為浦東開發開放提供有力法治保障

張楠

1990年4月18日，時任國務院總理李鵬宣布：“中共中央、國務院決定，要加快上海浦東地區的開發，在浦東實行經濟技術開發區和某些經濟特區的政策。”浦東開發開放自此拉開了序幕。

今年是浦東開放開放30周年。30年來，市人大及其常委會始終注重以法治方式引領助推浦東開發開放，制定了數十件與其相關的地方性法規和法律性決定。可以說，為浦東大膽試、大膽闖、自主改提供了不可或缺的法治保障。本文特擷取30年里3件為浦東“量身打造”且具有突破性的立法項目再回首，重溫當年的立法往事，探尋市人大及其常委會立法決策與浦東開發開放改革決策同頻共振的脈搏。

1996年：外高橋保稅區條例

已廢止卻永遠被記憶

“本條例自2014年8月1日起施行。1996年12月19日上海市第十屆人民代表大會常務委員會第三十二次會議審議通過的《上海外高橋保稅區條例》（以下簡稱保稅區條例）同時廢止。”

這是《中國（上海）自由貿易試驗區條例》（以下簡稱自貿區條例）最后一章的最后一條，它宣告了自貿區條例的誕生，也正式宣告保稅區條例“壽終正寢”，退出了歷史舞臺。

芳林新葉催陳葉，流水前波讓后波。30年來，我們似乎并未因為保稅區條例成了“陳葉”和“前波”而讓它退出我們的記憶，反而一遍遍地提起它，回憶它。為什么？

為什么這部已經被廢止的法律有這么大的“魔力”？讓我們難忘、讓我們津津樂道？

帶著這些疑問，記者翻開了當年的立法檔案。

1990年4月，中共中央、國務院作出了開發開放浦東的決定，同年6月，國務院批準在浦東成立全國第一個規模最大、開放度最高的保稅區——上海外高橋保稅區。它集自由貿易、出口加工、物流倉儲及保稅商品展示等多種經濟功能于一體，規劃面積10平方公里。

到1996年，全國已陸陸續續設立了十多個保稅區。但由于種種原因，當時國家層面尚未制定有關保稅區的法律法規，對保稅區的性質和功能沒有明確的界定，保稅區的管理體制、海關監管方式、稅收管理制度等都缺乏法律法規依據。這就給當時外高橋保稅區的規范運作和快速發展帶來了不小的困難，亟需通過立法為保稅區發展保駕護航。

但立法的難度不小。市十屆人大財經委主任委員、立法起草小組成員侯旅適說：“由于國家對保稅區的性質和運作沒有一部法律來規范，因此各方面對保稅區的看法很不一致，這就決定了立法的難度。”——一難，難在無上位法可依。

同為立法起草小組成員的市十屆人大財經委委員尹榮昌說：“作為上海第一個地方性經濟法規，其意義和影響舉足輕重。立法的政策性強、協調面廣，難度可想而知。”——二難，難在上海也是“零經驗”。

這些困難就意味著保稅區條例的立法工作毫無先例可循，只能是“摸著石頭過河”。

為使條例制定地科學、嚴謹、全面、實用，立法起草小組進行了大量的研究工作，共計收集國內外有關法律、法規文本20多份，調研足跡遍及國內12個保稅區、國外10個自由貿易區。最終歷時2年多，這份凝聚著無數人心血的條例草案在市十屆人大常委會第三十二次會議上一次審議便全票通過。此后，各地政府相繼為當地的保稅區立法。

保稅區條例創下了市人大常委會立法史上的諸多“第一”：上海第一部地方性經濟法規、為浦東開放制定的第一部創制性法規、第一部在市人大常委會上一次審議便全票通過的法規、第一部為使法規符合國際慣例而進行出國調研和考察后制定的法規、第一部在國內同期公布英文版本的地方性法規、第一次全程邀請立法專家參與的地方立法……但它的意義遠不僅僅限于這些“第一”上。

條例的公布，還更好地實現了保稅區經濟的跨越式發展。截至2019年11月，外高橋保稅區經營總收入達到了17000多億元，商品銷售總額15900多億元，進出口總額8100多億元。

在談到保稅區條例的立法意義時，時任市人大常委會副主任沙麟說：“條例創制性地對保稅區的一些重大問題作出規范，為國家立法積累了經驗，也為其進一步與國際上規范的自由貿易區接軌，為今后更廣泛領域的世界貿易留下了余地。”

問題到這里或許就有了答案。保稅區條例之所以讓我們念念不忘，是因為它誕生的艱辛、創下的“第一”、巨大的實踐成效，以及它所展現的事不避難、敢為人先的立法精神。這些都為后來“更高階”的自貿區立法提供了“巨人的肩膀”。

2009年：促進保障浦東綜改試點決定

法制框架內最大限度“東事東辦”

2005年6月21日，浦東在眾多申請綜合配套改革試點的“競爭者”中脫穎而出，率先獲得國務院批準，成為全國首個綜合配套改革試點區。這是浦東開發開放史上的又一件大事。

那年，是浦東開放開放的第15年。浦東已基本奠定了在長三角地區乃至全國的經濟龍頭地位，但浦東的發展也面臨新的挑戰，開發開放之初所享受的國家優惠政策效應即將全面到期，下一步如何發展至關重要。綜合配套改革試點，成為了浦東“二次創業”的起點。

與以往單兵突進的改革不同的是，綜合配套改革是要從政府職能、經濟運行方式、社會結構等多個領域全面深入推進改革，從而形成相互配套的管理體制和運行機制。據了解，國務院當時沒有給予浦東任何優惠政策，唯一給的就是“先行先試”的權力。當時，還出現了一個“網紅詞”來描述浦東所獲得的先行先試權——東事東辦。

但“東事東辦”不等于沒有“規矩方圓”，可以“隨意亂辦”。時任浦東新區發改委副主任的蔣慧工，曾全程參與浦東綜合配套改革試點的申辦、落實和推進工作。他對此有一個很形象的比喻：“浦東的改革不是闖紅燈，而是創造新的符合社會主義市場經濟的信號燈系統，應當法律先行。”浦東的綜合配套改革實踐離不開強有力的法律支持和法治保障。

隨著綜合配套試點如火如荼地推進，浦東出現了一批改革創新的“亮點”，如外匯九條”試點、張江“零收費”試點、“服務外包”試點、設立張江風險投資引導基金、推進“大通關”、建立全市首家區級市民中心、探索“區鎮合一”管理體制、街道辦事處剝離招商引資職能等。這些“亮點”已經成為浦東綜合配套改革試點的重要“生長點”，需要市人大常委會通過作出相關授權決定，將其納入法制框架內。

另一方面，浦東改革創新的自主權和對浦東改革創新的要求不相匹配、浦東改革突破的要求和法制保障銜接“不牢”等“堵點”，也需要市人大常委會通過立法來予以疏通。

2007年4月26日，市十二屆人大常委會第三十五次會議審議通過了《上海市人民代表大會常務委員會關于促進和保障浦東新區綜合配套改革試點工作的決定》（以下簡稱綜改決定）。

連同標題在內，這份綜改決定只有短短的572個字，大約2分鐘就可以讀完，但其背后體現的卻是市人大及其常委會為浦東又一個“首次”所作出的突破性立法嘗試。

——先行先試肯定“亮點”。對地方性法規未規定的事項，在與法律、行政法規不相抵觸的前提下，可以由市政府或浦東新區政府先行制定規范性文件，此舉明確了浦東改革創新的合法性。

——變通執行疏通“堵點”。在遵循國家法制統一原則和本市地方性法規基本原則的前提下，可以對地方性法規規定的行政管理主體具體條件、操作程序、期限等作出相應調整，使浦東獲得了變通執行的法律依據。

此外，浦東新區人大常委會還可以就推進綜合配套改革試點工作作出相關決議、決定，并報市人大常委會備案。“這是地方人大在立法授權方面作出的首次探索和創新。”時任浦東新區人大常委會內務司法工作委員會委員的高紀選說。

作為浦東綜合配套試點工作的“基本法”，綜改決定是在本市的權限范圍內最大程度地為浦東綜合配套改革鋪平道路，體現了立法決策和改革決策的有機結合。它為浦東的綜合配套改革解除了后顧之憂、掃清了前行障礙，法制框架內沖破體制機制藩籬的浦東也因此獲得了更大的改革底氣與創新活力。

如今，浦東的綜合配套改革已經先后完成了五輪三年行動計劃，歷經了15年的發展，推動了300多項改革任務，為全國改革開放探索了新路、積累了經驗、提供了示范。浦東也開始由享受政策優勢轉變為享有體制優勢的地區。對于浦東綜合配套改革所取得的成績，如果用更平實、更直觀的話來形容：對落戶這片土地的企業來說，辦事更方便;對居住該區域的百姓來說，生活更舒心。

2014年：自貿試驗區條例

上海地方立法史上的“第一法”

2013年9月29日，中國（上海）自由貿易試驗區舉行掛牌儀式，標志著以外高橋保稅區為核心區的自由貿易試驗區正式成立。這是我國第一個國家級的自由貿易試驗區，也是浦東開發開放史上又一個令人矚目的“第一”。

對于自由貿易試驗區，浦東其實早在30年前就將雄心和遠見寫進了當時外高橋保稅區的英文翻譯中——Free Trade Zone，直譯為自由貿易區。

為保證對外宣傳的連貫性，自貿區和保稅區的英文翻譯是一樣的，但二者卻有著最為本質的區別——自貿區屬于境內關外，海關對于進入自貿區的貨物一般不予干涉;而保稅區則屬于境內關內，貨物一旦進入保稅區，就要接受海關監管。

這意味著30年前適用于外高橋保稅區的條例已經“過時”，自由度更高、創新性更強的自由貿易試驗區需要一部全新的法律來為其建設和發展保駕護航。

建設自貿試驗區事關浦東乃至上海和全國的長遠發展，為自貿試驗區立法也成為當年市人大常委會的頭等大事。經過多次的立法調研以及多平臺公開征求意見，歷經“三審三表決”，《中國（上海）自由貿易試驗區條例》（以下簡稱自貿區條例）于2014年7月25日的上海“小人代會”上表決通過。

市人大常委會法工委主任丁偉說：“自貿區條例作為中國（上海）自由貿易試驗區的‘基本法，堪稱上海地方立法史上最具影響力的‘第一法，將成為自由貿易試驗區可復制、可推廣經驗的重要載體。”

即使是今天來看，當時被視為“第一法”的自貿區條例，其亮點之多、影響之深也是空前的。

上世紀70年代，上海設立一家外資企業的審批手續極其復雜，最多時需要蓋126個圖章，歷時15個月，這主要歸因于我國當時實行的外資管理審批制。根據外商投資產業指導目錄，境外投資被分為鼓勵、允許、限制、禁止四大類，每一類都有不同的審批標準、審批程序和審批要求。而自貿區條例首創的負面清單管理模式則是“反過來”——列明不能投資的領域和產業，清單之外，外商投資可以暢通無阻。此后，隨著負面清單逐漸縮短，從最初的190條減少到2018年版的45條，教育、醫療、旅游、保險等行業的新型企業紛紛涌現。

如今，負面清單的概念已經遠遠躍出了自貿試驗區的范圍，全國各級政府、企業等都在強調負面清單管理，它所帶來的不僅僅是管理方式的改變，更是管理思維的巨大變化，這也成為浦東最大的“軟實力”輸出。

六年來，自貿試驗區已從最初的28.78平方公里拓展到120.72平方公里，范圍涵蓋外高橋保稅區、外高橋保稅物流園區、浦東機場綜合保稅區、洋山保稅港區、金橋出口加工區、張江高科技園區和陸家嘴金融貿易區七個區域。

隨著條例實施范圍的不斷擴大以及國內外經濟形勢所發生的深刻變化，2018年5月，市人大常委會正式啟動了自貿區條例首次修訂工作。浦東自貿試驗區建設也將繼續在法治軌道上實現更多的突破與創新。

結 語

30年來，浦東在開發開放過程中，實踐了一項又一項“率先”，實現了一項又一項“領先”，制度創新已經被深深植入了浦東的基因。

由開發開放之初的享受國家政策優惠轉變為享有體制創新優勢，進而成為國家政策的“試驗田”，不斷輸出好的經驗、做法和制度。浦東這一由“輸入”到“輸出”的轉變，無不閃耀著首創精神的光芒，而每一次與浦東“首創”性改革相伴的，是市人大及其常委會適時作出的立法決策。注重在法治軌道上進行改革，也成為了浦東開發開放30年來最為重要的經驗之一。

2019年7月25日，市十五屆人大常委會第十三次會議表決通過《上海市人民代表大會常務會委員會關于促進和保障浦東新區改革開放 實現新時代高質量發展的決定》，就浦東開發開放提出了一批具有突破性、影響力和宣誓意義的支持舉措，這也必將成為三十而立的浦東再出發的強勁“助推器”。