揭秘農村土地權屬的古今歷史

宛誠

中國土地制度歷史悠久、特色鮮明。對于中華農耕文明來說，土地和土地制度問題是治國安邦的頭等大事，與江山社稷和人民福祉息息相關。幾千年持續不斷的歷史演變中，土地制度在推動中國經濟發展、促進社會政治穩定中始終起著至關重要的作用，其中積淀的許多重要歷史經驗至今仍很有意義和價值。

2015年8月，國務院下發《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》，開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款（簡稱“兩權抵押”）試點工作，江蘇省12個地區為改革試點地區。2018年1月，中央1號文件《關于實施鄉村振興戰略的意見》和《國家鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》分別提出要完善農村承包地“三權分置”制度，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，激活農村土地資源資產，進一步加強鄉村振興用地保障。黨中央系列文件精神既明確了鄉村振興戰略實施路徑，又指出了深化農村土地制度改革、激活農村土地要素資源的重要性和緊迫性。作為一項以保障農民土地財產權益、釋放土地要素價值為導向的基礎性工作，農村土地承包經營權確立登記頒證，事關中國農業農村長遠發展和億萬農民切身利益。該項工作歷時五年，現已全面完成。

回首過去，土地確權工作實施情況如何，存在哪些主要問題，后續又會產生什么影響？厘清上述問題，對于深化農村改革與推進鄉村振興發展具有重要理論與現實意義。由常州市檔案館與市委農工辦（現市農業農村局）合作進行招標，江蘇理工學院商學院文龍嬌、朱苗繪、陸玉梅研究團隊承擔的項目——“魚鱗丘冊與農村土地確權登記比較研究”已經完成，其最終成果《三權分置下土地確權登記制度研究》一書，2019年7月由光明日報出版社出版，對這些問題作了較好回應與全面系統的研究。

土地是中國古代人民賴以繁衍生息的最重要資源，在有具體史料可查的兩千多年歷史中，土地制度曾發生過多次明顯而重大的演變。農村土地確權登記是當今中國推進農地產權制度改革的首要任務，清晰的土地權屬關系界定、科學的地籍管理，對于有效降低交易成本、規范土地流轉、增加農民財產性收入等方面具有顯著影響。2016年，當時的常州市委農工辦、常州市檔案局（館）合作開展的農村土地承包經營權確權登記頒證（以下簡稱“確權登記頒證”）試點工作正在順利推進，在工作中兩家職能部門覺得有必要對農村土地確權登記制度進行系統的研究。2017年初，為發揮史料知古鑒今、資政育人之價值，常州市檔案館就其館藏的《清厘田糧魚鱗丘冊》，與常州市委農工辦協商，共同出資、組織開展“魚鱗丘冊與農村土地確權登記比較研究”項目。經過公開招標，最終由江蘇理工學院商學院課題組中標，并以此為契機展開了“三權分置背景下土地確權登記制度研究綜合比較與創新應用”課題研究。

一、追根究底，揭秘土地確權歷史演變路徑。土地確權是指土地所有權、土地使用權和他項權利的確認、確定，簡稱確權。這是依照法律、政策的規定確定某一范圍內的土地（或稱一宗地）的所有權、使用權的隸屬關系和他項權利的內容。中國幾千年的農業農村發展歷史，留下了許多土地管理智慧。“魚鱗冊”作為中國古代地籍管理的歷史標本，沿用時間長，影響十分深遠。該項目以蘇、皖、浙三省清代“魚鱗冊”作為古代土地確權樣本，并沿著土地產權制度變遷的邏輯對土地確權登記制度演變脈絡進行了梳理，探明農村土地確權工作從清代以權力階層利益為中心向以農民權益保障為核心的政策思路轉變。經過古今土地確權登記制度歷史縱向比較分析，認為不同時代土地確權登記制度背景、出發點和目標有著本質區別，但均對地權分配有著深刻影響。這對于三權分置下如何通過土地確權促進農地適度規模經營，具有重要政策啟示意義。

二、客觀全面，綜合比較，力爭取長補短。我國農村土地確權工作在不同地區的實施方式、效果有何差異？與主要發達國家相比，我國土地確權登記制度改革在哪些方面需要借鑒？該項目通過國際與國內區域間的全面比較，剖析了土地承包經營權確權工作中的共性問題與差異化特征，總結了中外土地確權制度改革經驗。從短期來看，農村集體土地確權登記可有效解決農村集體土地權屬糾紛，在城鎮化、工業化和農業現代化進程中切實維護農民權益。從長期來看，有助于依法確認和保障農民的土地物權，形成產權清晰、權能明確、權益保障、流轉順暢、分配合理的農村集體土地產權制度，是建設城鄉統一的土地市場的前提。就不同地區而言，農村土地承包經營權確權工作中尚存在土地權屬爭議、歷史遺留矛盾等共性問題，該項目結合地區實踐總結形成了武進、休寧、蘭溪等典型土地確權模式，為其他地區農村改革提供參考借鑒。

三、應用思考，探索農村土地確權完善方向。土地確權的根本目的在于通過產權合理、合法化配置，實現土地產權對權利主體的有效激勵與約束，使土地要素活力得以最大限度釋放。為探明當前農村土地確權工作實施效果及其后續影響，該項目通過計量模型與典型案例等實證方法進行了科學研究，發現農村承包地確權有利于降低土地經營權入股交易成本，從而促進農戶土地經營權入股方式流轉，同時也有利于提高農戶土地財產收益與福利水平。實踐中，確權確地、確權確股不確地、虛擬確權等多種土地確權方式，在農村土地制度改革實踐中的不斷創新應用與豐富，為農村改革與鄉村振興戰略目標實現提供了方向與借鑒。

本項目依據常州市檔案館現藏清同治五年（1866）《清厘田糧魚鱗丘冊》，以及安徽省休寧縣、浙江省蘭溪市檔案館保存的大致同一時期的《魚鱗圖冊》檔案史料，以古今農村土地確權登記的歷史背景和制度演進的邏輯關系為主線，按照“理論基礎與歷史演進——橫、縱向比較——應用效果——機制創新”的思路展開。

土地事關億萬農民的切身利益。處理好農民與土地的關系，是實施鄉村振興戰略的重中之重，也是不斷增強農民獲得感、幸福感和安全感的基礎工程。近年來，各地土地方面改革進行得如火如荼，農民和經營主體初步分享到了改革的紅利。中共十九大報告提出鞏固和完善農村基本經營制度，深化農村土地制度改革，完善承包地“三權”分置制度，這意味著我國農村土地方面改革還有很長的路要走，農村土地格局還將進一步變化，土地必將給耕耘者帶來更多的回饋！

此種檔案開發利用方式，是常州市檔案館發揮檔案“資政”職能、開發利用檔案資源的首次嘗試。通過此項目的最終成果，讀者們可以系統全面了解農村土地確權登記制度的前世今生，進一步把握農村土地確權辦證工作的實質、規律及其影響。