注入強心針釋放最大市場活力

孫鑫

3月增開一次主任會議，4月增開一次常委會會議，從3月18日到4月10日，《上海市優(yōu)化營商環(huán)境條例》（以下簡稱條例）從草案提請審議到表決通過，只用了不到一個月的時間，卻經(jīng)歷了數(shù)次調研并征求各方面的意見建議。它經(jīng)常委會會議表決通過后立即開始施行，它的及時出臺為受新冠肺炎疫情影響的市場注入了一劑強心針。

“急”與“慢”

“很急！”這是此次立法過程給人留下的深刻印象。

“條文總體感覺部門痕跡較重” “要注意將政府的工作語言轉化為法言法語” “要凸顯法律屬性，減少政府的文件、政策色彩”……3月18日，條例（草案）一審時，多位常委會組成人員一針見血地提出意見。從主任會議到一審的短短幾天，修改時間顯然還不夠。

會后，市人大常委會法工委馬上緊鑼密鼓地開展各項工作：條例（草案）向社會公開征求意見;將條例（草案）印發(fā)各區(qū)人大常委會、基層立法聯(lián)系點以及有關社會團體征求意見;召開座談會，分別聽取相關行政管理部門、法律專家、部分企業(yè)尤其是外商投資企業(yè)的意見，注重在條例（草案）修改中吸收采納相關成功經(jīng)驗和做法。

“建議將一表申請事項的辦理時間不超過1個工資日修改為行政機關的辦理時間是1個工作日” “建議在培訓窗口服務人員時，既要培訓現(xiàn)有政策，也要對歷史遺留的問題和過去的政策進行培訓” “建議進一步明確審批標準這些實質性審批要素”……企業(yè)對優(yōu)化營商環(huán)境的期待也很急。時間雖然急迫，座談會開得也急，但意見還是要慢慢聽、條款要仔細改。市人大常委會法工委工作人員認真記錄下每一條意見建議。

市人大常委會領導對該項立法也是高度重視，蔣卓慶主任、莫負春副主任多次聽取專項工作匯報，就立法中的重要問題進行研究，提出要按照將上海建設成為卓越的全球城市和具有世界影響力的社會主義現(xiàn)代化國際大都市的目標，充分體現(xiàn)政務服務“一網(wǎng)通辦”、自貿(mào)區(qū)和臨港新片區(qū)改革創(chuàng)新舉措等具有上海特色的內容。

肖貴玉副主任就條例（草案）召開座談會聽取意見和建議。莫負春副主任分別會同許昆林副市長、湯志平副市長召開專題協(xié)調會，就企業(yè)登記形式審查、工程建設項目審批等問題進行研究。

在立法調研的基礎上，市人大常委會法工委會同市人大財經(jīng)委員會、市發(fā)改委、市司法局、市市場監(jiān)管局、市住建委、市規(guī)劃資源局和市高級人民法院等部門對條例草案進行了多次會商、修改，針對每一條建議逐條對照研究，提出了草案修改稿。4月9日提請市人大常委會會議再次審議前，市人大常委會法工委就草案修改稿五次征求常委會組成人員意見，兩次征求市政府及相關部門意見，并根據(jù)反饋意見作了進一步修改、完善。

“開”與“關”

“以市場主體獲得感為評價標準。”條例十分注重營商環(huán)境評價體系的要求，強調要以市場主體和社會公眾滿意度為導向來推進優(yōu)化營商環(huán)境的改革。

營商環(huán)境是一種軟實力，但需要硬舉措來保障落實。在世界銀行發(fā)布的《全球營商環(huán)境報告》中，“開辦企業(yè)”和“辦理施工許可”是兩項重要的指標，其中，開辦企業(yè)的手續(xù)數(shù)量、耗時天數(shù)、所需成本和辦理施工許可證的程序數(shù)量、所需時間和資金成本是具體的量化指標。

如何讓企業(yè)“開”得快、“開”得便利、“開”得成本低？條例梳理和回應了本市大調研中企業(yè)反映的最關心、最直接、最現(xiàn)實的訴求，充分學習借鑒了兄弟省市的先進經(jīng)驗和國際上的最佳實踐，提出工程建設項目“一站式”審批、對企業(yè)設立和變更相關材料“形式審查”等。

企業(yè)在申請設立、變更登記事項時，相關部門僅需對申請材料是否齊全、是否符合法定形式進行審查。“這將極大促進貿(mào)易投資便利化，進一步激發(fā)市場主體活力。”市人大法制委主任委員陸曉棟表示，“對企業(yè)登記實行形式審查，申請人必須承諾所提交的章程、協(xié)議、決議和任職資格證明等材料真實、合法、有效，那么市場監(jiān)管部門可以對提交的材料進行形式審查”。

企業(yè)開辦的“完成時間”也在條例中進一步被明確，申請人通過“一窗通”網(wǎng)上服務平臺申辦營業(yè)執(zhí)照、印章、發(fā)票、基本社會保險等業(yè)務，材料齊全、符合法定形式的，政府有關部門應當當場辦結;不能當場辦結，應當在一個工作日內辦結。

條例還明確，社會投資的低風險工程建設項目的建設工程規(guī)劃許可和施工許可，可以合并辦理，全流程備案、審批時間不超過十個工作日。

在世界銀行最新發(fā)布的《全球營商環(huán)境報告2019》中，中國的10項參評指標，“辦理破產(chǎn)”的得分最低，而且相比上次報告，此項指標得分無變化，排名在下降。“開”得方便，也要“關”得順利！但事實上企業(yè)“破產(chǎn)難”已經(jīng)是困擾市場多年的問題。

審議中，有的委員和部門認為，關于企業(yè)破產(chǎn)處置的內容較為原則，建議增加破產(chǎn)重整、破產(chǎn)財產(chǎn)處置、破產(chǎn)企業(yè)職工權益保障和破產(chǎn)企業(yè)稅費減免等規(guī)定。有的委員建議在條例中明確破產(chǎn)管理人相關權利和義務。

最終，條例綜合采納各方意見建議，提出“本市建立市人民政府和市高級人民法院共同牽頭、相關部門參加的企業(yè)破產(chǎn)工作協(xié)調機制”;分別就破產(chǎn)財產(chǎn)處置、破產(chǎn)企業(yè)職工權益保障、破產(chǎn)企業(yè)稅費減免、破產(chǎn)企業(yè)重整救濟等內容作出規(guī)定;還就破產(chǎn)企業(yè)重大財產(chǎn)處分、破產(chǎn)管理人權利、破產(chǎn)企業(yè)注銷登記和破產(chǎn)管理人協(xié)會等作出了規(guī)定。

“嚴”與“寬”

“‘政府誠信是營商環(huán)境里非常重要的要求，目前寫得太單薄。”在一審時，高小玫副主任提出，條例（草案）對社會公眾的承諾、工作性的宣誓、信息公開的內容、政府失信所要承擔的責任等，寫得不夠，應當充實。

“相對于北京和廣州，上海的監(jiān)管非常嚴格，企業(yè)成本高。” “建議政府部門不要隨意將企業(yè)納入失信名單。”……企業(yè)代表們也對政府部門提出了更高要求。

聚焦當前市場主體反映強烈的營商環(huán)境主要問題和關鍵環(huán)節(jié)，著力增強立法的可規(guī)范性、操作性和實效性，是此次立法的本義。

“刀刃向內、自我革命。”此次立法旨在營造寬嚴適度的監(jiān)管環(huán)境，如大力推進“證照分離”改革，規(guī)范涉企收費事項、完善公共資源交易管理制度等;探索建立拖欠賬款行為約束懲戒機制，通過預算管理、績效考核、審計監(jiān)督等，預防和糾正行政機關、事業(yè)單位拖欠市場主體賬款等。

條例針對市場主體的行政許可、涉企收費、審批中介服務、證明事項、監(jiān)管事項、行政強制措施等，都明確了目錄清單制度，目錄清單以外的一律不得實施，并配套目錄清單動態(tài)調整機制。“這是一部執(zhí)行力很強的法規(guī)，對政府服務事項的標準、時限、程序都有很高的透明度要求。”市發(fā)改委副主任朱民表示。

對政府部門的要求更“嚴”了，對市場主體的要求又如何呢？

“包容審慎”是此次立法中的一個重要關鍵詞。條例對本市率先開展的市場輕微違法違規(guī)經(jīng)營行為不予行政處罰制度作了規(guī)定，并授權市政府有關部門探索建立不予實施行政強制措施清單。同時，建立健全信用修復機制，依法依規(guī)及時修復市場主體信用狀況。

“創(chuàng)新容錯”是另一個重要的關鍵詞。條例鼓勵各級行政機關進行制度創(chuàng)新，對優(yōu)化營商環(huán)境工作中作出顯著成績的單位和個人給予表彰和獎勵，同時規(guī)定了創(chuàng)新容錯，對符合條件的探索中出現(xiàn)的失誤或者偏差，予以免責或者減輕責任。

“單個法規(guī)”與“組合拳”

好的法規(guī)還需要好的落實。市場主體在辦理具體事項時非常需要一些辦事指引。這就要求有關部門及時出臺詳細的政策，讓好的法規(guī)盡快落地。

市發(fā)改委副主任朱民透露，本市在春節(jié)前出臺了涵蓋世界銀行評估指標的24部改革文件，在3月底之前落地實施了專項行動計劃提出的122項政策措施。下一步，市發(fā)改委將逐項梳理條例明確需要出臺具體細則或制定目錄清單的事項，抓緊協(xié)調推動各責任部門逐項落實;進一步完善和拓寬社會力量參與營商環(huán)境改革的渠道，優(yōu)化政府、企業(yè)、社會組織共同建設營商環(huán)境的有效機制。

“我們把有限的資源集中在一個點上，力爭通過幾個地方性法規(guī)的修改、訂立，來推動體制機制的改革，爭取有所突破。優(yōu)化營商環(huán)境不能僅僅局限于單個法規(guī)的立法，我們是一個‘組合拳。”市人大常委會法工委主任丁偉說。