基于民生和環境保護“雙重目標設定”的農村水環境保護治理資金投入機制研究

王亦寧

(水利部發展研究中心,北京 100038)

農村水環境狀況與農村經濟可持續發展、農民生活水平提高密切聯系,同時影響著流域水環境的改善。近二三十年來,隨著農業生產方式的改變以及城鎮化和工業化的發展,農村面源污染、畜禽養殖污水、生活污水和鄉鎮企業廢水排放等造成農村水環境污染嚴重,成為當前農村經濟社會發展的突出短板,是“不平衡不充分發展”的重要體現。雖然近年來農村水環境整治取得了積極成效,但總體上形勢仍相當嚴峻。由于資金投入機制尚不健全,主要依靠中央補助,地方投入明顯不足,吸引社會參與機制滯后,導致農村水環境保護治理資金投入不足,設施長效運行經費保障問題十分突出,造成全國70%的行政村生活污水沒有得到有效處理,大量農村河道、水體、塘庫沒有有效治理。農村水環境保護治理具有“雙重目標設定”的特點：一方面,大量的治理工程屬于環境治理范疇,要考慮水環境質量提升的目標；另一方面,水環境保護治理也是提升農村公共服務水平、改善農民生活條件的民生基礎設施,要考慮農村基礎設施體系規劃的合理性和長遠發展目標。健全農村水環境保護治理資金投入機制,需要考慮雙重目標，這有利于健全農村水環境保護治理事權劃分和支出責任體系,對于更高效地推進治理和長效管護,形成健全的鄉村公共治理體系、提升治理能力具有重要意義。

1 相關概念辨析

1.1 農村水環境保護治理概念

從陸域和水域統籌治理的角度,農村水環境保護治理可概括為三類活動：農村河道和坑塘等小微水體的保護和治理、水源涵養和治理(水土保持)、污染源治理[1]。按排放類型,污染源治理又分為鄉鎮工業點源污染治理、集中畜禽養殖污染源治理、農村生活污水治理、農業面源污染治理。農村水環境保護治理活動涵蓋了保護治理項目的規劃、投資、建設、運行管護等各個環節,還包括對河道、湖泊、水庫等水環境載體的保護。農村水環境保護治理內容見圖1。

圖1 農村水環境保護治理內容

1.2 農村水環境保護治理投融資

國內外對于水環境保護治理的投資,有兩種差異性理解。一種是“環境保護支出說”,指進行環境保護活動所發生的費用,把環境保護活動作為一種被動性支出,原則上不要求利潤；另一種是一般意義上的“投資說”,是為獲得預期凈收益而運用資金開展環境保護活動,把環境保護活動視為一種產業[2]。各國實踐證明,將水環境保護治理完全作為一種產業是不可靠的,公益目標可能受損；但如果不借助任何市場機制,完全靠政府被動投入,同樣不利于事業發展。水環境保護治理投資應兼具兩種性質。

農村水環境保護治理投融資具有一般的環境保護治理投融資特點,但對象和范圍界定在農村水環境保護治理活動。從我國情況看,環境保護、水利、農業、建設、林業等部門的大量相關投資都與農村水環境保護治理有聯系。本文研究,不僅包括相關治理工程建設的投融資,也包括后續長效運行和管護所涉及的價費機制、財政補貼支持機制等方面的研究。

2 我國農村水環境保護治理資金投入現狀

2.1 農村水環境保護治理投融資渠道

近年來,在不斷加大惠農政策、水利和環境保護政策等實施力度的背景下,農村水環境保護治理相關資金投入逐年增加,有力地支持了工作的開展。表1梳理了當前主要資金的投入渠道。其中,各類水利專項資金原本各有規范性文件進行管理,為改革和完善中央對地方轉移支付制度,促進水利資金使用“統籌兼顧、突出重點”,2016年財政部、水利部印發《中央財政水利發展資金使用管理辦法》,將所有中央財政預算安排用于支持有關水利建設和改革的專項資金進行統一管理。

表1 中央層面農村水環境保護治理資金投入渠道

2.1.1中央水利資金投入情況

中央水利資金支持的大量項目與農村水環境保護治理相關,包括3個方面：中小河流治理、水土保持及生態治理、小型農田水利設施。近年來幾類項目的中央資金投入情況見表2[3]。

表2 中央水利資金對農村水環境保護治理投入情況 單位：億元

幾類項目的中央投資額度在近年來總體呈現增長態勢,從2009年的106.78億元增加到2017年的604.76億元。農村水環境保護治理相關投入占當年中央水利投資的比例從2009年的16.8%增加到2017年的38.8%。中央水利資金對農村水環境保護治理投入情況及占中央水利投資比例增長趨勢見圖2[3]。

圖2 中央水利資金對農村水環境治理投入及占中央水利投資比例增長趨勢

2.1.2中央農村環境綜合整治專項資金投入情況

為解決嚴重危害農村居民健康、群眾反映強烈的突出環境問題,中央財政設立農村環境綜合整治專項資金，投資額逐年增長,從2008年設立之初的5億元增至2011年的40億元,2013年達到60億元,并連續5年保持這一投資額度,自2008年至2017年已累計投資435億元。

2.2 農村與城市水環境保護治理資金投入對比

水環境保護治理是一個很寬泛的概念,其投資領域包括了污水處理設施、企業環境保護設施、水體治理等多方面,對其投資總量的統計并沒有嚴格的邊界界定。按照環境保護系統的統計口徑,其環境保護治理投資統計包括三方面：環境基礎設施、工業污染源治理、“三同時”環境保護驗收項目。表3為近10年來我國水環境保護治理投資的總體情況[4]。

表3 2006—2017年中國水環境保護治理投資情況

圖3 2006—2017年村鎮和城市排水污水處理投資對比

表3僅反映了全國城市水環境保護治理投資情況,農村水環境保護治理相關投資未納入其中。排水設施的投資僅指城市排水,工業污染源治理廢水和“三同時”環境保護投資涉及的企業也基本上只統計城市范圍。究其原因,近年來農村水環境保護整治的專項資金額度相比于城市,比例很小,而且資金都屬于補助性質,未納入水環境保護治理投資額度的統計中。從水利系統的統計口徑看,嚴格意義上講,中小河流治理投資、水土保持及生態治理投資、小型農田水利設施投資只能稱為與農村水環境保護治理密切相關的投資,但并不宜簡單將幾項投資加總后,直接認定為農村水環境保護治理投資。

從研究目的和側重點考慮,并根據全序列統計數據的可獲得性,以村鎮的排水污水處理投資為對象,與城市相關投資進行對比分析,得出演變規律。2006—2017年村鎮和城市排水污水處理投資對比見圖3[5]。

最近十幾年是我國,特別是城市(包括縣城)污水處理設施投資大幅增長的一段時期。從2006—2017年,城市排水污水處理投資增長十分迅速。特別是在國家4萬億投資計劃實施的2009年和2010年,城市排水污水處理投資有特別大幅度的躍升,之后又有較大幅度的回落,到2015—2017年,投資增長幅度再次加大。從村鎮和城市的排水污水處理投資趨勢對比來看(圖3),發現幾個基本特征：

第一,城市排水污水處理投資一直明顯高于村鎮,2006年兩者差距301.1億元,2017年二者差距則達到1 080.5億元,說明10年來的投資重點始終在城市。

第二,村鎮排水污水處理投資的平均增長幅度(18.2%)快于城市(14.1%),這一方面說明村鎮排水污水處理發展基礎弱,基數低,另一方面也說明對村鎮排水污水處理設施投資的重視程度在提高。

第三,從未來變化看,村鎮投資增長趨勢依然大于城市。究其原因,經過上一輪較大規模的投資,城市排水污水處理設施建設日趨成熟,硬件設施的大規模投資已經過了高潮,而村鎮投資增長曲線的頂點還遠遠未到。可以預見,未來一段時間內,雖然城市排水污水處理的投資額依然會較大,但增長會日漸趨緩,而村鎮排水污水處理投資增長幅度會加快,短板將逐漸補齊,這也意味著未來排水污水處理市場更大的投資機會在村鎮。

以上特征基本能反映農村水環境保護治理投資和城市水環境保護治理投資之間的對比態勢和發展規律。但是,隨著我國城市化進程的不斷推進,農民變市民進程加快,城市的擴張仍然在繼續,大量基礎設施建設的需求依舊比較旺盛。所以從投資比例上看,城市依然較大,村鎮投資的增長更多是補欠賬效應,增量需求是很弱的。

3 農村水環境保護治理資金投入存在問題

a. 資金投入仍總體偏低,難以滿足龐大的治理工作需求。農村水環境保護治理量大、面廣,治理任務繁重。僅就農村污水治理一項來說,我國農村和小城鎮污水處理率還有巨大的提升空間,治理資金需求非常龐大。根據預測,到2020年全國村鎮污水處理行業將形成844億元產值,2025年達到1 305億元,農村市場逐漸成為今后污水處理發展的主戰場。但相比于城市水環境保護治理,國家對農村投入明顯不足。當前農村環境綜合整治完成了約10萬個村莊,但只占全國60多萬個行政村的一小部分,多數行政村生活污水仍未得到有效處理。

b. 中央和地方的事權與支出責任不匹配。農村水環境事權屬于中央事權還是地方事權,是一個長期探討但仍不甚清楚的問題。按照一般的政府行政學理論,中央政府只需要負責全國性公共事務,以及外部性較大、跨地區、具有規模經濟效應的地方性公共事務[3]。根據這一思路,農村水環境保護治理更多屬于地方事務。但當前的突出矛盾在于支出責任的劃分。由于基層財力太弱,很多地區縣級財政拿不出經費開展農村水環境保護治理工作。財政投資主要以中央和省級投入為主,基層投入明顯不足。

c. 多元化投資責任體系不健全。我國各地經濟社會發展水平差異較大。從各投資主體和渠道對農村水環境保護治理投入的貢獻來看,除了有限的政府財政資金、尚不健全的環境收費以及較少的企業自籌資金渠道,其他投資主體和融資手段的作用還未能充分發揮。同時,由于缺乏集體經濟積累,農村各項公共事業也難以依靠村集體和農民自我力量發展。

d. 社會資本參與農村水環境保護治理有待破局。農村水環境保護治理吸引社會資本不足,缺乏有效的激勵、引導。①對于農村生活污水處理項目,沒有建立收費機制,政府給予農村污水處理的投入往往只能覆蓋其基本的管理維護成本；作為專業化的服務企業,很難獲取利潤回報。②對于農村河道整治、小流域治理等項目,近乎純公益性,吸引社會資本參與的配套政策條件更為嚴苛,現實基礎更為薄弱。

e. 農村水環境保護治理資金投入和運營效益有待提高。由于對規范的市場建設和投資環境培育的忽視,加上項目運作過程中監督機制、約束機制不夠完善,導致一些農村水環境保護項目建設和運作不夠規范,項目籌資、建設、經營、償債、資本回收等各個環節缺乏責任主體,很大程度上影響了投資效益的發揮。一些農村水環境設施“重建設、輕運行”“只建不管”的問題比較突出,一些建成的農村污水處理設施“曬太陽”,沒有發揮應有作用。從長遠看,解決項目的投資運營效率和效益問題,必須將大力培育和完善農村水環境保護治理市場環境作為關鍵[4-5]。

4 農村水環境保護治理資金投入機制理論框架構建

4.1 基于“雙重目標設定”的農村水環境保護治理資金投入機制理論

解決雙重目標問題,從方法學上,涉及所謂“多目標決策”,即具有兩個或兩個以上預期目標,并且需用多種標準來評價和優選方案的決策。政府、企業以及很多工程項目的決策,大都是多目標決策,要考慮經濟效益、社會效益、安全生產與環境保護等多方面的目標,綜合平衡,有所取舍,確定最優方案。第二次世界大戰后,在管理學、數學、控制論、系統論等眾多學科綜合影響下,多目標決策實踐取得長足進步,已經形成一套較為系統的理論體系。而“雙重目標決策”是一種最簡單但卻最基本的多目標決策問題,因為它往往涉及一個物體對立統一矛盾的兩面。經濟學中有很多這樣的問題,如在資源環境和生態保護領域,我國就面臨一項極具挑戰的“雙重目標決策”問題,即生態保護重點區域和生態脆弱區域普遍與深度貧困區高度重合,如何實現生態保護與減貧發展這兩大目標之間的兼容互促,是生態學、經濟學、社會學共同關注的重要命題[6]。

農村水環境保護治理的資金投入問題具有“雙重目標設定”特點。一方面,大量的農村污水處理工程是環境治理設施的主要組成部分,要考慮水環境質量提升的目標；另一方面,農村污水處理工程也是提升農村公共服務水平、改善生活條件的民生基礎設施,要考慮農村基礎設施體系的規劃合理性和長遠發展目標。這兩種性質的投資,從投資責任的界定方面具有差異性；而在我國,還涉及相關政策法規、體制機制、監督體系的協調。農村發展的首要目標是保民生、促公平,國家對農業給予了大量補貼,不管是農業面源污染,或是農村生活污水污染,都不能完全按照一般環境保護的“污染者付費”原則進行治理[1]。因此,農村的治污目標要兼顧農村民生發展目標。

圖4 農村水環境保護治理投資責任和投資介入方式概念框架

4.1.1環境保護投資理論

環境保護投資理論基礎是基于“公地悲劇”[2]論斷的“外部性”。這種外部性包括兩個方面：一是負外部性,指一個人的行為或企業的行為影響其他人或企業,使之支付額外的成本費用,但后者無法獲得相應補償,導致私人成本與社會成本、私人收益與社會收益不一致；二是正外部性,即如果企業治理污染,無法因其治理投入獲得相應的經濟回報,其他所有企業會成為“免費搭車者”,因此企業沒有動力投資環境治理。解決這一問題,需要通過明確界定產權,找到責任者,實現“誰污染，誰付費”或“誰受益,誰付費”。但同時,政府也需要負責部分投資,引導企業投入資金治理污染[7]。

4.1.2農村公共基礎設施投資理論

農村污水處理等設施是提升農村公共服務水平、改善農民生活條件的民生基礎設施,具有很強的公益性特征,政府公共財政投資必須發揮主導作用[8]。這類投資具有如下特征：①政策性。政府財政對農村基礎設施和農業投資的出發點主要是貫徹國家民生政策目標,為農業生產和農村發展提供條件。這種投資是國家財政政策的重要組成部分,體現國家公益責任。②不可替代性。政府對這類設施的投資要發揮主導作用；同時,與農戶、集體、企業等投資主體不同,財政投資不以盈利為目的,雖然政府也追求投資的經濟效益,但更重視社會效益和生態效益。③導向性。國家財政資金投入可以成為“酵母”,發揮導向作用,對其他投資主體的投資行為產生影響,調控投資方向和重點領域[9]。

4.2 農村水環境保護治理資金投入機制框架構建

按照上述理論基礎分析,構建農村水環境保護治理資金投入機制概念框架(見圖4)。在理清政府、企業、村集體和農民各方責、權、利關系的基礎上,完善公共財政投資政策及其介入方式和引導手段,發揮農民群眾的主體作用,引導社會力量廣泛參與,從而形成“政府投入主導,社會資本和村集體多渠道投入”的農村水環境保護治理資金投入機制[1]。

可以看到,由于治理活動和領域的差異,農村水環境保護治理的投資介入方式也有所差異。①對于產生負外部性的各類污染活動,可通過政府規制的手段(收取排污費用或治理費用)來矯正,但政府也應提供一定的引導性資金來促使污染者主動建設治理設施；②對于帶有民生性質的公共服務基礎設施和“正外部性”的治理活動,政府應直接給予資金投入,同時社會資本、村集體也應通過合適的方式參與。

4.2.1農村點源污染治理的投資責任界定和介入方式

主要指鄉鎮工業企業和集中式的畜禽養殖企業。這些企業排出的污水是生產者對周圍環境和居民的負外部性,這種負外部性的矯正一般通過繳納環境稅來彌補。環境稅實際上是一種“庇古稅”,即政府通過征稅來矯正經濟當事人的私人成本,使得私人成本和私人收益與相應的社會成本和社會收益相等。對這一類污染源,應主要通過政府向企業征收環境稅來矯正。

4.2.2農業面源污染治理的投資責任界定和介入方式

種植業中化肥、農藥過量及不合理使用現象,不但導致耕地污染,還造成水體有機污染和富營養化,甚至造成地下水污染[10-11]。由于我國實行以家庭聯產承包為基礎的分散農業經營模式,理論上所有從事農業生產的農民都是面源污染的生產者,對環境產生負外部性。但考慮到農業的基礎性和低收益性以及農民的低負擔能力,向農民征收相應污染治理費用不具備可能性。政府只能通過給予一定引導資金來減少農民使用農藥、化肥的數量,但多年的實踐表明,在點散面廣的種植模式下,效果極其有限。

從未來農業經營模式發展趨勢看,隨著規模化農業的不斷發展,未來政府可以對規模化企業提出相關種植方式要求和減少污染物的要求,并通過實施一定的引導性項目投資,支持農業企業發展有機肥種植、精準灌溉等,從而逐步實現面源污染治理目標。

4.2.3農村生活污水治理的投資責任界定和介入方式

農村生活污水是農村居民對環境的外部負效應,所以理論上農村居民應負擔污水處理成本,繳納污水處理費用。但考慮到農村生活污水處理設施(確切地說,是連同排水管道一體的農村排水設施體系)是一種典型的基本公共服務設施,直接與農民生活水平、生活福祉相聯系,是典型的公共產品,政府理當承擔治理責任。

從現實看,當前階段應更多從農村基礎民生設施的角度去看待農村生活污水處理設施,政府出于提供公共產品的責任來承擔主要的投入責任。各地的調查實踐也表明,當前農民負擔能力很薄弱,承擔少量運行費用有可能,承擔大規模設施投資和運營成本費用并不現實。

4.2.4農村河道水體和小流域治理的投資責任界定和介入方式

這一類活動屬于典型的“正外部性”公共產品：沒有私人主體會主動投資,而一旦治理完畢,周邊地方均受益,且這類投入的成本很難通過市場方式予以回收。所以只能由河流水體的“利益代言人”——政府來予以實施(對于一些有經濟能力的村集體組織來說,一般也會承擔這一責任)。政府一般是通過直接補助的方式來予以支持。但近年來的實踐表明,由于良好的水環境帶來的景觀價值和生態價值能在一定程度上轉化為經濟效益,所以該類活動也具備了吸引企業參與的可能。

5 健全農村水環境保護治理資金投入機制對策措施

5.1 進一步明確農村水環境保護治理事權及支出責任劃分

中央的農村水管理職能主要體現在強化政策法規和標準制定、加強行業指導和監督；地方政府特別是縣級政府,是各自轄區內農村水環境公共服務責任的承擔者和實際管理者,要在具體規劃、項目建設、運行管理、市場監管等方面承擔系統的責任,體現出管理者、引導者、監管者和推動者等多方面角色。政府根據具體項目申報、建設情況,提供專項的農村水環境保護治理資金支持；在運營階段,根據運營效果,提供一定的獎勵資金或者補貼等[12-13]。

5.2 健全社會力量參與農村水環境保護治理機制

從3個方面強化社會力量參與農村水環境保護治理。①繳納環境稅。鄉鎮工業和集中式畜禽養殖企業應繳納環境稅,承擔其產生的負外部性成本。②開展設施投資和專業化運營。通過建立收費機制和給予一定政府補貼相結合,吸引民間資本和專業化治理公司參與污水設施投資建設運營,通過較長的項目運營周期來均攤成本,降低風險。③產業配套投資。對于河道治理和保潔、生態小流域治理等,通過相關產業項目(生態農業、林下經濟、鄉村旅游),將水環境保護治理項目作為配套措施,統籌予以推進,以提升系統整體效益來提高對社會資本的吸引力,促成諸多農村水環境保護治理項目的實現。

5.3 以“打包模式”創新農村水環境項目建設運營機制

單個農村水環境保護治理項目的規模很小,無法滿足運行成本回收的門檻。針對這一問題,《關于創新農村基礎設施投融資體制機制的指導意見》提出了“打包模式”,促使企業提供項目整體解決方案,以降低項目成本回收風險,提高收益能力,保障社會資本獲得合理回報。

經過對一些國內項目的調研,“打包策略”有3種實現方式[14]。①多個小型污水處理站打包在一起,統一交由一家公司來運營,通過規模效應來降低單位投入成本,使公司具備盈利可能。②建設和運營打包一體化模式。按照“全生命周期”的理念,從規劃設計到建設運營全由一家公司負責,企業綜合考慮20～30年整個建設和運營周期內的成本投入,通過技術和經濟論證,合理確定建設項目的規模、條件。③將污水處理項目和整個水環境保護治理“打包”。以大的水環境改善為前提,通過政府購買服務的方式,打造綜合性的水環境治理項目,帶動一些示范縣、示范村環境整體提升。

5.4 完善農村水環境保護治理優惠扶持政策

a. 建立農民適當付費和政府補貼相結合的支付機制。綜合考慮經濟社會承受能力,合理確定農村污水處理繳費水平和標準。由于當前農村供水設施已經具備一定收費機制,可探索“農村供水和污水處理統籌運營”,挑選具有一定規模、能可持續運營的水廠進行先期試點,在其供水用戶范圍內建設或改造排水和污水處理設施,實現統一運營,將污水處理費與供水水費進行捆綁,同步征收“農村供排水費”,并輔以適當的財政補貼,形成可補償、可分擔、可維持的污水處理運營成本回收機制。

b. 在用電政策上給予優惠。推動農村污水處理設施享受農村供水設施相同的農業灌排電價的優惠政策,減輕運行成本,保障持續運行。

c. 健全農村污水處理政府購買服務機制。建立完善的特許經營管理辦法和程序,清晰界定政府與企業各自的責任以及各自應承擔的風險,將財政支持與治理效果掛鉤,建立相應的企業績效評估和獎懲制度。

5.5 完善基金、償款擔保、貼息等優惠政策,加大對農村水環境保護治理的金融支持

借助“農村土地所有權、承包權、經營權三權分置”的政策契機,進一步推動農村水利設施產權制度改革,完善相關產權抵押貸款政策；同時,地方財政加強支持,加大農村水利及相關產業發展的小額信貸財政貼息、資金擔保等政策支持力度,扶持村集體或農村龍頭企業,支持發展鄉村旅游等項目,配套開展本村環境治理,通過旅游項目收入償還貸款。

逐步探索由省級地方財政部門、水利部門、環境保護部門、金融機構以及政府基礎設施投資公司(水務投資公司)共同發起的農村污水項目(或農村供排水項目)基金。基金運作由出資的金融機構和基礎設施投資公司(水務投資公司)共同負責,金融機構負責項目金融風險控制,基礎設施投資公司(水務投資公司)對項目進行投資決策。基金支持的項目運作方式可靈活多樣,包括“政府和社會資本合作(PPP)+股權合作”模式、“建設、經營、移交(BOT)+政府補貼”模式、“委托運營(OM)+政府補貼”模式等,支持社會企業、縣級地方政府等各類主體開展農村污水項目(或農村供排水項目)建設。