要有風險意識和金融權益保護意識。整個提升過程周期長、環節多、外部依賴強，相當于對群眾持續廣泛地再教育，需要投入大量的人力和精力進行多形式的宣傳和培訓，這都增加了農村居民提升素養和能力的難度。

3．鼓勵發展的政策體系不完善

除《推進普惠金融發展規劃（2016—2020）》及《G20 數字普惠金融高級原則》《數字鄉村發展戰略綱要》《金融科技（FinTech）發展規劃（2019—2021年）》等引導性文件和規則之外，針對數字普惠金融發展缺乏專門法律法規體系，因而也沒有建設標準和規范規則。從宏觀目標上，沒有從權益和公平方面對公民享受基礎性金融服務權利進行明確；在分工定位上，數字普惠金融各參與方在職責邊界、職能內容和分工協作方面沒有強制要求；在引導發展上，各級政府部門在引導作用發揮和調動資源發展普惠金融方面沒有絕對的責任和義務；在服務供給上，金融機構和互聯網金融企業在設定經營理念、設置合適的組織結構、研發推廣產品與服務方面沒有明確標準和機制；在政策配套上，沒有明確的財政、稅收、產業發展的支持原則和既定方式；在消費群體上，對服務對象沒有設定必須承擔的義務。

4．適宜農村經濟社會結構的專用技術少

大部分互聯網科技和普惠金融技術，在研發初期多以人口高密度、反饋迅速、效益回報快的城市地區為目標進行開發，并多用在互聯網和移動互聯網各類APP用戶上。多數技術開發成熟后才會逐步擴散到農村地區，并在城市區域的原有框架上進行優化改良，成為派生的技術應用，但相關企業也由于經濟效益原因缺乏足夠的動力。專門針對農村地區生產結構、生產特點和農業及周邊產業的原生性互聯網和金融技術研發與推廣難度大，初期投入高，后期風險大，農村居民接受慢，難以與產業周期和生產經營主體的快、小、急、頻需求吻合。

5．農村數字普惠金融適應性監管難

一方面，農村金融長久以來的高風險特點，使得金融機構為防范風險，在農村地區不斷抬高金融服務門檻，金融機構內控與監管也保持高壓狀態，客觀上形成了金融抑制，導致金融服務處于匱乏狀態，農業經濟得不到充分資金支持；另一方面，由于大量的金融服務空白，使非法民間金融和非法互聯網金融機構獲得了滋生的空間，這使金融監管在嚴防死守、緊密防控和促進普惠金融發展之間難以平衡。這些因素擠壓了農村數字普惠金融創新的空間，客觀上拖長了數字普惠金融在農村發展的周期，難以在短期內建立兼顧包容發展和風險綜合防范以及強化消費者教育與權益保護的適應性措施。

四、探索數字普惠金融在農村發展的實施路徑

（一）打造數字普惠金融生態堅實內層框架

1．強化金融機構提升服務供給能力，建設數字金融服務體系

由中國人民銀行、銀保監會及各級分支機構牽頭，地方政府配合，制定數字普惠金融發展規劃，鼓勵縣域法人金融機構結合各地特點，推進技術升級，加快實施大數據應用，構建與數字普惠金融工作相適應的組織形式、管理制度和人員結構，變革業務流程，大力推廣數字金融產品和終端的應用。各國有商業銀行和保險公司縣域分支機構要強化對已有數字產品與服務的宣傳，進一步擴大覆蓋面，提升供給質量與效率。證券公司分支機構要積極推廣應用網絡證券管理平臺，根據市場需求對網絡金融平臺進行設計和維護，利用大數據技術引流，并實施客戶分級分類管理，提供有差異的精準普惠服務。各機構要積極圍繞普惠金融需求，結合縣域實際探索數字技術精準應用，加強數字金融產品與服務創新，進一步加強內部數據庫建設和數據挖掘，與農村地區移動互聯網終端、電子商務、公共服務、生產、生活等場景緊密結合，實現服務的實時化、隨身化和移動化，打造服務縣域的數字普惠金融生態。

2．建設多樣化金融互聯網終端設施，提升互聯網通信設施覆蓋面與服務強度

一是提升銀行網點智能機具功能與覆蓋面。各銀行要加快對網點智能終端的布放規模，對現有網點中功能落后的智能金融設備進行替換或功能升級。支持各銀行根據縣域需求，以數字化、市場化、可持續為原則，建設數字化普惠金融服務站，布放數字化機具，實現服務站包括貸款推薦和貸后協助管理、信用建設和失信懲戒、數字普惠金融推廣和基礎金融服務、金融消費者權益保護和政策宣傳在內的多項目核心職能，同時嵌入特色便民服務，逐步消除“數字鴻溝”并培育農村居民的數字金融使用習慣。二是鼓勵互聯網機構或互聯網金融企業主導或參與服務站建設與經營機制，支持此類機構與地方法人金融機構合作，聯合建立涵蓋承接線上數字普惠金融服務的線下綜合服務站或服務網點，實現申請貸款、生活繳費、信用租借以及線上的購物與銷售服務。三是完善網絡通信基礎設施建設。組織三家通信運營商將設施覆蓋面逐步由行政村向自然村延伸，強化網絡基礎設施的建設和升級改造，提高農村光纖、4G 網絡覆蓋面和信號強度，消除覆蓋盲點，縮小因硬件建設不足造成的約束，提高POS機具、智能手機等受理終端網絡接入速度及網絡運行的穩定性。

3．科學建設綜合性大數據信用信息體系

按照“政府主導、企業建設”的思路，整合現有縣域資源，與具備較強整體規劃和技術開發實力的互聯網科技企業合作，構建大數據信用信息基礎數據庫，建立數據采集、校驗、計算、挖掘運用、等級評定及異議處理機制。一是以信用信息全覆蓋為目標，通過互聯網接口直連、內聯網設置中間機、與各類互聯網應用合作、分散數據人工采集等方式，整合如農業、財政、民政、工商、稅務、住建各維度政務數據信息，歸集水、電、氣繳納及醫療和教育等公共服務信息，連通金融機構信貸、信用卡、擔保、理財、保險、基金等金融信息，與互聯網機構合作互通互聯網交易、社交等信息。二是強化信息數據挖掘、提升、分析、增值，推進金融應用。圍繞“信用+金融”，指導第三方機構與有合作意愿的金融機構依托大數據信用信息數據庫，共同設計開發信用評級標準和系統模塊，為開展普惠金融提供信用評級服務。通過風險補償等配套的支持政策，引導金融機構將系統信用評級運用到信貸審批、風險控制、精準營銷、產品定價中，實施“千人千面”式的數字普惠金融服務。三是圍繞“信用+社會管理”，擴大信息數據的社會生活運用范圍，為教育、醫療、消費、交通、旅游等的應用場景提供信用服務，培育信用意識，循環獲得可用的數據，進一步強化數字普惠金融數據支撐。最終，建設基于綜合性大數據信用體系的“信用+”循環體系，構筑完善數字普惠金融發展的閉環生態。

4．鼓勵建設多方參與的多元化數字普惠金融場景，強化產品與服務創新

支持縣域金融機構和各類新型數字普惠金融機構與周邊服務機構在縣域互補合作，形成有序開放、合作共贏的新型數字普惠金融體系。一是打造縣域統一的數字金融綜合性服務平臺，連接各類金融產品與服務，推進個人和企業通過線上綜合服務平臺和服務站進行線上消費、支付、采購活動，形成普惠金融和商業互動的應用圈。二是持續推動移動支付快速發展，加大金融機構和支付機構通過網銀、手機銀行、電話銀行、線下收單、惠農支付等多種方式提供支付服務力度。發揮移動支付隨時、隨地、隨身、小微、快捷的優勢，強化移動支付從線上向公共交通、旅游、菜場、便利店、加油站等線下場景的滲透。支持各銀行與支付機構嘗試使用數字身份、指紋、聲波、人臉識別等生物識別技術作為身份輔助驗證手段。三是鼓勵合法網貸機構、征信、眾籌機構、保險、理財、基金等互聯網金融機構及大數據技術、互聯網信息服務等科技企業與服務機構，在縣域設立分支機構或與政府、地方金融機構深度合作，積極探索農村智慧化政務、教育、醫療、公交、農業、教育、采購、消費與商業服務等各類數字化應用場景，開發嵌入型、小微型理財、融資、保險等產品。鼓勵農業電商企業發展，打造縣域的“電商購物+數字金融服務”模式，形成信息流、物流、資金流閉環。五是發展產業數字場景金融。優先選擇鏈條成熟或重點發展的產業，鼓勵農業龍頭企業自主開發垂直領域的農業產業APP 或與現有互聯網平臺合作，試點數字化農業產業鏈，分層次地在重點領域和重點環節循序推進。引導金融機構利用數字技術和農業生產大數據，對鏈內生產經營主體進行精準營銷和風險控制，在產業鏈各環節匹配嵌入數字金融貸款、保險、理財、財務服務等產品，實現資金、產品、配套物資、物流、電商銷售的封閉運行。

（二）構建數字普惠金融生態優質外層環境

1．提升縣域發展數字普惠金融的認知與能力

要充分認知數字普惠金融本質上也是普惠金融，推進其發展，需要認清其內在含義和外部作用，透徹把握數字普惠金融生態建設的長期性、復雜性和階段性特點，要遵循先發展傳統普惠金融，再過渡到數字普惠金融的規律。同時，強化對普惠金融的學習，熟悉金融相關法律、法規、政策及金融產品的原理與適用范圍，跳出傳統思維，在法律框架中科學規劃、充分借力，大膽探索適合本地實際的可持續路徑。

2．以強化宣傳教育提高居民素養，深化數字普惠金融權益保護

一是加強金融消費者宣傳教育培訓力度。通過電視、廣播、互聯網、宣傳品、典型示范、專項宣傳等各種方式將普惠金融知識傳導到鄉村居民中，依托普惠金融服務站，加大數字普惠金融支付、信貸理財、保險、眾籌、社會信用信息等數字普惠金融知識的宣傳普及，引導農村居民全面了解金融產品和服務的特性、收益和風險，激發使用數字金融服務的意愿，培育使用習慣。充分發揮各村委與駐村工作隊作用，為村民開展日常性數字金融知識宣傳教育。二是健全金融消費者權益保護協作機制。建立涵蓋傳統金融服務與數字普惠金融服務內容的金融消費者權益保護工作協作機制，協調處理跨市場、跨行業、線上線下交互、交叉的金融產品與服務的金融消費者投訴和其他重大金融消費者投訴，實現金融消費權益保護工作信息共享，形成工作合力。

3．強化縣域的組織引導力，填補法律法規體系暫不完善的空白

在普惠金融法律法規體系暫不健全的情況下，縣域政府要明確普惠金融發展目標、原則、方式、參與主體等標準，強化發展數字普惠金融的驅動力。一是積極通過各種渠道向上協調金融、科技、人才、行政資源、智力資源，爭取多方支持，率先為數字普惠金融發展破除權限、機制壁壘。二是建立領導組織體系，將涉及有關數字普惠金融發展的縣直部門以及中國人民銀行、銀保監辦、各金融機構納入組織體系內，充分整合人力與資源，構建分工明確、責任清晰的數字普惠金融推動實施組織框架，分階段、分板塊實施生態建設。三是探索構建數字普惠金融監測監督體系，通過建立綜合性監測平臺，及時跟蹤數字普惠金融基礎設施的建設情況以及金融服務對農村地區的覆蓋程度，監測工作成效，評估需求主體滿意度，并根據數據結果動態調整工作方向和資源投入量，保持引導有力推動發展。

4．出臺鼓勵發展的政策措施，提升各參與方積極性

一是縣域政府要著眼于普惠金融發展目標，制定行政考核機制，輔以相應獎懲措施，激發基層發展普惠金融的積極性。二是在具體的基礎設施建設、產品研發與推廣、業務流程實施、情況反饋與異議處理方面做出細致規定，讓缺乏普惠金融知識的基層工作人員及社會各界在面對普惠金融時有章可循、有制可依，保障各環節工作鏈接順暢。三是對于金融機構、金融機構高管人員、入駐縣域的金融服務企業、創新性機構等予以財政補貼或稅收減免政策；對豐富數字普惠金融業態，在創業、農業保費補貼、數字普惠金融貸款、數字化場景建設、數字經濟發展等方面發揮創新作用的機構給予激勵獎補。四是打造促進信用生態完善的優質環境，整合利用財政資金，引入保險、擔保機構，共同設置普惠金融風險補償分段分擔機制，防范系統性風險；建立普惠金融貸款違約訴訟綠色通道，嚴格普惠金融違約執法；全面完善失信聯合懲戒、守信聯合激勵、信用恢復等機制。

5．推動新技術研發和應用下沉

出臺鼓勵技術企業針對農村經濟和人群特點研發互聯網、5G、大數據、人工智能等技術和推廣應用的政策措施，地方政府要適時與技術企業合作，在有條件的地區可以建設數字經濟園區，使各類企業近距離提供技術服務。同時，利用互聯網技術和信息化手段打破小農戶之間的物理隔離，實現虛擬聚合，促進小農戶與現代農業發展有機銜接。運用互聯網探索創新農村產權交易方式和模式，促進農村產權交易體系市場化、規范化。推動農業市場信息服務、農資供應服務、農業綠色生產技術服務、農產品初加工與營銷，促進農村地區各類經營主體規模化、集約化、組織化、專業化發展，鼓勵農機裝備行業發展工業互聯網，提升農業裝備智能化水平。推動信息化與農業裝備、農機作業服務和農機管理融合應用。

6．實施適度的協同監管，防范疊加風險

一是守住兩個監管底線，要嚴格遵守各類法律法規、金融法規和專項貨幣金融類業務基本準則的規定，不引發系統性金融風險；不做過多承諾的融資行為，避免群體性、盲目性的融資或非法集資行為。在守住底線的條件下，實現監管和創新的平衡。二是根據數字普惠金融“跨行業”特點，建立金融監管部門和縣域政府工信、發改、公檢法等部門的協同監管機制，共同防范數字技術與金融業務交叉產生的系統性風險。強化供給主體創新業務的風險意識，完善內部風險控制機制，做好應急管理，出臺突發事件處置預案。做好公開信息披露，通過媒體和社會公眾監督約束市場主體行為。三是強化信息安全管理。實現重要業務系統、核心網絡設備的國產化；大力推進身份認證、網站認證、電子簽名及數字證書等安全認證，保障用戶交易過程中的數據隱私與安全；完善信息采集、異議處理和侵權責任追究制度，嚴禁非法采集和使用信息；建立網絡黑名單、風險共享、信息安全響應機制，避免利用互聯網進行金融詐騙的案件發生。