行政調解糾紛范圍的類型嬗變

吳明熠

(上海財經大學 法學院， 上海 200082)

一、行政調解的類型范圍及其更新思路

(一)現行法律文本中的行政調解范圍

當前我國行政調解的糾紛事項范圍依現行法律法規規定，如表1有關調解事項的列舉所示，主要涵蓋：(1)與行政管理相關的民事糾紛，包括相對人與行政主體職權相關的違法行為引起的民事糾紛，與行政裁決、確權職權相關的民事糾紛及其他與行政主體職能相關的民事糾紛；(2)部分行政糾紛，包括行政自由裁量糾紛、行政賠償、補償糾紛以及行政系統內部的糾紛等；(3)特定輕微刑事糾紛，如社會安全事件的矛盾糾紛，若涉及某些刑事領域，應由縣級政府及其有關部門或鄉級政府指派有關人員進行調解。

表1 法律法規規定的行政調解糾紛事項范圍表

但隨著社會需求的更迭變化，行政調解的事項范圍若不適時作出調整，勢必將造成許多社會不穩定因素的產生。同時對于糾紛事項行政調解權的授權，現行法律法規有的給予了如前表1列舉的明確授權，例如《道路交通安全法實施條例》第94條第1款規定：當事人對交通事故損害賠償有爭議，各方當事人一致請求公安機關交通管理部門調解的，應當在收到交通事故認定書之日起10日內提出書面調解申請。明確了公安機關交通管理部門對于交通事故損害賠償糾紛事項的行政調解權。而除此之外，有的法律法規僅作了籠統的陳述，如《產品質量法》第47條規定：因產品質量發生民事糾紛時，當事人可以通過協商或者調解解決。其中“調解解決”并未明確是否包含行政調解的介入。

(二)行政調解類型范圍的完善思路

基于上述分析，行政調解糾紛事項范圍應體現有立法上的完善，在充分考慮調整應由行政調解解決的糾紛事項范圍的同時，應盡可能地對其加以立法明確，即在未來統一的行政調解立法中，對其事項范圍應加以專章設定，并由各級行政調解主體依照法律規定負責對其行政調解職責進行統計與梳理，形成本機關行政調解事項清單，且應以合理的渠道對社會公眾加以公布。例如廊坊市政府經過對其各直屬部門行政調解職責的統計和梳理，共審核確認了17個部門的43項行政調解事項，并將各部門的行政調解事項及依據在政府網站上予以公布(1)《廊坊市人民政府關于行政調解的公告》，廊坊新聞網：http://www.lfnews.cn/，最后訪問時間：2019年4月26日。。當然在前期的立法完善上，由于法律制定有著嚴格的程序限制，反復的論證往往耗時過長，為了更高效地對社會糾紛加以解決，可由中央行政機關及各地方立法機關通過制定行政規章、地方性法規的形式對其管轄范圍內行政調解運用的事項范圍加以明確，也為統一行政調解的立法積累了經驗。這樣不僅可使原本遺漏的而尚未運用行政調解解決的糾紛事項達到其爭議實質解決的效益最大化，而且對行政主體調解可能的隨意性情形進行了有效的預防。但立法明確的肯定式列舉也具有其無法窮盡的弊端，在現行立法技術水平無法實現對其缺陷予以修正的情況下，目前為達到糾紛及時得到解決的目的，應設置“其他與行政調解機關職權相關的糾紛事項”的兜底條款，即對于不清楚、不確定是否可由行政調解予以解決的糾紛事項，若爭議內容與行政調解主體的職權相關，則應作出廣義上的理解，將行政調解運用于該爭議事項。未來隨著行政調解領域的專業化，其事項范圍也應逐步予以限縮。

從社會需求發展的角度出發，行政調解適用的事項范圍應逐步呈擴大趨勢。就美國運用行政調解解決糾紛的經驗來看，1996年美國國會通過的《行政爭議解決法案》要求各聯邦政府及其部門應運用非訴訟手段解決糾紛，并特別指示各政府機關審查解決糾紛的非訴訟手段用于正式和非正式審理[1]189。從《行政爭議解決法案》的規定來看，美國對于行政調解的運用呈開放的態度，在立法上采取否定式列舉，規定了不適宜作出調解決定的情形包括：(1)缺乏權威性先例；(2)需要將問題公布于眾或形成公共記錄的案件；(3)要求重要政策領域的各項單一決定產生一致的結果；(4)決定的結果對第三方的影響很大。由此可以看出美國行政調解運用的廣泛性。但行政調解不應被視為包治百病的萬能藥，對于只要認為行政機關有能力處理的爭議事項就應納入行政調解的范圍的觀點，不僅加大了行政管理的壓力、影響了行政管理的秩序，而且不利于行政司法效率的實現，應就糾紛類型作科學的劃定。目前的理論通說認為，行政調解的事項類型應主要調整面向行政糾紛、民事糾紛、勞動爭議及輕微刑事案件，相較于當下行政調解的范圍而言，行政調解的事項范圍還需根據其糾紛類型作進一步的拓寬或限定。

二、行政調解行政糾紛的范圍拓展

(一)行政調解行政糾紛的可行性演變

對于行政調解行政糾紛事項的可行性，在行政調解形成的最初曾一度被理論通說否定，認為行政調解僅面向民事糾紛，因我國1990年實施的原《行政訴訟法》第50條規定：“人民法院審理行政案件，不適用調解”，這一規定的產生源于法院僅對行政訴訟案件的合法性進行審查，也充分體現了當時對于傳統公權力不可處分的理念。

而后，學界也逐步認識到行政公權的不可處分性僅應適用于羈束行政行為，現實中大部分行政行為的作出，都伴隨著一定范圍或一定程度的自由裁量權，并且行政主體需要對法律原則或概念中存在的不確定性進行自我認定[2]119，那么應當肯定行政公權力是具備一定的可處分空間的。同時由于自由裁量空間的存在，行政行為的作出也具有了較大的幅度范圍，由此，因把握不準確裁量的幅度而引起與行政相對人的糾紛也絕非小概率事件。裁量不僅存在于行政行為的決策階段，而且在行為作出之后，行政主體也擁有在既定的裁量幅度內重新確定行為程度的權力，因此行政主體組織與相對人進行調解，實際上是重新確定行政裁量基準、改良行政活動的過程。此外，對于行政調解是否能運用解決行政糾紛爭論的主要來源——是否違背了法律治理中的基本原則，即“自己不能做自己的法官”的問題，由于我國目前“行政調節機構的權威性與中立性”“行政調解的可信度”等問題均未得到制度化解決，難免引起行政調解主體與行政糾紛中行政主體一方存在“千絲萬縷的關系”的質疑。即使未來有專門的行政調解機構的設立，也很難說能否有效地消除這種質疑。但行政調解制度構建的最終目的并非完全取代復議、訴訟等正式的糾紛解決機制，而在于增加當事人選擇和比較解決他們糾紛方式的機會，提供除訴訟、復議之外的其他選擇[3]19。因此只要在行政調解的制度設計時充分確保行政調解主體的回避原則、當事人的自愿原則及其受侵害后的救濟原則，應當對行政調解解決行政糾紛予以肯定，畢竟調解的本質在于當事人的自愿選擇，只要調解主體不是行為作出機關本身且雙方均自愿選擇調解，行政糾紛的行政調解也具備了其正當性。從法國調解專員制度的經驗來看，調解專員的職務范圍很廣，其作為中立第三方受理當事人對國家或地方行政機關、公務法人機關及負有公務執行職能的私人機構的各類申訴案件，不論糾紛事項屬于私法性質還是公法性質，均可向調解專員提出申訴。

基于上述考慮，2007年發布實施的《行政復議法實施條例》第50條規定：“有下列情形之一的，行政復議機關可以按照自愿、合法的原則進行調解：(一)公民、法人或者其他組織對行政機關行使法律、法規規定的自由裁量權作出的具體行政行為不服申請行政復議的；(二)當事人之間的行政賠償或者行政補償糾紛”。2014年發布的《行政訴訟法》第60條也在原第50條的規定之后增加了除外情形，即“行政賠償、補償以及行政機關行使法律、法規規定的自由裁量權的案件可以調解”。因此，對于當下行政糾紛中相對人對行政主體在法定范圍內經自由裁量作出的具體行政行為或對行政補償或賠償的數額不服引發的爭議，可采用行政調解的方式予以解決已得到制度化的確認。

(二)拓寬行政糾紛適用調解范圍的具體表現

隨著行政法的進一步發展，現代行政已然由傳統的行政管理轉向服務行政，傳統行政主體與公眾之間“管理與被管理”的關系模式也逐步向“服務與合作”的相互信任關系模式轉變，行政公權的運用也一改傳統的強制性與懲罰性，更多地強調協商性、互動性與參與性，這種模式表現為行政管理活動中積極納入公眾進行民主協商，行政決策作出前充分考慮公眾要求與建議，為公眾提供一種滿足其需求的公共產品，而行政糾紛的行政調解，既是對不適應社會需求的公共產品的修正，也是公眾參與公共治理活動所形成的合作行政關系的體現。同時從行政糾紛發生的實踐來看，其大多源于“行政機關利用其優勢地位，有意或無意識地給當事人造成困難，而這種困難可以由于行政機關態度的轉變而消滅”[4]541-548，對于行政糾紛的行政調解化解也使行政法的人文精神得以活化。并且從行政主體的職權性質上看，并非都是權力與職權的合一，很多“職權”具有“權利”性質，行政主體對其在法定范圍內的自由處分應具備合理正當性。因此在行政自由裁量相關糾紛案件的基礎上，行政主體對行政糾紛進行調解的事項范圍應作進一步拓展，主要包括：

1.行政協議糾紛案件。行政協議兼具行政性與合意性，行政主體以行政管理為目的，就某一事項經與相對方協商一致達成合意，基于此，在針對該事項的管理活動中具備的管理職權便有著“權利”性質，行政協調相對方可就協議內容提出增補、修改的建議，行政主體也可對其在協議中的“權利”作一定的讓步。這樣對于該糾紛事項的行政調解也具備了可行性前提。

2.行政不作為糾紛案件。即因行政主體不履行法定職責而引起的行政糾紛，通常包括：行政主體拒絕履行其法定職責、不正當或不完全履行法定義務、對法定義務延遲履行或逾期不予答復。行政法的權責統一原則明確了行政主體在享有某種行政職權的同時應承擔相應的行政職責，行政主體不得選擇履行或放棄履行。但經由行政調解，行政主體自覺履行相應職責，對于相對方而言，可以更低的成本獲取救濟，對于行政主體也避免了面臨相對人起訴、甚至敗訴的風險。

3.內部行政糾紛案件。即對發生在行政系統內部各成員之間的糾紛事項由第三方行政主體主持調解。對內部糾紛的化解采取行政調解措施，相較于命令式的行政裁決，其優勢便在于有利于維護行政內部的團結協作以及爭議問題的實質性解決。對此，我國于1989年發布實施的《行政區域邊界爭議處理條例》對于政府間的邊界爭議可由相關民政部門調解作出了明確規定，就目前而言，內部行政糾紛的范圍可作進一步的拓展。

4.具有明顯輕微瑕疵的行政行為糾紛案件(2)湖北、合肥等省市將此類案件納入行政復議調解范圍。按具體行政行為的瑕疵的程度，可分為可予補正的明顯輕微的瑕疵；可予撤銷的一般瑕疵；無效的重大而明顯的瑕疵。。即引起行政主體與相對人爭議的行政行為存在瑕疵。將此行政糾紛納入行政調解的事項范圍主要出于提高行政效率的考慮，根據現行相關法律規定，存在瑕疵的行政行為將可能被決定撤銷、變更或確認違法，但行政行為的撤銷，將由行政機關重新作出行政行為，若未將行為的瑕疵程度作出明確界分，將對行政效率造成嚴重影響，且可能損害相對人的合法權益。針對可能面臨撤銷的明顯輕微瑕疵行政行為，通過行政調解促使作出機關和相對人達成諒解，及時糾正行為瑕疵，既維護了行政行為的公定力，又滿足了行政活動的效率要求。

5.裁決民事糾紛引發的行政糾紛案件。即民事糾紛的一方當事人對行政機關依職權或當事人申請，就當事人之間的民事權益或民事實體性權益作出裁決或確認，或許可另一方當事人為一定行為的決定不服而產生的行政爭議。主要類型包括自然資源的確權、民事行為效力認定、安置裁決等，行政裁決糾紛案件更多關涉與行政管理職權相關的民事糾紛，因而在行政糾紛中相對人更多的是關于民事爭議處理方案的不服，而牽涉行政裁決本身較少[5]143，具有較大的調解空間。因民事糾紛完全可由民事主體即相對人與第三人協商解決，因此行政調解的適用可采取三方調解的方式，行政主體根據相對人與第三人就民事爭議的協商結果，對行政裁決行為進行及時變更或撤銷，最終達到化解行政糾紛，保護當事人合法權益的目的。

三、行政調解民事糾紛的限縮與明確

關于能否采取行政調解解決民事糾紛的疑問，在行政主體主持調解專利權糾紛、交通事故賠償糾紛、醫療糾紛等現實普遍存在的實踐活動中，已給出了肯定的答案，因此滯留的問題主要是針對民事糾紛適用行政調解的事項范圍的討論。對此，學界目前主要存在兩種觀點：其一是一切民事爭議案件均可采取行政調解的方式予以解決，即凡是涉及當事人人身、財產權以及其他民事權屬、利益糾紛等民事糾紛，若當事人達成合意，均可由有相關管理職權的行政主體主持調解；其二是對于可采取行政調解解決的民事糾紛事項范圍應予以限縮，糾紛本身應具有與行政管理密切相關的特性，同時通常要求糾紛發生在行政管理活動的過程中，由負有行政管理職權的行政主體對該糾紛進行主持調解。

就前者而言，將所有民事糾紛的解決交由行政調解來實現，顯然將行政調解的作用萬能化，除了加重行政管理的壓力外，也不利于三大調解制度相互協調配合的格局構建，使行政調解與人民調解、訴訟、仲裁的界限模糊，混淆了行政主體的性質與定位。而在后者劃定的層面上，行政主體對屬于其職權范圍內的民事糾紛進行管理，一般能夠滿足該糾紛解決所需的專業技術，且能在第一時間獲取第一手證據資料并保證后續調查取證的精準性，使糾紛更可能得到實質、高效的解決。我國對于行政調解在民事糾紛中的運用，在相對人與行政主體職權相關的違法行為引起的民事糾紛，與行政裁決、確權職權相關的民事糾紛等方面已有了一定的體現。行政主體對于前者的介入，主要基于其對違法行為主動回應義務的履行或當事人的要求。在查處違法行為的同時，對其附帶引發的民事糾紛進行調解，以便高效化解糾紛以及保護當事人合法權益，目前包括了醫療事故賠償糾紛、知識產權侵權糾紛、交通事故損害賠償糾紛、經濟合同糾紛等。后者主要體現在對于海域使用權糾紛、土地權屬爭議等事項的規定，實踐中對此的裁決、確權也逐步形成了先行調解的慣例。在其二者的糾紛類型上可作進一步的細化完善，對與行政管理職能相關的民事糾紛類型作出明確規定。

此外，對于可能對社會或地區經濟、秩序穩定造成較大影響的民事糾紛，行政調解也應給予特別關注，如具有較大影響的合同糾紛、牽涉較多人數的勞資糾紛以及房屋拆遷、工程欠薪等群體性糾紛，這些糾紛直接關系基層民眾最基本的生產生活權益，基于民眾對于行政權威的極大信任，將其納入行政調解的事項范圍具備一定的可行性。

四、行政調解勞動糾紛的引入

目前我國對于勞動糾紛事項的解決方式主要是勞動仲裁，但現實運行效果并未達到理想狀態。勞動糾紛事項具有不同于行政糾紛與民事糾紛的獨立特征。首先，在勞動關系中，雙方在契約平等的形式背后實質上存在著勞動隸屬的不平等關系；其次，勞動關系不僅涉及勞動者的切身權益，而且在一定程度上將對經濟、社會的穩定和發展造成影響；最后，勞動關系的調整，既要對用人單位管理規章中合乎法律的部分予以確認，同時也需要滿足對于勞動者弱勢一方傾斜保護的基本原則。

行政調解引入勞動糾紛事項的化解，由勞動行政主管部門及相關機構主持調解，可較大程度地發揮其高效、權威、專業等優勢，在用人單位出現違法情形時可及時得以處理，維護勞動者的合法權益，也可通過勞動法規的有效宣傳，對用人單位提出相關建議，指導其完善相關制度規章，更直接地規制了勞動爭議的產生風險。引入行政調解化解勞動糾紛，應具體囊括以下幾種類型：

1.因用人單位開除、辭退勞動者，或勞動者主動辭職、離職所引發的糾紛。

2.有關薪資、待遇及福利的糾紛事項。一是在繳納養老、醫療、工傷等社會保險時發生的爭議；二是在執行有關報酬、工作時長、職業培訓等條件待遇所發生的糾紛；三是按照國家相關規定給付各項社會福利待遇時所引發的爭議。

3.有關勞動合同的履行、終止、變更、續簽、效力等方面的糾紛事項。同時也應包括用人單位與勞動者之間雖未簽訂書面的勞動合同，但在事實上存在勞動關系，并在此關系的存續期間產生糾紛的情形。

4.其他新型勞動糾紛事項以及法律法規規定的其他勞動爭議。

在服務、溝通、協商與合作的新行政管理模式下，行政調解勞動糾紛的解紛運用更易于體現行政法的人文理念，體現行政主體與當事人之間互信、合作的關系，也順應了行政調解以人為本的應有制度要求。