基于公共安全理念的地下管線檔案風險分析及對策

朱蘭蘭 常倩

摘要：地下管線檔案真實記錄了城市地下管線規劃建設管理全過程，是維護好地下管線的主要參考憑證，對保障生活秩序、應對突發事件、維護公共安全至關重要。本文從公共安全理念出發梳理及分析了地下管線檔案在形成、管理和利用方面的風險，在理念確立、規范管理、平臺建設、開發利用方面提出了防范措施。

關鍵詞：公共安全地下管線檔案管理

隨著中國城市規模逐漸擴大，所使用的地下管線種類與數量也大大增加。實時完整的檔案信息，是維修養護地下管線以確保安全運行的主要參考憑證，也為城市地下空間全新規劃建設提供了決策依據。而現實中因檔案不完整、信息失真等不足，造成施工中頻繁損壞如自來水、燃氣、暖氣等地下管線，嚴重影響了城市生活的安全有序。

一、地下管線檔案對城市公共安全的影響

城市公共安全是指公民個人、企業及社會進行日常生活、工作、交際所需的外部安全環境及安穩的社會秩序。[1]地下管線檔案是城建檔案的重要組成部分，是城市公共安全管理的產物。地下管線損壞是導致城市受災的因素之一，因而其檔案信息關乎公共安全，對預防管線損壞引發的公共安全及災后盡快恢復管線運行有重要參考價值。

（一）地下管線檔案記錄著有關城市公共安全的重要信息

水、電、氣、住房等基礎設施必需的地下管線，是維系城市正常運轉的重要“器官”。[2]地下管線檔案記錄著管線建設及后期維護方案和修復后運行情況等原始信息，為管線安全運行提供直接參考。2010年9月南京輕紡技工學校斷水，調閱檔案發現有一處管道已多次爆裂且埋深3至4米，據此很快準確找到漏點并修復，且沒有傷及其他管線。

（二）地下管線檔案是解決公共安全問題的重要依據

地下管線檔案是管線建設、運行的原始記錄，能為養護、維修提供直接參考，更能在城市受災重建時為恢復地下管線提供準確依據，及時消除公共安全隱患。汶川地震后，相關部門就準確利用管線檔案及時修復了水、電、氣等地下管線，盡快恢復了基本生活秩序，為災后重建節約了大量時間和人力、物力。

（三）地下管線檔案信息管理是預防公共安全風險的重要保障

地下管線檔案記錄了管線整個生命周期的情況，在信息技術支持下可對管線運行全過程實時監管，也可對實時監管形成的檔案信息和以前檔案數字化后的信息跟蹤分析，找出其運行風險的規律，制定應對措施，避免重大公共安全事故發生。2005年6月佛山市佛山大道燃氣管道泄露，搶險中心人員利用燃氣管網搶險決策地理信息系統（GIS）和燃氣管線檔案信息，及時、準確地找到了事故點，采取了最佳方案順利控制了險情并修復了管道。[3]

二、基于公共安全的地下管線檔案管理理念的提出

地下管線檔案對保證管線安全運行所提供的重要信息參考作用日益得到關注和認可，筆者認為應當從公共安全的高度對其審視，在檔案的形成、管理、利用等全流程貫穿公共安全理念。

地下管線檔案記錄著關乎城市公共安全的地下空間信息，其全流程中的三個環節相互影響，檔案形成質量決定著其管理與利用服務水平高低，管理規范程度影響著其形成的完整性、準確性、系統性，同時也影響著檔案信息利用的精準性和及時性，信息利用效果反過來又影響著檔案形成質量和管理水平的提升（見圖1）。

地下管線檔案的形成是否完整、準確和系統，形成后能否得到妥善管理，將直接影響著公共安全系數的高低。檔案信息開發利用過程中存在因信息泄露而造成不法分子蓄意破壞的風險，檔案信息不夠精準、及時則會影響對安全事故的判斷。城市建設檔案館理應成為地下管線檔案的歸屬地，成為保障城市公共安全的基礎數據信息中心，更須在公共安全理念下梳理地下管線檔案全流程管理中的各種風險。

三、基于公共安全的地下管線檔案風險梳理

地下管線檔案在形成、管理、利用過程中面臨眾多風險，檔案信息不真實、不完整就無法為養護、維修提供準確參考，從而形成隱患乃至危害公共安全。

（一）地下管線檔案形成風險

地下管線檔案記錄著管線運行、管理、損壞及修復等信息，但存在信息失真、字跡不清晰、信息不完整等風險。

第一，地下管線檔案信息失真。一是施工方未隨工程進度編制相關資料致使編制管線信息與實際位置不符；二是施工方未按照設計圖施工，或后期改造未及時更新管線位置信息，導致實際位置與設計圖不符；三是早期的檔案管理不規范等也可導致管線檔案信息不準確。而管線埋在地下，利用者無法直觀判斷，據此類檔案信息施工可能挖斷其他管線，造成公共安全隱患。2016年10月北京住總市政道橋工程有限責任公司在昌平區回龍觀鎮回南路工程中，因依據失真的管線檔案信息施工，致使一根DE315燃氣管線被破壞，發生燃氣泄漏，影響1647戶居民、94戶公服用戶用氣，緊急疏散周邊605人。

第二，地下管線檔案字跡不清晰。一是早期的紙質管線檔案因書寫材料耐久性差致紙張破損、字跡褪變。二是因不受重視、保管條件有限等原因，管線資料沒移交前隨意堆放而致損壞。三是檔案保管場所不符合“十防”要求，導致地下管線檔案受損嚴重、字跡模糊。

第三，地下管線檔案信息不完整。一是對于地下管線材料歸檔范圍目前尚無明確的統一規定，作為參照的《建設工程文件歸檔規范》關于地下管線的歸檔范圍偏小，會遺漏許多資料。二是因資料員和檔案管理員自身素質等原因，造成地下管線施工資料收集不及時，更沒有隨管線后期修建及時更新信息，導致有些地下管線沒有相應信息或者信息不齊全。[4]這樣利用者在利用時將無檔可查而無法準確定位，不僅耗時，還可能挖斷需維修管線甚至其他管線，進而影響公共安全。

（二）地下管線檔案管理風險

地下管線涉及自來水、電力、燃氣、電信等多個單位，施工主體不同，竣工后檔案資料分散在各單位未及時移交，致使城建檔案館不能齊全完整保存地下管線檔案，無法提供準確且完整的利用信息。

第一，城建檔案管理歸屬不一。目前城建檔案館有的歸住建部門管，有的歸自然資源和規劃部門管，分屬兩條平行管理系統。以河南省為例，洛陽、安陽、鶴壁、新鄉、濮陽、三門峽、信陽、駐馬店的城建檔案館隸屬住房和城鄉建設局，而鄭州、開封、焦作、許昌、漯河、南陽、信陽、周口的城建檔案館隸屬自然資源和規劃局。兩部門涉及城建檔案管理的內容存在差異，自然資源和規劃局對地下管線工程項目設計、規劃階段進行管理，負責前端；住房和城鄉建設局負責工程項目施工及項目質量檢驗，把控后端。就完整的地下管線工程項目來說，前端與后端形成的檔案分屬不同的管理體制，割裂了檔案的連貫性、系統性和完整性，無法為管線安全運行、養護維修及災后恢復重建提供完整的檔案信息。

第二，地下管線檔案保管分散。地下管線檔案有些保存于住建部門和規劃部門，有些保存在市政、廣播電視、燃氣、熱力、自來水等單位，城建檔案館的地下管線檔案信息不完整，建設單位查閱時因缺少相關信息，就可能在施工時挖斷其他管線，影響社會公共安全。如在2010年濟寧市太白樓路的改造中，由于以前施工的地下管線資料沒有按規定移交，城建檔案館無法提供參考信息，光是維修被挖斷的自來水管道就多達180余次。

（三）地下管線檔案利用風險

城市地下管線種類繁多、隱蔽性強，其檔案構成及利用有特殊性，僅靠傳統利用方式難以綜合、深入分析管線信息并實時監控管線運行情況，無法及時預測并有效預防運行中的安全隱患。

一是地下管線檔案信息提供不及時帶來的風險。城建檔案管理部門保管的管線檔案大多還是紙質的，數字化程度不高，很難及時、準確提供某段地下管線空間位置和屬性信息。2010年1月許昌市五一路與帝豪路交叉口供熱管線因老化發生爆炸，造成6人受傷、6輛車受損、約2500戶居民用暖受影響。[5]如果供熱管線檔案管理信息化水平高，能就供熱管線運行情況提供實時信息，就可能避免此次事故。

二是地下管線檔案信息集成度不高造成的利用風險。地下管線檔案由不同單位形成并保存，基本無統一協調機制，即便是數字化后的管線信息也未能集成管理。雖有城市建立了地下管線管理信息系統，但因各單位數據格式與測量標準不同，移交的管線信息難以集中統一管理使用，還出現了文件打不開、管線信息模糊或丟失等情況，利用者往往要跑多處才能湊齊某路段完整的管線信息，嚴重影響了管線搶修。

四、地下管線檔案風險防范措施

（一）樹立地下管線檔案管理中的公共安全理念

地下管線檔案記錄著公共安全信息，要減少因管線造成的災害，就必須在管線檔案管理中樹立公共安全理念，利用好這些信息及時解決問題并有效規避公共安全風險。

一是要把地下管線檔案管理納入社會公共安全管理范疇，梳理管線檔案在形成、管理、利用中的風險，及時制訂解決方案，并采用信息技術提升管線檔案管理水平。[6]二是要加強管線檔案管理人員教育培訓，提升公共安全意識和服務能力，同時向社會普及管線檔案管理對公共安全的重大意義及相關法律法規，增強各參與主體的公共安全意識、法律意識和檔案利用意識。三是各相關單位要依法規范管理產生的管線檔案，及時按要求向城建檔案館移交。

（二）健全地方地下管線檔案管理規范

一是加強法規建設，依據國家相關法律法規及政策對本地地下管線檔案的形成、移交、管理做明確規定，推動本地管線檔案管理法制化。如青島市推出《青島市城市地下管線管理條例》，將原有政策措施進一步法制化。二是制定標準規范，結合本地管線建設情況依法制定標準規范，實現項目啟動與竣工資料收集同步、工程實施與竣工資料形成同步、竣工驗收與竣工資料驗收同步。三是嚴格監督執行，對不進行竣工測量、不辦理規劃驗收、不按規定報送管線檔案的行為加強違規查處，不僅要嚴厲處罰，還要采取強制措施使其按要求補交真實完整的管線檔案。

（三）進行地下管線普查并建立綜合的地下管線檔案管理信息平臺

2014年國務院出臺《關于加強城市地下管線建設管理的指導意見》，明確要求對地下管線進行普查，建立綜合管理信息系統，要求遵循統一標準、保護管線的原則，嚴格遵守《城市地下管線探測技術規程》要求，通過物探方法與測量方法獲得地下管線空間信息，通過調查方法獲得地下管線屬性信息，對沒有相關信息的地下管線補測補繪，保證地下管線檔案的完整性。對于已有的管線檔案，要探測管線情況與管線信息是否一致，確保地下管線信息的準確性。

在普查與集中管理的前提下，首先要建立以GIS技術為核心、以數據庫管理系統為基礎的綜合地下管線管理系統和專業地下管線應用系統，打造地下管線檔案管理信息平臺，促進信息互聯互通、有效利用與充分共享。其次要制定管線竣工測量與信息共享的法律法規以及信息傳輸、元數據等相關技術規范。最后要制定確保管線檔案信息安全的基本準則，細化并完善管理與技術方案，并進一步明確各有關單位的職責，從而保證在地下管線建設的同時及時形成準確、完整的檔案信息。如九華城市綜合地下管網信息管理系統由管線數據管理與分析子系統、管線三維管理子系統、地下管線檔案管理子系統等11個子系統組成，[7]通過系統功能和完善數據基礎不斷更新地下管線檔案信息，初步實現了對地下管線安全運行實時監測，有力保障了與地下管線相關的公共安全。

（四）加強地下管線檔案可視化開發利用

地下管線屬于隱蔽工程，其檔案并不能把它在地下的狀態給利用者以直觀的視覺體驗和清晰的位置判斷。如果運用現代信息技術，對各類地下管線檔案全生命周期各階段信息要素進行提取、分析、處理、存儲和展示，通過虛擬建設對其屬性信息和地下空間位置關系進行可視化展示，不僅能提高地下管線檔案信息化管理水平，更能充分挖掘地下管線檔案的價值，及時監測并有效預防公共安全事故的發生。

如在地下管線工程項目建設中運用建筑信息模型（BIM）技術，對各類地下管線的工程信息及過程信息資源進行數據整合，把二維的地下管線圖紙轉換成三維的立體模型，可以將地下管線的現實狀態以數據和模型的形式直觀展現，幫助利用者及時做出正確判斷。BIM技術能對地下管線進行施工模擬，在可視化狀態下提供解決管線事故的協調數據，便于優化管線施工方案，減少事故發生。在出現管線突發事故時，BIM技術也能模擬管線故障，利用者可以根據模擬提供的精準數據及時制定應急方案，最大限度降低事故損失。

地下管線檔案對于公共安全建設的重要作用不言而喻，其形成、管理、利用中存在的風險會在很大程度上影響到社會公共安全。因此，要在地下管線檔案形成、管理、利用過程中牢固樹立公共安全理念，增強風險意識和風險識別能力，及時梳理風險并做好有效預防，以更好地滿足城市公共安全及防災救災之需。

*本文系2018年度國家社科基金一般項目“總體國家安全觀下檔案風險治理研究”（項目批準號：18BTQ102）的研究成果之一。

注釋及參考文獻：

[1]杜龍飛，田兆君，魯義，銀亞飛.大數據時代下智慧城市公共安全應急管理現狀分析及對策[J].安全，2018（11）：50-52.

[2]藍楓.城市地下管網建設要綜合統籌[J].城鄉建設， 2013（10）：25-28.

[3]住房和城鄉建設部.佛山市城建檔案館檔案利用效益實例十則[EB/OL].（2007-08-31）[2019-11-22].http：// www.mohurd.gov.cn/dfxx/200708/t20070831_160161.ht？ ml.

[4]夏東航.關于地下管線工程檔案實行統一管理的探討[J].城建檔案，2016（6）：45-47.

[5]孫平，朱偉，宋瑞.城市地下管線典型事故分析與防治對策[J].城市公用事業，2012（2）：43-45.

[6]鞏玉靜.城市綜合管廊工程檔案管理企業標準創建與實施[J].北京檔案，2018（3）：30-32.

[7]張艷.九華城市綜合地下管網信息管理系統簡介[J].世界有色金屬，2016（16）：43-44.

作者單位：鄭州航空工業管理學院信息管理學院