福利彩票公益金養老保障項目空間結構與演化趨勢

邵祥東

（沈陽師范大學 管理學院，遼寧 沈陽110034）

1987—2019年，我國累計籌集福利彩票公益金6 568.65 億元。在福利彩票公益金資助的扶老、助殘、救孤、濟困、賑災和社會公益六大類項目中，養老保障項目使用資金最多。2012年民政部要求，各地區使用福利彩票公益金資助養老保障項目比例不得低于總額50%，隨后制定福利彩票公益金管理辦法固定了這一底線比例。2017年11 月22 日，財政部和民政部下發《中央集中彩票公益金支持社會福利事業資金使用管理辦法》規定，中央集中的專項彩票公益金資助養老類項目預算總額不得低于總額50%。2019年4 月，國務院辦公廳發布的《關于推進養老服務發展的意見》規定，到2022年民政部本級彩票公益金資助養老服務項目比例不低于總額55%。然而，有些學者對福利彩票公益金傾斜養老保障項目的做法持不理解、質疑和批評觀點，認為福利彩票公益金分配結構不合理，違背了其發行宗旨。理論觀點分歧的一個主要原因是對福利彩票公益金資助養老保障項目的空間配置結構、特點與發展趨勢等內容缺乏充分討論。有鑒于此，分析福利彩票公益金資助養老保障項目的空間結構及增長趨勢具有理論價值和現實意義。

一、文獻簡述

福利彩票公益金養老保障項目空間結構是指全國各省份使用本級福利彩票公益金資助本地區養老保障項目的結構。近年來，我國學術界對福利彩票公益金資助的養老保障項目的類型、社會責任、監督檢查、信息披露、項目績效等內容開展了有益探索[1]。2013年民政部政策研究中心開發了一套基礎設施類項目和非基礎設施類養老保障項目績效評估指標體系，兩類指標體系都設計了三級指標并賦值權重[2]。2014年末，國家審計署首次在全國18 個省份開展彩票公益金資助項目審計，查出了不少違法違規問題。學術界對監督福利彩票公益金養老項目運行開展了深入研究，一個主要方向是加強審計部門對養老項目運行的監督力度。有學者主張，我國應建立福利彩票公益金社會責任會計制度，更好衡量福利彩票公益金使用效率[3]；有學者通過分析典型案例提出監督對策[4]。這些不同視角的研究促進了福利彩票公益金資助養老保障項目理論體系建設。但是，學術界對各省（自治區、直轄市）福利彩票公益金養老保障項目的空間配置結構、特點與發展趨勢等內容仍缺乏充分討論[5]。本文從全國25 個省（未含陜西、寧夏、甘肅、青海、新疆、西藏及港澳臺）福利彩票發行中心官方網站上采集了1988年到2019年6 月間各省已結束的1 400 個福利彩票公益金養老保障項目，分析這些項目的覆蓋范圍、空間布局演進特征與發展趨勢，歸納福利彩票事業發展一般規律，以促進福利彩票公益金養老保障社會責任體系建設。

二、福利彩票公益金養老保障項目空間結構及特征

（一）非基礎設施類養老保障項目占比高，項目類別多樣

將22 種福利彩票公益金養老保障項目劃分為基礎設施類養老保障項目和非基礎設施類養老保障項目兩類。總體而言，1988年到2019年6 月間，各省（自治區、直轄市）使用福利彩票公益金資助的基礎設施類養老保障項目占比為25.9%，資助的非基礎設施類養老保障項目占比為74.1%。基礎設施類養老保障項目主要是福利院、光榮院、敬老院、社區養老服務機構等設施新建、改擴建的基建項目，以及養老機構醫療設備購置等項目。非基礎設施類養老保障項目主要是吃、穿、住、醫、樂等老年人福利類、救助類、服務類項目（見表1）。

分析22 種單一項目類別也可看出，福利彩票公益金養老保障項目以設施設備類項目為主。在25 個省份中，有10 個省份將福利彩票公益金優先用于社會福利機構等設施（設備）新建與改擴建的基建項目，占比40%。還有7 個省份的福利彩票公益金也用于資助社會福利機構等設施（設備）新建與改擴建的基建項目，在本省支出次序結構中位居第二名。如果將25 個省排名第一和第二的資助項目合并計算，則資助的社會福利機構等設施（設備）新建與改擴建的基建項目數合計占比34%，這是22 種項目類別中占比最高的項目類別。

表1 1988年至2019年6 月各省福利彩票公益金養老保障項目空間結構及占比 單位：%

（二）以普惠型使用為主，精神慰藉和心理疏導等非物質類服務項目趨勢向好

1988年到2019年6 月間，各省福利彩票公益金養老保障資金使用空間分布結構可大致分為三種類型：集中型、適度型和普惠型。集中型是指福利彩票公益金集中資助少數養老保障項目類別，具體測度標準是：在考察的22 種項目類別中，福利彩票公益金集中用于5 種及5 種以下項目類別。適度型是指福利彩票公益金適度分散資助一定數量養老保障項目，具體測度標準是：在考察的22 種項目類別中，福利彩票公益金用于6-9 種項目類別。普惠型是指福利彩票公益金分散資助多數養老保障項目，具體測度標準是：在考察的22 種項目類別中，福利彩票公益金分散用于10 種及10 種以上類別。

1.福利彩票公益金養老保障項目普惠型特征明顯。從總體上看，在考察的22 種項目類別中，集中型的省份占比為20%，適度型的省份占比為28%，普惠型的省份占比為52%。集中型省份有5 個，代表性省份是內蒙古自治區（2 項）、北京市（3 項）和湖北省（3 項）。例如，內蒙古自治區福利彩票公益金養老保障項目只覆蓋社會福利機構等設施（設備）新建與改擴建的基建項目（50%）和高齡老年人補貼（50%）兩類項目。北京市福利彩票公益金養老保障項目只覆蓋社會福利機構等設施（設備）新建與改擴建的基建項目（33.3%）、提供服務券與優待卡（33.3%）、在春節贈送對聯字畫（33.3%）三類項目。適度型省份有7 個，代表省份是安徽省和福建省。例如，安徽省福利彩票公益金養老保障項目資金只用于以下6 類：社會福利機構等設施（設備）新建與改擴建的基建項目（59.1%）、高齡老年人補貼（13.6%）、送生活必需品（9.1%）、購買商業保險（9.1%）、特困救助（4.5%）和免費體檢（4.5%）。普惠型省份有12 個，代表省份是山東省和湖南省。山東省福利彩票公益金養老保障項目資金廣泛用于除危房改造、購買商業保險、送康復器具、送服務卡券以外的18 類項目，在25 個省份中位居首位。湖南省福利彩票公益金養老保障項目資金分散用于15 類項目。江蘇省和重慶市的福利彩票公益金養老保障項目資金均分散用于14類項目，浙江省福利彩票公益金養老保障項目資金分散用于13 類項目（見表2）。

2.老年人精神慰藉和心理疏導等非物質性服務項目趨勢向好。近五年來，各省組織老年人參觀或參加比賽、免費體檢、開展義工活動、為老人購買商業保險、開展心理健康教育、免費參觀旅游等6 種非物質性的養老保障項目總體趨勢向好。其中，組織老年人參觀或參加比賽、免費體檢、開展義工活動三種項目總體態勢更加喜人。在25 個省份前5 名項目類別中，資助義工活動的省份有5 個，占比20%；資助老年人旅游和外出參觀項目的省份有3 個，占比12%；為老年人購買商業保險的省份有3個，占比12%。上海市、四川省、河北省、廣東省、山東省、山西省等地區偏重精神慰藉和心理疏導等非物質性的養老保障項目。據此，可以得出一個大致的判斷，即經濟和社會相對較為發達的省份已從物質幫扶救助工作階段轉向非物質性身心健康服務工作階段（見表2）[6]。

三、福利彩票公益金養老保障項目的演變趨勢

對設計的22 種項目類別依次做歷史演變趨勢分析，這些項目的演變趨勢大致可分為4種類型：增長型、波動型、穩定型和衰退型。

表2 1988年至2019年6 月各省福利彩票公益金養老保障項目類別數及前五名 單位：%

（一）增長型養老保障項目演變趨勢

增長型是指1988年到2019年6 月間，某個單一的福利彩票公益金養老保障項目類別總體上處于增長態勢，僅有少數年份呈現不規則波動或下降態勢，增減波動趨勢不大，不影響總體趨勢。在22 種項目類別中，給老年人送生活必需品、給高齡老年人經濟補貼、向特困老年人資助救助金、給老年人送營養保健品、組織老年人觀看相關比賽以滿足精神慰藉等5個項目類別屬于增長型。需要說明的是，由于本文采集的數據截至2019年6 月份，7-12 月份數據未納入分析，故5 個項目類別在2019年出現下降趨勢。5 個項目類別的增長趨勢見圖1。

（二）波動型養老保障項目演變趨勢

波動型是指1988年到2019年6 月間，某個單一的福利彩票公益金養老保障項目總體上處于不規則波動態勢，缺乏規律性，有些年份未開展此類工作。在22 種項目類別中，有14種項目類別屬于波動型，占比63.6%。例如，送春聯字畫等物品、為老年人購買助老商業保險、送康復輔助器具、開展心理健康教育、送出行工具、送電子產品與開展緊急呼叫服務、送醫療健身器材、送服務券與優待卡等養老保障項目的波動性都很大（見表3）。

圖1 增長型項目類別發展趨勢

（三）穩定型養老保障項目發展趨勢

表3 1988年至2019年6 月間波動型福利彩票公益金養老保障項目類別發展趨勢 單位：%

穩定型是指1988年到2019年6 月間，某個單一的福利彩票公益金養老保障項目總體上處于連續開展的態勢，盡管項目存在一定程度的增減波動特征，但這些活動從未中斷。在22 種項目類別中，各地區連續開展的、最穩定的四項養老保障活動是：一是資助福利機構等設施設備新建、改擴建項目；二是給老年人送米、面、油等生活必需品；三是向特困老年人資助救助金；四是組織老年人觀看、開展各種比賽，滿足老年人精神慰藉。各地區開展的養老保障活動的連續性和非連續性情況見表4。

（四）衰退型養老保障項目發展趨勢

圖2 衰退型項目類別發展趨勢

衰退型是指1988年到2019年6 月間，某個單一的福利彩票公益金養老保障項目總體上處于下降態勢，僅有少數年份呈現不規則波動或上升態勢，增減波動趨勢不大，不影響總體趨勢。在22 種項目類別中，有兩個項目類別屬于衰退型。一是危房改造補助，在13 個年份中（2007年以前為一個年份），只有2007年以前、2009年、2010年、2013年、2014年開展過此類活動，各年占比均為20%。有8 個年份未開展危房改造補助活動，年份數占比62%。尤其是2015年以來，各地區未開展過此類活動。二是送被褥及衣物等物品，在13 個年份中（2007年以前為一個年份），雖然只有2010年一個年份未開展此項活動，且2011—2013年出現增長趨勢，但總體趨勢仍屬于衰退型。

四、福利彩票公益金養老保障項目空間結構調整方向

通過分析1988年到2019年6 月間全國各省級福利彩票公益金養老保障項目空間結構及演變趨勢可知，各地區的養老保障工作既有共性特征，又有地方特色。近年來，我國養老保障形勢已經發生變化，福利彩票公益金養老保障項目空間結構和重心也需根據新形勢、新變化、新問題和新趨勢作出相應調整[7]。

（一）福利彩票公益金項目覆蓋范圍和工作重心

在考察的22 種項目類別中，增長型項目5種，穩定型項目4 種（穩定型與增長型有3 種重合），衰退型項目2 種，波動型14 種（占比63.6%）。據此，今后可繼續開展增長型養老保障項目和穩定型養老保障項目，尤其是應繼續優先資助穩定型與增長型重合的3 種項目（送生活必需品、向特困老年人資助救助金、觀看比賽等精神需求）。衰退型項目可適時停止。波動型項目缺乏規律性，對此民政部可牽頭制定年度導引目錄，以建議、提示或警示等方式引導全國共性養老保障項目發展，保留一定比例的地區特色養老保障項目，提高福利彩票公益金整體使用效率。

（二）養老保障工作方向和覆蓋范圍

目前，國家引導的福利彩票公益金養老保障工作方向是，在資助養老機構基礎設施設備、日常生活幫扶救助、社會保障、身體健康、老年人教育、老年人再就業等項目基礎上，逐漸偏向老年人社會融入、心理健康和高質量服務等項目。

2019年4 月，國務院辦公廳發布《關于推進養老服務發展的意見》，要求民政部本級和地方各級福利彩票公益金要大力支持發展養老服務，重點購買非物質性的生活照料、康復護理、機構運營、社會工作和人員培養等服務。為此，各地區今后可根據《意見》要求，重點探索資助以下養老保障項目：一是養老護理員職業技能等級認定和教育培訓項目；二是中醫養生學、中醫康復學等相關專業建設項目；三是長期照護服務項目；四是老年人消費權益保護和養老服務領域非法集資整治項目；五是醫養結合服務能力提升項目；六是居家、社區和機構養老融合項目；七是“互聯網+ 養老”項目；八是定期巡訪獨居、空巢、留守老年人項目；九是老年教育項目；十是養老服務基礎設施建設和老年人居家適老化改造項目[8]。

2019年11 月末，中共中央、國務院印發了《國家積極應對人口老齡化中長期規劃》，進一步對養老保障作出了具體規劃和部署，這為各地區今后探索如何將福利彩票公益金更好用于養老保障工作指明了方向：一是資助老有所學的終身學習體系項目；二是高質量養老服務和產品供給項目，如健康教育、預防保健、疾病診治、康復護理、長期照護、安寧療護等綜合連續的老年健康服務體系；三是應對人口老齡化的科技創新能力項目，如提高老年服務科技化、信息化水平；四是養老、孝老、敬老的社會環境建設項目，如打造老年友好型社會[9]。

在地方層面上，很多省份都在創新和探索福利彩票公益金和養老保障項目融合機制。例如，2019年11 月28 日，北京市就《關于加快推進養老服務發展的實施方案》向社會公開征求意見，重點資助老舊小區養老服務設施、失智老人照顧、集中式居家養老、長期護理保險、居家社區適老化、智慧健康養老產品及服務推廣、養老服務人才培養、養老服務時間銀行、安寧療護等養老保障工作[10]，這為福利彩票公益金養老保障項目資金使用指出了方向。

五、結語

本文分析了1988年到2019年6 月間各省福利彩票公益金養老保障項目的覆蓋范圍、空間布局演進特征與發展趨勢，可以看出福利彩票公益金養老保障工作已逐漸從物質幫扶救助向精神關懷并重且更加重視養老服務轉變，這對各地區如何更好健全福利彩票公益金養老社會責任體系提供了參考。最后需要說明一點，本研究采集的數據來自于各省福利彩票發行中心官方網站，由于各省只在官網上公示了本地區開展的部分養老保障項目，故本文研究存在不足之處，研究結論的科學性仍需在采取增加樣本量和完善技術方法等措施后進一步加以檢驗。