從城市群發展談區域污染協同防治

[摘要] 大氣污染區域協同治理的常態化，區域環境治理法規體系的具體化，環境污染聯防聯治的實時化，區域協同治理檢查評估的經常化，是京津冀地區空氣質量明顯提升的成功做法和寶貴經驗。大氣污染聯防聯控還需治本之策，根本在于實現最優配置策略，采取相對最小成本的區域污染防治戰略，實現區域環境治理的制度化機制化。

[關鍵詞] 區域協同; "環境治理; "城市群發展; "京津冀協同發展

[中圖分類號] X51 " " " " [文獻標識碼] A " " " " [文章編號] 0529-1445（2020）04-0060-03

自2013年實施《大氣污染防治行動計劃》以來，尤其通過淘汰落后產能、錯峰生產、煤改氣等手段，全國空氣質量有了很大改善，京津冀城市群的PM2.5濃度實現前所未有的下降。燃煤排放的良好控制使得二氧化硫（SO2）濃度大幅下降，硫酸鹽占顆粒物的比重大幅降低。2019年底，北京PM2.5年均濃度為42微克/立方米，提前完成了2020年降低到56微克/立方米的目標。

京津冀地區大氣污染形勢依然嚴峻

目前，京津冀、長三角、珠三角三大城市群在全國GDP占比高達37.4%，但這些地區以臭氧、PM2.5為主要特征的區域性復合型大氣污染依然突出，京津冀、長三角城市群的PM2.5平均濃度依然超標。全國空氣污染最嚴重的10個城市中，京津冀地區常占據7—8席。京津冀魯豫5個省市生產了全國15%的鋼鐵，相比本地區2000年民用汽車保有量增長了10倍以上。加之由于氣候變暖，東部近地面層風速呈減弱趨勢，大氣自凈能力將趨弱，霧霾天氣依然會頻發。從5年來區域城市群大氣污染聯合防治工作的評估結果看，依然存在以下主要問題。

減排成本差異性明顯。從人口分布來看，北京、天津、河北三省市經濟發展水平很不均衡。再從工業化進程上看，北京已基本跨入后工業化階段，天津、唐山處于工業化后期階段，河北其他地級市還處于工業化中期階段。地區間人均公共財力差距懸殊，基本公共服務差距較大，加之區域內產業和技術發展水平差異，也導致污染減排的成本具有明顯的差異性。

低層臭氧超標有所上升。從對近5年空氣質量評估看，由氮氧化物和揮發性有機物光化學反應生成的二次污染物臭氧在夏秋季超過國家標準的比例逐年升高，氮氧化物（NOx）下降比率僅為3.1%。相比2013年，2017年京津冀、京津冀及周邊、長三角和珠三角地區日最大8小時平均濃度第90百分位數平均分別上升24.5%、25.8%、18.1%和6.5%。燃燒源排放的氨氣被低估。氨氣活性強，極易形成硫酸銨、硝酸銨二次轉化粒子，造成細顆粒物污染、大氣能見度下降。

依賴短期的行政管控措施。以京津冀區域為例，2017年秋冬季主要采用限產、停產等短期的行政污染控制措施，確保達標。2018年3月北京市PM2.5平均濃度88微克/立方米，同比上升39.7%，4月份PM2.5平均濃度64微克/立方米，同比上升20.8%，均出現了反彈。一方面是不利的大氣擴散條件，另一方面也是由于錯峰生產或限產等臨時措施取消，污染排放量增加所致。

環保執法的盲目性。各級地方政府長期在寬準入、松監管情況下，環保歷史欠賬較多，在環保督查考核常態化下，執法出現盲目性，甚至采取了“一刀切”做法，引起社會爭議。具有環評批復的大量合法企業為了降低運營成本，環保設施非正常運行造成偷排。

京津冀城市群聯防聯控的思路對策

區域污染聯合防治需要進一步完善制度，建立長效機制，應用更多的科學技術創新、法律、經濟激勵政策，讓污染聯合防控更具有可持續性。

進一步創新體制機制，促進區域協同發展。第一，建立區域城市群可持續發展的理念。可借鑒德國“去中心化”城鎮群協同化發展模式，即將行政、公共產品、基本公共服務均衡分布和基于城鄉同質原則，削弱大城市的“資源中心”地位，有效緩解工業化進程中的“城市病”。以京津冀為例，突破行政壁壘限制，讓不同城市（鎮），尤其小城鎮的基礎設施、信息通訊、社會保障、公共服務等方面在未來10年基本完善一致，使不同城鎮居民的就業、交通、居住的聯系發生在“區域”層次上，從而逐步形成“互補共生”的區域城市圈。第二，制定區域城市群的發展空間戰略布局規劃。根據區域城市群的自然資源承載力、城市化程度、區位特點、經濟聯系度等經濟社會發展現狀，制定具有法律約束效力的區域城市群協同發展的空間戰略布局規劃，有效約束各行政區的經濟產業以及城市化建設無序化發展。第三，建立區域城市群間的財政平衡和生態補償機制。借鑒德國的區域間財政平衡做法，建立區域城市群間財政平衡機制，即通過協商，公共財政預算收入高的地方政府要對財政預算收入低的地方政府予以補貼（橫向平衡），促進區域內基本公共服務和社會保障的均等化。或者依據受益者支付的原則建立區域間生態補償政策和制度，減排成本較高的行政區可通過轉移支付或區域間生態補償制度在減排成本較低的地區實現自身的減排任務，這樣有助于降低區域城市群的總體減排成本，更有助于激勵成本較低的區域進行更多的減排。這對京津冀這樣的城市群來說，在社會發展與技術水平、環境容量、經濟產業結構差異性較大的區域尤為重要。例如河北省北部張家口、承德等地區是京津冀生態保護屏障，應給予一定財政補貼與生態補償。此外，區域內的各行政轄區還可按財力情況籌資和部分中央財政資金共同設立“區域環境基金”，由區域環境管理機構統一調配，投入跨行政轄區的大型污染治理項目等。第四，完善以可持續發展為導向的地方績效考核激勵機制。樹立環境優先理念，營造以經濟發展、社會均衡、生態環保為原則的施政環境。建立健全以生態價值觀念為準則的生態文化體系，以產業生態化和生態產業化為主體的生態經濟體系，以改善生態環境質量為核心的目標責任體系，以治理體系和治理能力現代化為保障的生態文明制度體系，以生態系統良性循環和環境風險有效防控為重點的生態安全體系。

進一步完善區域環境管理制度和經濟激勵政策。第一，實施區域污染排放總量控制與交易制度。從區域、城市、行業等多層面構建區域污染物總量控制工作體系，研究推行區域能源消耗總量控制、區域火電、鋼鐵冶金、石油化工、水泥生產等資源消耗型污染企業總量控制，以及區域新增重點行業污染項目聯合環評審批制度。運用市場機制，實現區域重點污染物二氧化硫（SO2）排放排污權交易制度，以及逐步實施區域氮氧化合物（NOx）和揮發性有機化合物（VOCs）排放總量控制與交易。第二，加強氮氧化物、揮發性有機化合物治理力度。加大非電力行業如鋼鐵、有色冶煉、建材和石油化工行業脫硫脫硝治理力度。鼓勵發展和使用清潔煤技術，將原煤中的塵和硫預先脫除，大幅降低末端治理設施的運行和維護成本。改進煉油工藝，降低油品中的不飽和烴含量，從而降低大氣氧化性，減少臭氧與二次細顆粒物的形成。此外，重視散煤燃燒中的氨氣排放，加強工業生產、脫硝設施和機動車等氨排放的監管。第三，確立“污染者付費，專業化治理”的新思路。將排污企業集中在產業園區統一治理，全過程控制，提高治污專業化水平與效率，也更加便于環保部門的監管。適當在投融資、稅收、立法等方面制定有利于第三方治理發展的經濟激勵政策。建議鼓勵地方政府以綠色發展引導基金、政府和社會資本合作（PPP）等金融方式將污染減排新技術新工藝以及污染減排運營管理第三方的服務，按期甚至提前導入企業應用，在不增加企業的現時資金投入或成本的同時，確保企業達標排放或超低排放，獲得區域環境質量持續改善和社會資本有效配置的雙贏局面。

進一步建立可靠的科學監管與評估分析支撐體系。完善污染源全面監測，提高執法效能。不再拘泥于傳統污染源在線監控方式，積極探索利用工業物聯網技術，應用傳感器、大數據分析等新技術手段對所有大、中、小污染源進行全覆蓋監管，尤其是應用傳感器對企業減排設施運行工況的關鍵參數進行實時監測。促使企業的達標排放落在實處，有效降低區域排放總量。應用新的大氣流場數值模擬技術進行溯源，動態識別排放源，將非法污染源排放進行定位甄別，進一步提高執法效能和控制措施的針對性。實行區域污染防治措施的成本與效益評估。對于每年區域污染防治措施執行前要做目標可達性評估與分析，以及防治措施經濟成本核算和環境效益評估分析，保障污染治理措施實施的有效性，環境改善目標的可達性;同時，重點保障環境治理資金投入使用的最大效益化。例如京津冀三地的能源供應方面，若加大對河北、天津地區的天然氣供應量，減少兩地的燃煤量，進一步優化其能源結構，是否比單純保障北京地區使用天然氣發電所獲得的區域環境效益更大也更加經濟，這樣的科學評估是區域污染防治復雜性和長期性的必要支撐。強化信息共享與公開，促進公眾參與監督。加強環境信息共享。對區域生態資源環境如森林、水域、濕地、土地利用、污染源、環境質量等基礎數據進行系統梳理，搭建跨部門跨地區的環境數據庫與管理平臺，實現區域環境資源信息共享，促進管理部門間的業務協同與互動，提高業務管理信息化和科學決策水平。建立公眾參與監督機制。區域內污染企業要實行環境影響的年度報告和誠信檔案制度。區域環境信息在不涉及國家機密的基礎上盡可能向公眾公開。讓公眾了解環境質量現狀和政府所采取的政策和措施，引導公眾環境改善意愿以及相關的訴求與所實施的政策措施相一致，使公眾在日常生活與生產活動中自覺參與區域環境治理與監督。改善區域城市群大氣環境質量，減少強霾天氣，在某種程度上也是區域經濟社會發展復雜利益格局的重新分配與再造過程。在制定政策或規劃實施方案時，應充分考慮到工業化和城鎮化飛速發展所積累的矛盾與問題，各方利益應被充分討論，達成彼此間的相互協調。

[參考文獻]

[1]周牧之，陳亞軍.中國城市綜合發展指標2018[M].北京：人民出版社，2019.

[2]朱彤，李昕，張世秋.大氣污染跨省市聯防聯控的理論與實踐[M].北京：北京大學出版社，2018.

（作者簡介：李昕，民進中央委員、北京市政協副秘書長、常委、北京市副主委，兼任中國科學院大氣物理所研究員）

責任編輯 / 沈 " 聰