新冠疫情沖擊下英國財政政策的調整及啟示

李欣

摘 要：本文對英國應對新冠疫情沖擊的財政政策調整進行了分析，提出財政政策要致力于實現長期政策與短期目標的協調，努力維持國家財政的健康和可持續，實現政府的既定目標。當遭遇或可能遭遇外部沖擊時，財政政策必須提供必要的支持，以避免外部沖擊對經濟社會和財政造成巨大損失。危機后，則需要改善財政狀況、恢復常態。借鑒英國經驗，我國提升財政治理水平，應在加強支出控制、增強收支調整能力、實施中長期預測、提高中央統籌能力和做好財政監督等方面下功夫，還要繼續增加低收入人群的收入、擴大對教育和醫療的投入，此外做好利率和匯率管理、改善營商環境等也有利于財政的穩定。中國得到的啟示是：控制疫情是對經濟和財政的最大支持;短期財政政策可能會暫時偏離長期政策，但它們的目標是協調一致的;相機抉擇的財政政策要適時在積極和審慎之間進行轉換;賦予財政收支更多的彈性;提高中央統籌能力;財政政策指標體現實現國有目標能力。

關鍵詞：英國財政政策;新冠疫情;長期政策;短期目標

中圖分類號：F815.610? 文獻標識碼：A

文章編號：1000-176X（2020）12-0125-09

自20世紀以來，世界各國都經歷過數次對財政構成過嚴峻挑戰的全球性危機。進入21世紀，全球性危機的沖擊更加多發和難以預測。面對復雜的局面，由于英國中央政府的收入能力、資產總量、融資能力（債務承擔能力）和政策工具都十分強大，因此，對財政的要求遠超出提供公共服務和償還債務的范疇。從長期來看，英國財政政策要能夠切實履行財政的職能、支持政府目標的實現、具備實現長期平穩良好運行的制度體系以及應對危機沖擊的能力;在短期面臨和可能面臨公共風險時，財政要有識別、應對和恢復的能力，公共風險既包括財政本身的風險如公共服務提供風險和債務風險，也包括其他風險如經濟危機、金融危機、公共衛生危機和戰爭導致的風險，風險既包括現實風險也包括可能的風險。正是這種長期和短期相協調的政策選擇，使得英國財政能夠實現對國家最大程度的保護，為重新出發提供持續的動力。

一、背景：英國新冠疫情概況

2020年2月7日，英國進行了首次新型冠狀病毒（下稱新冠病毒）檢測，共檢測樣本620份，其中617份為陰性，3份為陽性，這是英國首次出現新冠病毒確診病例;同一天，英國將新冠病毒導致公共風險的等級從“低”提升到“中等”[1]。在英國所有檢測為陽性的樣本中，最早的采集日期為1月30日[2]。2020年3—5月，新冠疫情（下稱疫情）在英國集中大爆發。2020年3月12日，英國首相約翰遜宣布英國抗擊疫情進入第二階段，即延緩階段。這表明英國外防輸入措施的徹底失敗，此后英國不再追蹤接觸者，新冠疫情在英國本土全面爆發和蔓延。2020年6—8月，疫情形勢趨緩。但是從9月份開始，每日確診病例數又開始超過2 000例，有些天甚至超過4 000例，呈現二次爆發的態勢[2]。截至英國時間9月22日下午11∶09，英國共實施新冠病毒檢測18 897 349人次，403 551人檢測結果為陽性，陽性患者中41 825人在確診后的28天內死亡[2]。

英國疫情有兩大特點：一是感染率高，英國總人口為6 679.68萬，按上文數據計算，感染率超過6‰;二是病死率高，按上文數據計算病死率超過10%。感染率偏高，而且數據在未來還會繼續上升，這說明雖然調整了“全民免疫”的策略，但是英國抗擊疫情的公共衛生措施不得力、效果不好。而病死率高更是說明英國醫療體系的抗壓能力差，在醫護人員、床位、設備設施、相關用品方面儲備不足，調動和調整能力有限，醫療系統的公共衛生應對能力不足。

二、疫情對英國經濟社會造成重大沖擊

新冠肺炎是一種流行性傳染病，已經引發全球公共衛生危機，疫情導致英國經濟社會風險大幅上升，對其打擊程度可能是近二百年來最為嚴重的一次。在防輸入階段，疫情對英國經濟社會的影響體現在由于疫情對其他國家造成影響，英國作為開放型經濟體也會受到影響，主要表現在全球供應鏈的中斷和進出口上。但是隨著疫情的本土爆發和蔓延，疫情對經濟的影響體現在疫情本身的影響和疫情采取的措施的影響上，其影響程度有很大的不確定性，取決于與疫情直接相關的一些指標，如感染的人數、每一病例的診治時長、疫情的持續時間等，還取決于政府采取的措施以及措施的實施期限，如暫時關停、社交距離、禁足令等。其影響包括供應鏈的中斷和臨時性失業，這在短期內將會對產出直接造成影響，降低生產能力。另外，由于疫情的關系個人消費需求、企業投資需求和出口需求都會出現下降，反過來也會對產出造成不利影響。

（一）已經對經濟社會造成重大沖擊[3]

英國國家統計辦公室（ONS）是英國負責統計和發布官方經濟和財政數據的獨立機構。從其公布的數據看，2020年第一季度英國GDP實際增長率為-2.2%，第二季度為-20.4%。在3月份頒布的《2020年預算》中，英國預算責任辦公室預測2020年GDP實際增長率為1.1%。由于疫情是在3月中旬開始加劇的，因此第一季度GDP雖然出現萎縮但是程度不深，但第二季度GDP出現了大幅下滑，隨著時間的推移，疫情影響的輪廓將不斷清晰和更加全面。英國在2020年2月份出現病例以來，CPI（消費者價格指數）通貨膨脹率的年增長率一直呈現下降的態勢，2月份增長率下降到1.7%，8月份下降到0.5%。截至2020年6月，就業率和失業率的變動不大，分別保持在76.5%和3.9%左右。但是，暫時離開有償工作崗位的人數（經過季節調整），從第一季度第13周開始一直超過7 000人，而2017—2019年間該數據基本上不超2 500人。同時，英國16歲及以上人口每周實際工作小時數（經季節調整）也出現極其明顯的大幅下跌。第二季度的實際工作小時與第一季度相比下降到創記錄的1.9億小時，降幅為18.4%，是1971年開始該統計以來最大的季度環比下降，是1994年9—11月以來工作小時數下降最多的一次。據估計，7月份工資單上在冊雇員人數（經過季節調整）與3月份相比下降2.5%，下降約73萬人[4]。

（二）2020年宏觀經濟極不樂觀

英國預算責任辦公室是英國負責發布官方經濟和財政預測結果的獨立機構。2020年4月14日，預算責任辦公室就新冠病毒對經濟和財政的潛在影響進行了初步評估。準確來說，評估更接近情景設定而不是預測。5月對評估結果進行了更新，兩次預測結果顯示，2020年GDP實際增長率為-12.8%[5]。2020年7月，預算責任辦公室發布的《財政可持續報告：2020年7月》對情景進行了修訂，通過3個潛在情景（上行、中間和下行）對經濟和財政進行預測，結論是英國可能將出現三百年來年度GDP的最大降幅，在3個情景下，2020年GDP的萎縮幅度都將超過10%[6]。根據《財政可持續報告：2020年7月》，在3個情景下，2020年CPI通貨膨脹率都比上一年增長0.7%[6]。按照預算責任辦公室5月份的評估結果，預計失業率從第二季度開始將出現明顯變化，將從第一季度的3.9%大幅上揚到第二季度的10%，第三季度將略有恢復到8.5%，全年預計為7.3%[5]。隨著預測結果的更新，根據《財政可持續報告：2020年7月》，在3個情景下，2020年失業率在8%—9%左右[6]。

（三）對經濟社會可能產生中期影響

疫情的不確定性增強了經濟社會的不確定性。疫情可能還會有第二波，特別是英國已經出現可能會有第二波的跡象，新冠病毒可能會長時間存在，疫苗研發、大規模生產和應用以及效果都存在不確定性。因此，疫情的不確定性導致疫情的影響可能不像之前預想的那樣是短期的暫時性困難，經濟下行持續的時間可能比之前預料得更長，而且可能會對中期的經濟增長造成傷害。疫情對投資、人力資本、國際貿易和全球供應鏈的影響，可能不僅是短期的，而且對中期的產出和勞動生產率也會造成影響，如大量的感染者、失業和被迫休假以及教育和培訓的中斷或形式的變化都可能對未來的勞動生產率產生負面影響。根據《財政可持續報告：2020年7月》，失業率受到的影響將持續到中期甚至更久，在3個情景下，直到2024年失業率也恢復不到疫情前的水平[6]。

三、財政的應對和面臨的困境

為了減輕疫情對經濟社會的沖擊，避免其給經濟和財政造成長期更大的損失，英國政府積極采取了其認為必要的專門為疫情打造的政策措施，幫助醫療衛生體系、經濟社會渡過暫時性沖擊。這些措施在提供公共服務、穩定經濟、支撐就業、保障需求和供給能力等方面發揮了重要作用。但是，財政應對措施的實施導致英國財政狀況明顯惡化，財政的壓力和挑戰驟然增強。

（一）應對疫情采取的財政措施

隨著疫情的發展和經濟形勢的變化，采取的措施在不斷調整和變化中，主要的財政措施和可能對財政產生影響的金融措施如下[7]：

1.對個人的支持

具體措施主要包括：（1）法定病假工資。符合申請法定病假工資條件的人，如果因病無法工作，可以每周獲得94.25英鎊的法定病假工資。這筆費用由雇主支付，最多支付28周。從3月13日開始，因為新冠肺炎進行自我隔離以及為照顧自我隔離家庭成員而接受建議進行居家隔離的人，也可以申請法定病假工資。（2）統一福利。新冠肺炎感染者或者因為新冠肺炎進行自我隔離的人如果需要申請統一福利，那么現在就可以申請并獲得預付款，而不需要去就業中心。（3）就業和援助補貼。對符合資格申請新型就業和援助補貼的人來說，如果因感染新冠肺炎或者被建議進行自我隔離，那么可以在生病或隔離的第一天就獲得補貼，而不是之前規定的第八天。

2.對企業的支持

具體措施主要包括：（1）法定病假工資補償金。中小企業可以有資格申請法定病假工資補償金。截至2020年2月28日雇傭人數少于250人的雇主具備申請資格。從3月13日起，雇主支付的法定病假工資可以向政府申請補償。（2）非住宅（商業）房產稅優惠。英格蘭的一些企業包括幼兒園，可以有資格從2020年4月1日起享受為期1年的非住宅房產稅的免交優惠。目前享受非住宅房產稅零售部門折扣的企業，可以很快接到稅收全部減免的賬單。英格蘭享受小型企業非住宅房產稅優惠或農村地區非住宅房產稅優惠的企業，有資格獲得金額為1萬英鎊的一次性補貼。（3）冠狀病毒企業經營中斷貸款計劃和新冠病毒大企業經營中斷貸款計劃[8]。“冠狀病毒企業經營中斷貸款計劃”和“新冠病毒大企業經營中斷貸款計劃”是政府為貸款機構發放給企業的貸款提供擔保的計劃。這兩個計劃由中央政府機構——英國商業銀行來管理。符合資格的貸款機構可以得到其向企業發放的貸款金額最高不超過80%的貸款擔保，每家貸款機構可以獲得的政府貸款擔保有一定的額度限制。（4）刺激中小企業的定期融資計劃[9]。“刺激中小企業的定期融資計劃”是英國央行英格蘭銀行實施的計劃。2020年3月，英格蘭銀行擴展“定期融資計劃”，為中小企業提供額外刺激。5月，英格蘭銀行為刺激中小企業的定期融資計劃提供37億英鎊貸款，使定期融資計劃的貸款總額達到1 190億英鎊。（5）快速恢復貸款計劃[9]。“快速恢復貸款計劃”是為了確保企業在新冠肺炎疫情期間可以更快地獲得融資而實施的計劃。與上文提到的冠狀病毒企業經營中斷貸款計劃和新冠病毒大企業經營中斷貸款計劃相比，該計劃的條款和條件不同并具有獨特的特征。（6）新冠肺炎企業融資工具。“新冠肺炎企業融資工具”是英格蘭銀行代表財政部實施的計劃，該計劃通過購買大型非金融類企業發行的商業票據，為這些企業提供現金流。該計劃沒有金額限制，初始期限為1年[8]。（7）新冠病毒工作保留計劃和新冠病毒自我雇傭收入援助計劃[8]。“新冠病毒工作保留計劃”是政府幫助雇主支付雇員工資的暫時性計劃，否則這些雇員就會被解雇。按照該計劃，雇主需要向英國收入和海關總署（HMRC）提交受影響雇員（即休假員工）的詳細情況和收入水平，隨后英國收入和海關總署將補償雇主支付給這些雇員的人工成本。政府補償按照每位雇員工資的80%且每人每月不超過2 500英鎊的標準支付。2020年3月26日，對自我雇傭人員也采用了相同的計劃，計劃的具體名稱為“冠狀病毒自我雇傭收入援助計劃”。根據這個暫時性的計劃，政府按照收入和海關總署掌握的信息，對自我雇傭人員，根據其過去3年的經營利潤，并按照一定權重計算的金額的80%提供收入援助，且每人每月最高不超過2 500英鎊，這筆收入援助款項需要納稅。這兩項計劃將于2020年秋季到期。

3.保障必要服務的提供

具體措施主要包括：（1）資助疫苗研發。疫情初期，英國最先采取的措施就是在第一時間支持疫苗的研發。2020年2月3日，英國政府提議將2 000萬英鎊的資金用于新冠疫苗的研發。這筆資金資助的項目中包括3項開發新型冠狀病毒疫苗的新計劃[10]。（2）支持世界衛生組織抗擊疫情的全球聯合行動，援助發展中國家[11]。2020年2月8日，為響應世界衛生組織為全球協同行動應對新冠病毒發起的全球緊急求助，英國提出將捐贈500萬英鎊，相當于募資總額6 150萬美元（約4 700萬英鎊）的10.6%。英國捐助資金中的一部分將用于雇傭專家到位于剛果共和國的世界衛生組織非洲辦公室工作。（3）新冠肺炎應對基金。英國2020年預算提議設立總額為50億英鎊的新冠肺炎應對基金，為國家醫療服務體系和其他公共服務提供應對疫情所需的資金[12]。（4）倫敦交通特別資金和特別融資。倫敦交通特別資金和特別融資是中央政府向倫敦交通提供的一攬子撥款和貸款[9]。（5）緊急措施協議項下的火車運營企業補貼。2020年3月，政府宣布緊急措施以確保在乘客數量大幅下降的情況下維持鐵路服務的提供，由中央政府向鐵路運營公司提供緊急措施協議項下的火車運營企業補貼[9]。

（二）疫情沖擊對財政產生重大影響

新冠肺炎對英國財政的影響預計為“重大”，影響來自兩個方面：一是公共衛生措施的實施;二是政府支持企業和個人的政策措施。其影響可能會超過2008年全球金融危機。

1.干預措施的規模預計接近兩千億英鎊

為避免新冠肺炎疫情對經濟和財政造成長期更大損失而采取的干預措施是有成本的。2020年4月30日至7月14日，英國預算責任辦公室對各種干預政策一直在2020/2021財年的成本先后進行了五次估計。從7月14日的最新估計數據看，政策措施對2020/2021財年的直接影響預計將達1 923億英鎊，其中支出措施預計為1 782億英鎊，減稅措施預計為142億英鎊（見表1）[5]。需要注意的是，政策一直在調整和變化中，而且由于英國政府會計采用權責發生制原則，因此，其中的一些項目可能最終會被記入2019/2020財年。

2.2019/2020財年公共部門凈債務占GDP比重估計會有較明顯的上升

根據《財政可持續報告：2020年7月》，在中間情景下，2019/2020財年公共部門凈借款預計為570億英鎊，占GDP的2.6%，公共部門凈債務預計為18 060億英鎊，占GDP的88.5%（見表2）。與3月份的預測相比，預測基于如下假設：疫情在相對有限的范圍內發生，其對世界貿易和英國出口的影響為小幅走低[12]。不到兩個月的時間里（從2月7日出現確診病例到3月底財年結束），由于受到疫情的沖擊，財政形勢發生重大變化，公共部門經常性收入下降150億英鎊，公共部門凈借款增加90億英鎊，公共部門凈債務增加80億英鎊，占GDP比重增加9.0個百分點。財政指標的變動主要是由于疫情及其采取的措施導致支出的增加、經常性收入的減少、凈借款和凈債務增加，由于第一季度經濟萎縮2.2%而不是預計的增長，從而導致凈債務占GDP比重增長較多[6]。

3.2020/2021財年可能出現和平時期最大規模的財政赤字，公共部門凈債務占GDP比重將超過100%

根據《財政可持續報告：2020年7月》，在中間情景下，2020/2021財年公共部門凈借款預計為3 220億英鎊，占GDP的16.4%，公共部門凈債務預計為22 050億英鎊，占GDP的104.1%，與上一財年相比都有明顯的上升（見表2）。在3個情景下，2020/2021財年公共部門凈借款都將處于和平時期空前的高位，將升至GDP的13%—21%之間，公共部門凈債務占GDP比重在中間和下行情境下都將超過100%。2020/2021財年受到疫情沖擊的影響相對于2019/2020財年要更為強烈，與3月份的預測相比，在中間情景下，2020/2021財年公共部門經常性收入下降1 330億英鎊，管理總支出增加1 350億英鎊，占GDP比重增加13.7個百分點，公共部門凈借款增加2 670億英鎊，占GDP比重增加14.0個百分點，公共部門凈債務增加3 870億英鎊，占GDP比重增加26.7個百分點。財政指標的變動主要是由于疫情及其采取的措施導致支出的大幅增加和經常性收入的大幅減少，因此，公共部門凈借款和凈債務增加得都較多，又由于經濟萎縮幅度較大，導致財政指標占GDP比重變動較大[6]。

（三）扭轉財政惡化局面的努力方向

財政由于與疫情相關的公共衛生支出的增加和疫情導致的收入下降，以及為緩解疫情避免給經濟社會和財政造成長期和更大損失而采取的支持個人和企業的措施，導致英國財政狀況明顯惡化。從《財政可持續報告：2020年7月》的預測結果來看，中期和長期的公共部門凈債務占GDP比重沒有緩解的跡象。因此，在未來的某一時點開始必須通過增加收入和削減支出（指其占國民收入的比重）使財政重新回歸可持續的道路。

1.削減大幅跳升的財政赤字[3]

公共部門凈借款是最重要的赤字指標，等于經常性預算赤字加上凈投資，也等于管理總支出減去經常性收入。英國公共部門凈借款（不包括公共部門銀行）在2008年全球金融危機期間略有上升，但是2020年4月份大幅跳升到接近485億英鎊，5月份繼續升至552億英鎊，大體相當于2019年5月該指標的10倍（增加496億英鎊），是有記錄以來該指標月度數據的最高值（記錄始于1993年）[9]。英國公共部門凈借款在2008年全球金融危機期間的2009/2010財年曾經最高達到10%左右，近年來通過增加收入和削減支出措施的共同努力，已經下降到2%左右。但是根據前文所述，在中間情景下，2020/2021財年該指標預計將大幅上升到16.4%，而之前除了戰后的經濟萎縮外該指標還從沒有超過7%[6]。經常性預算赤字也是一個重要的赤字指標，等于經常性支出加上折舊減去經常性收入。在2008年全球金融危機期間，英國公共部門經常性預算赤字曾經略有上升，隨后是不斷下行的趨勢，截至2020年3月，呈現不斷改善的盈余狀態，但是4月份經常性預算赤字超過420億英鎊，5月份進一步上升到接近529億英鎊，呈現出極其明顯的跳升，上升幅度明顯超過2008年全球金融危機期間的不超過140億英鎊。

2.降低公共部門凈債務占GDP比重

債務占GDP比重是衡量財政狀況最重要的指標之一。2008年全球金融危機之前，英國公共部門凈債務占GDP比重在40%以下，到2010年1月該指標超過60%，在2017年達到84%左右后開始下降，但是2019年底開始從80%左右明顯攀升，2020年5月已經達到100.9%，這是1963年3月底結束的1962/1963財年以來該比重首次超過100%[3-9]。而且從中期來看，2020/2021財年公共部門凈債務占GDP比重在中間和下行情境下都將超過100%，并會持續上升;從長期來看（五十年），根據中間情景，公共部門凈債務占GDP比重會持續增長，到2069/2070財年將增長到420%左右[6]。

3.將支出從應對挑戰逐步轉向平穩可控

疫情發生之前，英國財政狀況已經出現明顯好轉。經過十年削減支出和增加收入，公共部門管理總支出占GDP比重已經恢復到2008年全球金融危機之前的水平[13]。這種主動、自主控制收支和赤字的行動，已經讓英國在支出方面有更多的余地，可以為實現國家的發展目標動用更多的資金：對內英國正準備在基礎設施投資、醫療、教育、公共秩序和安全等方面投入更多資金，提升全國的公共服務均等化水平;對外在脫歐后為樹立獨立自主、充滿活力的英國國際形象投入更多資金，這都是英國財政狀況明顯改善的重要標志。

英國將來削減支出的任務將更為艱巨。英國赤字和債務指標現在都已經明顯上升，從預測結果來看，未來中長期公共部門凈債務占GDP比重過高，那么在疫情危機過后改善財政狀況就必須大幅削減財政支出，鑒于赤字和債務上升的幅度，削減支出的壓力必將十分巨大。而且當前面臨的不利因素是當年英國赤字和債務指標都十分良好，而此次危機前英國公共部門債務占GDP比重在80%左右，如果一旦低利率的市場環境發生變化或英鎊匯率不穩，那么情況將更為惡化。而這種風險也確實存在，譬如在經濟增長仍然低迷的情況下，由于疫情后世界范圍內公共部門和私人債務的增加將可能對利率產生上行的壓力。

4.扭轉收入明顯下滑的趨勢

英國收入結構和稅種設計有自動穩定器的作用，因此收入的下滑更為明顯。英國稅收收入占收入比重較高而且所得稅類稅收收入占稅收總收入比重較高，有利于在經濟形勢好的時候稅收收入增加，在經濟形勢不利的時候稅收收入下降，可以起到經濟自動穩定器的作用。2020年3月，英國中央政府經常性收入已經出現下降，隨著3月份開始出臺的減稅措施，穩定器作用和減稅措施的疊加導致中央政府的經常性收入在4月份出現更為明顯的下降[14-15]。收入下滑說明經濟形勢更為不利，體現了所得的減少和市場需求的下降。而收入的下滑也必然反映到赤字的增加上，這種被動的收入下降必然導致財政狀況的惡化，必須加以扭轉。在進行收入政策調整和增收決策時，要考慮以下因素：（1）這次危機將導致經濟發生結構性變化，即使經濟規模不變，這種結構性變化也將影響到稅收收入占GDP的比重。（2）一些稅種的稅基將在一段時間內保持在較低的水平，特別是企業所得稅。（3）存在稅收欠賬和稅款追繳方面的風險，一些企業可能在支付稅收欠款前破產。（4）稅收遵從度可能會下降[6]。

四、英國長期和短期財政政策調整對我國的啟示

英國長期財政政策要有利于財政職能的履行、政府目標的實現、建立和完善實現長期平穩良好運行的制度體系以及提升應對危機沖擊的能力。而短期財政政策在面對和可能面對危機沖擊時，要利用多種措施和政策手段緩解和減輕危機的影響，避免給經濟社會和財政造成長期和更大損失。英國在新冠疫情沖擊下財政政策的調整為我們呈現了樣本，提供了可以吸收的經驗和教訓。

（一）控制疫情是對經濟和財政的最大支持

英國對疫情風險的識別出現偏差，防控措施不夠堅決、果斷和嚴格，導致感染人數超過40萬人，感染率超過6‰，確診患者中死亡人數超過4萬，病死率超過10%。其直接后果是英國錯失了擺脫第一波疫情的機會，經濟在2020年第一季度萎縮2.2%，第二季度萎縮20.4%，根據英國預算責任辦公室的預測，中間情景下，2020年全年預計萎縮12.4%。如果像預計的那樣，英國將面臨19世紀30年代以來GDP年實際增長率的最低值，此前的最低值出現在一戰后（-10.9%），另外3次較嚴重的經濟萎縮發生在大蕭條時期（-5.1%）、二戰期間（-4.4%）和2008年全球金融危機期間（-4.2%）[16]。這些數據說明，與新冠病毒的“戰爭”的慘烈程度遠遠超出之前的預測，一戰后英國失去了世界霸主的地位，離世界領導者的位置越來越遠，那么在這場與新冠病毒的戰役后離開歐盟的英國迎來的是危還是機呢？

在與新冠病毒展開的特殊“戰爭”中，沒有戰勝國，所有國家都難以幸免，必將遭受重大損失，繳械投降只能造成更大的損失，對此要有清醒的認識。英國等國家抗擊疫情的教訓已經說明，只有控制住疫情，才能減輕其對經濟社會的影響，把損失降到最低。這次疫情過后世界的格局也可能會像一戰和二戰一樣發生重大的變化，抗擊疫情最成功的國家，將成為損失最小的國家，其在世界的地位將有大幅的提升。

（二）短期財政政策可能會暫時偏離長期政策，但它們的目標是協調一致的

負責任的政府必然追求收支的基本平衡、支出和債務的可持續，不會因當代人的利益增加下一代人的負擔。為了削減2008年全球金融危機以來積累的高額債務，英國從2009/2010財年開始一直大力削減支出和嚴控赤字，設立了法定財政強制性目標和附加目標，英國議會在2017年1月批準的財政規則對公共部門的赤字和債務指標分別作出規定，要求將經周期調整的公共部門凈借款占GDP比重在2020/2021財年降低到2%以下，同時公共部門凈債務占GDP比重開始由升轉降，該規則將確保英國在2025年左右實現預算平衡[17]。并實施嚴格的支出限額管理，例如設定資本性支出限額、經常性支出限額、福利支出限額和PPP支出責任限額。2020年1月31日的脫歐，帶給英國新的機遇和挑戰。英國首相約翰遜就英國脫歐發表全民講話中說，“將利用那些新的權力——我們重新獲得的之前讓渡給歐盟的主權——實現人民的期望，實現均等化”[18]。這表明，英國的財政政策可能將會面臨重大調整，可能對內會致力于提升基本公共服務供給的均等化水平，給家庭和個人提供更多發展的機會和可能，對外會以更積極的姿態參與國際合作。2020年3月11日，英國財政大臣蘇納克提交并發布《2020年預算》。 該預算原定于2019年11月6日提交，本應該是2019年預算。但由于議會投票通過英國延遲脫歐的提案，議會被解散并通過普選組建新的議會，因此預算發布就一直延期到這個時候，成為2020年預算。預算中，政府擬定了三項新的財政規則，即新設立三個財政目標[12]：（1）在五年滾動預算的第三年（即2022/2023財年）或之前，實現預算平衡。（2）在五年滾動預算期間（指從2020/2021財年到2024/2025財年），公共部門凈投資平均不超過GDP的3%。（3）如果預計債務利息支出相對于收入的比重將持續超過6%，那么政府要采取措施降低債務占GDP的比重。 這里所說的債務利息支出相對于收入的比重是指“公共部門凈利息支出（利息支出減去利息收入）占非利息收入的比重”。經過與國家統計辦公室的商議，財政部決定，這個比重的分子為公共部門（不包括公共部門的銀行）的利息支出減去財產性收入，分母為公共部門（不包括公共部門的銀行）經常性收入減去財產性收入[8]。這表明，政府打算利用低利率的環境增加財政赤字和加大投資力度，將籌集的資金用于增加有助于提高經濟長期發展的基礎設施投資，增加優先事項如醫療、教育、環境保護和警察等支出。但是在增加投資前先行設定了凈投資占GDP比重的目標，在增加赤字前先行設定了利息支出占收入比重的目標，這樣可以更好地控制投資支出和債務利息支出的規模，防止投資和債務過度增加財政負擔，將債務維持在可控的范圍之內。

但是疫情的本土爆發和蔓延，必然打亂政府的長期財政政策。面對難以預期、不確定性極強的疫情，國家需要承擔“最后保險”的角色，財政必須發揮其應有的職能和作用、穩定經濟社會，因此，現在財政的首要任務是實現穩定經濟社會這一最重要的目標，籌措所需資金應對危機。疫情背景下，英國短期財政政策與長期政策結合的經驗表現在：一是堅決貫徹按需支出，有需要就支持，無需要不支持。疫情中一旦確定為必需的資金，財政就堅決提供支持，根據需要來支出，措施要明確是短期和暫時性幫扶，要有針對性。二是支出要講效率和效果，支持和援助的對象、內容和時限清晰明確，對企業要幫助有市場前景但面臨暫時資金流困難的企業活下來，對家庭要幫助中低收入家庭延緩還款壓力和解決基本生活，對已出臺措施進行效果評估并根據評估結果作出改進，同時借鑒和參考其他國家政策措施的效果。三是逐步降低幫扶的范圍和力度，針對可能發生的中長期變化，如商品需求、銷售渠道、勞動力需求等可能發生的中長期變化，將短期政策與中長期政策相銜接。

（三）相機抉擇的財政政策要適時在積極和審慎之間進行轉換

進入21世紀，各類風險更加多發，2008年的全球金融危機和2020年的新冠疫情讓世界在12年時間里經歷了兩次和平時期“百年一遇”的危機，這可能說明非常巨大的沖擊將比之前預想的更為常見。這為財政政策提出了一項新的課題，即在正常情況下和危機期間財政政策的策略選擇。在正常情況下，特別是經濟繁榮的時候，財政政策可能需要采取超出以往的更為審慎的政策，為財政留出更多空間和余地。在危機期間，財政將可能必須或被要求采取更為積極的行動，容忍財政健康指標的下滑，為避免經濟社會和財政未來更大的損失而實施更加積極的政策措施。財政要在積極和審慎之間平滑地變換角色，這也要求財政要有更多彈性進行收支方面的調整。

（四）賦予財政收支更多的彈性

財政理論一直強調財政自動穩定器作用的重要性。在收入體系的設計上為了更好地發揮財政自動穩定器的作用，在稅收體系的構建上可以考慮：（1）增加對所得稅和財產稅的依賴，減輕對流轉稅的依賴。（2）依靠“放水養魚”擴大稅基的方式增加稅收收入。（3）適應新的形勢，考慮對電商、數字服務、人工智能、機器人、碳排放等征稅。（4）加強稅收管理的能力建設和國際協作，更好地防止稅基侵蝕與利潤轉移。（5）通過制度建設把經濟形勢好的時候的部分收入以調節基金的形式留作危機時使用。在支出方面，可以采用多種方式控制支出的增長，增加財政的長期可持續，如設立財政目標、對支出進行限額管理、績效預算。另外，還需要在做好中期財政規劃的基礎上，加強財政的中期和長期預測能力，對財政中長期運行情況進行評估，預測和有效監測現有政策的實施對財政的中長期影響，披露財政的中長期可持續性，預測年度要逐漸提升到50年。

（五）提高中央統籌能力

應對像新冠疫情這種重大沖擊，還得主要依靠中央/聯邦政府，因此有必要加強中央/聯邦政府財政的調節能力，特別是危機期間的調節能力，過度的財政分權、收入和支出責任的過度下放不利于應對風險。而且還要防止政府間的各自為戰，更是要避免以鄰為壑和互挖墻腳。應對新冠疫情的過程反映出，中央/聯邦政府掌控對包括財政資金的資源控制和調配能力極其重要，地方內部和地方之間的協調配合也十分重要，此外，公有制的制度優勢也得到了突出的體現。

（六）財政政策指標體現實現國家目標能力

財政政策體現在指標上，最重要的指標有赤字占GDP比重、債務占GDP比重，另外財政收支占GDP比重也反映財政調整的能力，對主要財政指標的中長期預測結果反映財政收支和公共債務的可持續性和中長期財政風險，公共債務中當年待償還外債的數額、國家外匯儲備和經常性賬戶余額等可以反映短期債務風險，公共債務的利率以及與其他國家的利差（特別是歐元區不同國家的國債利差）反映各國財政風險的差異，等等。但財政政策不僅體現在指標上，還體現在實現國家目標的能力，維護宏觀經濟穩定和社會穩定的能力和水平，財政在面臨和可能面臨公共風險時風險的發現、識別和管控的能力和水平，這些更是財政政策的核心內容。以新冠肺炎疫情舉例來說，對財政的評價包括危機中資金籌措的能力和速度，政策制定的迅速有效性，資金到位的迅速程度，穩定經濟社會的效果，以及在疫情過后加強財政紀律、壓縮赤字和債務的制度和體系安排。因此，我國要不斷提升治理水平，對支出控制、財政指標的中長期預測等方面作出更多努力，還要繼續增強收入調整能力、增加低收入人群收入、擴大對教育和公共衛生的投資，以及做好利率和匯率管理、改善營商環境，等等。

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（責任編輯：于振榮）

收稿日期：2020-10-22

基金項目：中國財政科學研究院2020年重大科研課題“世界主要國家運行報告——主要經濟體財政健康指數研究”

作者簡介：李 欣（1974-），女，黑龍江依安人，研究員，博士，碩士生導師，主要從事外國財政比較借鑒研究。E-mail：lxcks@sina.com