南水北調東線一期工程運行成本降低途徑與措施

李 振,吳兆丹,郭偉建,趙 敏,,張 婕,馬 駿

(1.南水北調東線總公司,北京 100029； 2.河海大學商學院,江蘇 南京 211100； 3.河海大學沿海開發與保護協同創新中心,江蘇 南京 211100)

南水北調東線一期工程于2013年11月15日正式通水運行,至今累計向山東境內調水近31億m3,總受益人口6 600余萬人,緩解了蘇北、膠東等地區的水資源緊缺問題,并在沿線發揮了較顯著的社會效益、經濟效益和生態效益。南水北調東線工程是跨流域、長距離的特大型調水工程,工程投資規模大、調水線路長、沿線環境復雜、管理難度高。為了有效控制工程運行成本,提高工程經濟效益,保障工程安全、可持續運行,研究并制定一套符合南水北調東線工程實際情況、能有效降低工程運行成本的途徑與措施,具有較高的必要性與迫切性。

1 文獻綜述

長距離、大中型調水工程運行成本降低途徑與措施一直是學者們關注和研究的熱點問題[1]。孔令軍[2]在論述日照市西水東調三期工程竣工后的成本管理中明確應加強成本核算；陳獻等[3]強調財政補貼、轉變政府管理職能、吸引民間資本參與等對準公益性大中型調水工程良性運行有積極的意義；王海潮等[4]提出南水北調水源和中線干線統一管理有利于管控工程運行成本；桑國慶等[5-8]強調通過泵站可以優化降低南水北調東線工程運行成本；郭玉雪等[9-10]所構建的南水北調東線工程江蘇段水資源優化調度模型以管控抽水成本為主要目標；王亦斌等[11]以最大限度降低人力成本為目標,構建了南水北調東線江蘇段泵站工程崗位定員優化模型；劉建樹等[12]從資金籌集、風險防控和投資效益分攤等方面,探討了南水北調中線一期陶岔渠首樞紐工程建設財務管理的措施和方法；周洲等[13]強調了信息化綜合管理有利于管控南水北調東線工程運行成本；鐘慧榮[14]從規范運行管理、優化調度等方面對南水北調東、中線一期工程運行期成本控制提出了建議；姬鵬程等[15]討論了南水北調工程運行初期供水成本控制措施。

已有的相關研究大多僅從某一方面或維度討論工程運行成本的降低問題,不夠全面和系統,且暫無針對南水北調東線工程運行相關實際問題的研究成果,所得結論對南水北調東線工程的適用性不強。本文在實地調研和訪談的基礎上,針對南水北調東線工程運行5年來的主要矛盾和問題,從體制機制、運營管理、成本管控、風險管理等四方面,對南水北調東線工程運行成本降低的制約因素進行剖析,進而有針對性地提出該工程運行成本降低的主要途徑和措施,為南水北調東線工程運行成本管控實踐提供參考。

2 南水北調東線工程運行成本構成要素

從全成本核算視角出發,可將南水北調東線工程運行成本的構成要素分為三類,即調水作業成本、稅金及附加、期間費用等。其中,調水作業成本是在調水作業過程中所發生的各項直接成本和間接費用,包括燃料動力費、直接人工費、折舊攤銷費、維修維護費、檢測監測試驗費、水草打撈處理費、安保巡邏費、委托運行費、調水服務費、其他費用、制造費用；稅金及附加是指為開展調水作業活動而應負擔的相關稅費,主要包括消費稅、城市維護建設稅、資源稅、教育費附加、房產稅、車船稅、印花稅、城鎮土地使用稅等；期間費用包括管理費用和財務費用。

3 南水北調東線工程運行成本降低的制約因素

3.1 體制機制方面

體制機制是工程運行的基本組織方式,其科學性與合理性決定了工程運行管理效率,因而是制約南水北調東線工程運行成本降低的根本因素。目前,南水北調東線工程運行成本降低在體制機制方面存在以下制約因素。

a. 全線統一管理體制落實不到位。國務院南水北調工程建設委員會第七次全體會議明確的“中央統一管理新增主體工程”精神,目前尚未得到嚴格的貫徹落實。江蘇段、山東段工程當前仍由兩省項目法人各自管理,獨立運行,為實現全線統一管理而成立的南水北調東線總公司實質性管理工程的困難較大,全線統一管理的優勢和效益不能充分發揮,從而不利于南水北調東線工程運行成本的降低。

b. 全線聯合調度機制運行不高效。正式通水以來,南水北調東線工程年度調水量穩步增加,調水計劃報送下達溝通機制逐步完善,但距離高效的全線聯合調度機制仍有一定的差距。一方面,南水北調東線工程部分區段調水沒有充分利用沿線梯級層次及湖泊群調蓄功能,分水行政協調效率不足,工程調水缺乏長效機制和統籌安排；另一方面,東線工程江蘇段和山東段的調度運行系統相互獨立,不利于全線水量聯合調度,容易增加不必要的調水次數和成本。

3.2 運營管理方面

運營管理是南水北調東線工程的主營業務和基礎工作,運營管理水平決定資源配置效率,是制約南水北調東線工程運行成本降低的基礎因素。南水北調東線工程運行成本降低在運營管理方面存在以下制約因素。

a. 設備利用率不高。南水北調東線工程規模大,大型設備數量多、種類復雜,設備管理難度高。從近幾年的運行情況來看,設備存在閑置或其他利用效率不高的問題,工程應有的生產能力不能得到充分釋放,產生了折舊、利息等閑置成本(idle cost),繼而造成了運行成本的浪費。

b. 信息化程度偏低。南水北調東線工程信息化程度不高,主要表現在調度運行與企業管理基本處于人工操作階段；調度運行管理系統不完善,安全監測系統、水量計量系統、水環境監測系統等現場水資源管理系統覆蓋率較低；企業信息化管理平臺應用范圍較窄甚至沒有建成,未實現全面信息化管理。這些均在一定程度上影響了工程運行管理水平及效率的提升,進而不利于南水北調東線工程運行成本的降低。

c. 水量損失較嚴重。南水北調東線工程水量損失較嚴重,主要是因為河道湖泊及水庫蒸發滲漏、河道沖洗、河道生態補水、沿線居民私自抽水等所對應的較高水量,以及對汛期來水預測不夠準確、低效應對所導致的不必要的棄水,這些水量損失都會間接增加南水北調東線工程的運行成本。

3.3 成本管控方面

成本管控,即成本管理與控制活動,將直接作用于南水北調東線工程的運行成本,是制約南水北調東線工程運行成本降低的直接因素。目前,南水北調東線工程運行成本降低在成本管控方面存在以下制約因素。

a. 成本管控體系尚不健全。自通水運行以來,南水北調東線工程各管理主體陸續出臺了一系列成本管理與控制制度,但這些制度相對孤立,系統性與可操作性不強,執行效果并不理想,存在成本跑冒滴漏現象,且全線統一的運行成本管控體系尚未真正建立,不利于南水北調東線工程運行成本的降低。

b. 全員成本管理氛圍不濃。總體而言,南水北調東線工程全員參與成本管理的氛圍不濃。首先,東線工程沒有建立專項的成本考核激勵制度,廣大員工參與成本管理的主動性與積極性不高。其次,項目竣工決算尚未完成,員工成本管理思路與方法仍停留在工程建設階段,對運行成本的管理缺乏針對性和有效性措施。最后,企業對全員成本管理的宣貫、培訓力度不夠,員工對運行成本管理的重視程度不夠,成本管理意識淡薄,管理知識匱乏。

c. 成本精細化管理水平不高。南水北調東線工程成本管理較為粗放,成本精細化管理水平不高。主要表現在工程所建電路、橋梁等資產未及時移交給電力、交通等管理部門,承擔了較高的運行維護費用；部分區段未充分利用當地直供電試點政策,與電力公司的電價磋商力度不夠,未充分利用峰谷電價合理錯峰調水,抽水電費較高；部分區段非生產性支出缺乏定額標準,控制手段較為單一,等。

3.4 風險管理方面

安全調度風險管理對南水北調東線工程的安全運行和成本控制尤為重要。南水北調東線工程安全調度風險管理水平直接決定企業風險成本(risk cost)的高低,是制約南水北調東線工程運行成本降低的間接因素。目前,南水北調東線工程運行成本降低在安全調度風險管理方面存在以下制約因素。

a. 安全調度風險管理體系尚不完善。南水北調東線工程安全調度缺乏由風險管理制度、風險管理組織、風險管理方法、風險預測識別、風險評估分析、風險控制措施等組成的完整且循環改進的風險管理體系,調度運行業務風險較大,一定程度上加大了南水北調東線工程運行成本增加的可能性。

b. 安全調度風險因子管理水平不高。南水北調東線工程對安全調度中主要風險因子的管理水平不高,主要表現在對泵站機組運行環境、運行負荷等提水系統風險因子的評估、預測能力不足；對沿線工農業和生活污水排放、突發性事故和人員意外事故等輸水系統風險因子的管控力度不大；對天然湖泊堤防失事、水量豐枯變化等蓄水系統風險因子的分析與管理不到位,等。

c. 全員安全調度風險管理意識不強。南水北調東線工程部分區段對安全調度風險管理重視程度不夠,安全調度風險管理制度執行不嚴,管理措施落實不到位。

綜上,南水北調東線工程運行成本降低的制約因素如圖1所示。

圖1 南水北調東線工程運行成本降低的制約因素

4 南水北調東線工程運行成本降低途徑與措施

4.1 理順管理體制機制

理順南水北調東線工程運行管理體制機制,是降低工程運行成本的根本途徑,對應具體措施如下。

4.1.1落實全線統一管理體制

嚴格貫徹落實國務院南水北調工程建設委員會第七次全體會議關于“中央統一管理新增主體工程”的精神,按照國務院已確定的由南水北調東線總公司統一管理中央投資(資產)、統一調度運行、統一水費收支的要求,結合工程實際投資來源、與江水北調工程難以分割、多水源水量難以區分等情況,以實現工程效益最大化為原則,合理構建工程管理組織架構與交易模式,推動實現南水北調東線工程統一管理,進而提高決策效率,降低工程運行成本。具體操作可分兩步實施：第一步,由水利部致函江蘇、山東兩省人民政府,明確將原委托兩省項目法人管理的南水北調東線工程中央投資(資產)授權南水北調東線總公司統一管理,由其代表水利部履行中央投資(資產)相關監管職責,中央投資年度財務決算報告由南水北調東線總公司負責審核匯總后上報水利部,后續投資計劃由水利部直接下達南水北調東線總公司,再由南水北調東線總公司下達兩省項目法人。第二步,由水利部與地方政府協商,將地方財政性資金折算為對南水北調東線總公司的投資,并確定中央和地方各自的股權比例,同時由南水北調東線總公司設立江蘇分公司和山東分公司,作為南水北調東線總公司在蘇魯兩省的分支機構,承擔南水北調東線工程的運行管理任務；或者,將地方財政性資金折算為地方政府對兩省項目法人的投資,與南水北調東線總公司協商確定股權比例,將兩省項目法人成建制轉變為南水北調東線總公司的子公司,承擔南水北調東線工程的運行管理任務。

4.1.2優化全線聯合調度機制

在建立全線統一管理體制的基礎上,進一步完善南水北調東線工程全線聯合調度機制,實現對工程調度運行的統籌規劃,降低工程運行成本。在完善全線聯合調度機制過程中,要以東線整體的缺水量及水量損失最小為前提,考慮調水供需、工程條件、自然環境等要素對調水量的影響,在各湖泊區間、各時段的最大可供水量及可外調水量范圍內,利用“河-湖-輸水干線-梯級泵站”系統,加強沿線各區段相互合作,細化調度計劃,優化調度方案,并提高分水行政協調效率。此外,要建立江蘇段與山東段調度運行管理系統之間的接口,嘗試建立水權交易市場,優化水資源配置,降低工程運行成本。

4.2 提高運營管理水平

提高南水北調東線工程運營管理水平,是降低南水北調東線工程運行成本的基本途徑,具體措施如下。

4.2.1優化設備綜合利用

一方面,要加強南水北調東線工程設備與設備、設備與環境間的協調,包括規范泵站、閘門、分水口門的控制操作,加快設備運行技術標準體系建設,制定各單級泵站運行最優化方案,實現調水系統梯級蓄量、水位、流量動態響應等。另一方面,要提高南水北調東線工程設備的運行效率,包括制定落實有關設備機電故障獎罰管理辦法,實行設備包機責任制與檢修崗位責任制,設立設備故障庫,開設機電小課堂,組織技術競賽,提升檢修效率,降低設備故障率,等。

4.2.2提升信息化水平

首先,在完成南水北調東線工程調度運行管理系統中的在建項目時,要充分考慮運行管理工作的需求,綜合運用大數據、互聯網+、云計算等高科技手段,堅持高標準信息化建設。其次,要進一步完善已建成的調度運行管理系統模塊,增加對工程安全、水量、水質的自動監測設備數量,并改進設備布局,提高信息采集能力,加強數據中心對數據的處理分析,同時注意提高調度運行系統的網絡信息安全,對工程全線各點各段進行實時動態模擬,提高調度運行系統的準確性。第三,建立江蘇段和山東段調度運行管理系統接口,開展“一套信息標準、一張地圖展示、一個應用平臺”建設,實現數據整合和全面共享,構建統一高效的信息平臺,提升全線統一調度運行管理的信息化水平。最后,要開發應用滿足管理需求的企業資源管理信息系統(ERP),全面集成涵蓋企業規劃計劃、資產管理、經營管理、采購管理、合同法務、財務管理、審計管理、人力資源、工程管理、綜合辦公等管理職能的信息模塊,提高職能部門的工作效率,降低管理成本。

4.2.3加強損失水量管理

優化全線聯合調度機制,將有利于河道湖泊蒸發滲漏、河道沖洗、河道生態補水等水量損失管控。此外,還應優化水庫蓄水方案,管控水庫蒸發損失水量；加強沿線居民抽水管理,管控輸水水量損失；積極向有關部門申請完善有關汛期不啟用南水北調東線工程的政策,爭取在汛期根據實際的天氣情況、需水情況,合理安排調水蓄水,避免汛期盲目棄水。

4.3 加強運行成本管控

加強南水北調東線工程運行成本管控,是降低南水北調東線工程運行成本的直接途徑。具體措施如下。

4.3.1建立健全成本管控體系

a. 完善預算體系。制定南水北調東線工程統一的成本預算管理制度,開發應用成本預算管理系統,提高成本預算管理效率和預算編制水平；推進費用標準化建設,逐步建立費用定額標準并定期更新,提高預算準確性與合理性。

b. 統一成本核算。研究制定南水北調東線工程運行成本核算方法與流程,設計成本核算與分攤模型,出臺適合南水北調東線工程運行特點的《東線工程運行成本核算管理辦法》,統一規范南水北調東線工程各區段運行成本核算管理工作,統一核算標準,提高核算質量。

c. 加強成本控制。制定成本控制制度,遵循“全員、全面、全過程”原則,明確各作業單位、各作業環節的成本管理目標與責任；采用標準成本法、作業成本法等成本管理方法,嚴控各環節成本；定期開展成本糾偏活動,激勵員工積極獻言獻策,完善成本糾偏措施。

d. 加強成本分析。建立成本分析報告制度,強化月度、季度、年度成本分析；優化總量指標、單方水指標、比例指標等成本指標,為科學管理與決策提供成本數據支持。

e. 落實成本考核。制定并落實南水北調東線工程全線整體的成本考核制度,定期考核成本目標實現情況和成本計劃指標的完成結果,做到嚴考核、硬兌現,通過考核機制促進運行成本管理績效的提升。

4.3.2營造全員成本管理氛圍

首先,完善全員成本管理考核激勵機制。在加強成本控制、落實成本考核中,側重對全員成本控制行為進行考核激勵,鼓勵員工積極主動開展成本管控工作,營造“千斤重擔大家挑,人人身上有指標”的氛圍,使運行成本管理固化于制、內化于心；針對泵站抽水、河(渠)道輸水、水庫蓄水等不同作業環節制定不同的考核政策和標準,做到成本考核公平公正接地氣。

其次,定期開展全員成本管控專題活動。定期以專項培訓、經驗交流、案例分享等多種方式,教育員工轉變成本管控思路,改進成本管控方法,促進員工成本管控技能和綜合素質的提升；定期組織開展小革新、小發明、小改造、小設計、小建議等“五小”活動,充分調動員工的積極性、主動性和創造性,激發員工查找成本控制問題、提出整改措施的主觀能動性,從業務操作中探尋降低運行成本的有效措施。

最后,建立成本管理意見溝通反饋機制。建立操作人員與管理人員間的溝通反饋機制,定期開展“萬人建言獻良策,節支降耗增效益”主題活動并設立獎項,確保一線員工的意見和建議能及時準確地反饋到管理層；搭建寬領域的溝通平臺,定期開展橫向與縱向成本管理經驗交流會,充分發揮集體智慧,提高成本管理效率和效果。

4.3.3推進成本精細化管理

第一,樹立成本精細化管理理念。開展成本管理對標活動,吸收借鑒行業標桿企業成本精細化管理理念和經驗,定時開展員工成本精細化管理專題培訓和經驗交流活動,將成本精細化管理理念融入企業文化,根植于員工思想和行為。

第二,及時辦理資產轉出手續。加強與上級主管部門溝通協調,及時將電路、橋梁等資產分別移交給電力、交通等管理部門,降低不必要的工程運行維護費用支出。

第三,合理利用峰谷電價調水。一方面要充分利用峰谷電價,通過合理避開用電高峰時間段,錯峰調水來降低抽水電費；另一方面要結合調水工程公益性特點,積極游說地方政府與電力公司,爭取優惠電價政策。

第四,推行“管養分離”模式。借鑒國內外其他行業的成功經驗,在總結部分地區水利工程“管養分離”實踐經驗的基礎上,積極推行工程管理和維修養護的分離,通過招標采購、物業化管理等手段提高管理效率,降低維修養護成本。

第五,加強非生產性費用管理。強化非生產性支出定額管理,優化業務流程,加強資源共享利用,壓縮辦公費、差旅費、會議費、招待費等非生產性支出。并強化水、電、氣、暖系統運行管理,加強日常巡檢力度,盤活剩余物資。

4.4 強化調度風險管理

強化南水北調東線工程安全調度風險管理,是降低南水北調東線工程運行成本的有力保障,具體措施如下。

4.4.1健全調度風險管理體系

第一,制定安全調度應急預案響應制度和現場安全生產管理制度,推進調度風險管理行為流程化、清單化。第二,構建風險管理組織信息平臺,借助信息化手段高效采集南水北調東線工程內外部風險管理信息。第三,加強風險預測識別能力,設定風險管理目標,識別影響目標實現的潛在事項。第四,提升風險評估和分析水平,對風險按照風險影響程度進行排序和優先處理,注重在工程運行主要轉折點或發生緊急重大調度任務時的風險評估。第五,優化和豐富風險控制措施,包括風險回避、損失控制、風險轉移、風險自留等。

4.4.2加強調度風險因子管理

a. 提水系統。完善攔污清污、消除進流漩渦等設備的定期檢修制度和泵站防洪水位監察管理制度,規定泵站機組備用比例和使用年限等級,完善泵站定期檢查制度,提高預測和評估泵站機組運行負荷與運行環境的準確性,優化泵站機組使用方案,規避影響提水系統安全運行的風險因子。

b. 輸水系統。在完善輸水河道運行風險管理中,要結合洪水特性、地震地裂縫、土體物理系數和水流沖刷力等荷載情況,以及河道新建加固、調度操作和其他生物影響等情況,并充分考慮排污、行人意外事故、地下資源開采等人為因素,確保安全輸水。

c. 蓄水系統。完善工程定期檢測維修制度,改進相連湖泊水系水量豐枯變化、受水區水量豐枯變化預測方法,提高預測的速度和精度,進一步完善搶險預案與措施,明確防汛責任。

4.4.3強化全員安全生產意識

首先,加強對國家有關安全生產的法律法規、南水北調東線工程安全規章制度的宣貫,將“安全第一”的思想灌輸給員工,逐步使員工思想由“要我安全”轉變為“我要安全”。其次,定期評估并通報南水北調東線工程調度運行中存在的風險因素,提升員工對安全調度風險的重視程度。最后,加強員工安全教育培訓,通過案例分析、經驗交流等方式,幫助員工理解安全調度風險管理的重要意義。

5 結 語

本文深入調研分析了南水北調東線工程運行成本降低的制約因素,繼而有針對性地提出了有效降低工程運行成本的途徑與措施。

a. 理順南水北調東線工程運行管理體制機制是降低南水北調東線工程運行成本的根本途徑,具體措施包括落實全線統一管理體制,優化全線聯合調度機制。

b. 提高南水北調東線工程運營管理水平是降低南水北調東線工程運行成本的基本途徑,具體措施包括優化設備綜合利用,提升信息化水平并加強損失水量管理。

c. 加強南水北調東線工程運行成本管控是降低南水北調東線工程運行成本的直接途徑,具體措施包括建立健全成本管控體系、營造全員成本管理氛圍,以及推進成本精細化管理。

d. 強化南水北調東線工程安全調度風險管理是降低南水北調東線工程運行成本的有力保障,具體措施包括建立健全安全調度風險管理體系,加強安全調度風險因子管理,以及強化全員安全生產意識。